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【摘要】在公平和效率之间寻找平衡的香港住房保障政策之所以能取得成功，不仅取决于香港政府深谙住房市场与住房保障相互竞合之道，善于视经济发展、居民收入、房价等变化，为居民动态提供不同层次的住房保障，而且取决于香港土地政府所有、政府高度依赖土地财政、法治完备、政府廉能等关键因素。香港住房保障政策对内地保障房建设的启示是，应将经济适用房视为住房市场的平衡器，不能因其存在乱象而予以停建;公租房租金标准不宜单一化，应视承租者的资产和收入差异予以区别;应将保障房建设视为促进住房市场繁荣、推动新区开发、开展托老托幼等社区建设的抓手。
【关键词】香港 住房保障 公平 效率
【中图分类号】 F299.23 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.10.009
1953年以來，香港政府逐步实施了完备的住房保障政策，成功地解决了中低收入者的住房问题。香港公屋政策是香港经济发展和社会稳定的基石（叶国谦，2006），是世界保障房政策的典范。香港房委会不无自豪地宣称，香港之所以繁荣昌盛，活力无限，“公共房屋这块基石不可或缺”（吴开泽、谭建辉、邹伟良，2013）。关于香港公屋政策，学界虽多有研究，但对其在公平和效率之间寻找平衡的运行机制及其启示，尚语焉不详。①鉴于此，本文拟对该机制及其对内地保障房政策的启示，谨予探讨。
在市场经济社会里，越有需求的东西，越具价值，越有商品化的潜能，市场的魅力就在其可将一切有需求、有价值的东西尽可能商品化。住房作为人类最昂贵、最耐用的生活必需品和可能的奢侈品之一，在其背后有着稀缺的土地资源、昂贵的建设成本、巨大的生存和享受需求，因而住房商品化是市场经济的必然现象。通常情况下，只有市场机制，才能保证其充足供给。
市场经济信奉“效率优位”和“货币选票”。住房作为大宗生活必需品，难免有昂贵性特征。市场竞争的结果必然是富人拥有越来越多、越来越好的住房，穷人则很难凭借个人力量买房置业。然而，住房在作为富人奢侈品的同时，又是穷人赖以生存的必需品，有学者研究发现住房涉及到马斯洛所说的人类生理、安全、社交、尊重乃至自我价值实现各层次需求（卫欣，2008）。政府应履行社会价值再分配职能，积极为在市场上买不起房、租不起房的中低收入者提供住房保障，实现社会公正。
由于住房兼具商品和社会保障品双重属性，所以住房应分为两个世界：一个是体现效率优位的住房市场，另一个是体现公平优位的住房保障，两个世界之间相互竞合。
首先，二者之间存在竞争关系。若住房保障涵盖面过广，保障房品质过好，则商品房需求相应萎缩，效率机制在住房问题上很难发挥作用。例如，新加坡政府向80%以上的公民提供了价廉物美的政府组屋，保障房政策高度成功。与之相应，新加坡商品房市场一直比较萎缩。反之，若保障房覆盖面越小，越来越多的人需通过市场解决住房问题，商品房需求旺盛，住房市场繁荣，则公平机制在住房问题上就难发挥作用。
其次，二者之间存在合作关系。一方面，如果住房保障涵盖面过广，保障房品质过好，商品房市场过于萎缩，那么政府就很难通过卖地和房地产税来获得较多财政收入。除非政府财政状况好，无需土地财政，否则政府将难有财力推动住房保障工作。同时，过度的住房保障还会培养懒汉，有碍经济发展。另一方面，若住房过度市场化，低收入者的住房权益没有得到基本保障，则社会很难稳定。社会不稳定，反过来会影响营商环境，阻碍经济发展。此外，在购房需求过旺、房价高企的情况下，普通公民的收入会被高房价和高租房稀释，会产生很多不良后果。诸如，减少低收入者对低薪的忍受力，导致劳动力成本上升;减少低收入者的教育及其他方面的生活支出，对其身心健康以及素质、能力的提升构成不良影响;减少中低收入者进行小规模投资创业的几率等。所有这些都会影响效率的提升，有碍经济发展，而经济发展受限终会传导到住房市场，使其发展受阻。
值得指出的是，住房具有商品和社会保障品双重属性，虽是学界共识，但严格意义上说该提法并不准确，因为并非所有的住房都有这样的双重属性，也并非每一套住房都有相同程度的双重属性。由政府免费提供给无力在市场上购房或租房者的住房和高收入者纯粹通过市场购买或租赁的住房，均不具有双重属性，而只有社会保障品或商品的单一属性。介于二者之间的住房虽兼具商品和社会保障品双重属性，但其双重属性一般也会随住房品质的高低而有所变化。由于政府多“故意”让保障房在品质（如面积、容积率等）上逊于商品房，以激励保障对象奋发有为，创造条件在市场上购买商品房，以免纵容懒汉，所以总体而言，品质越高的住房，商品属性越强，保障品属性越淡;反之，则保障品属性越强，商品属性越淡。当然，这并不意味着品质是决定住房是否具有商品性或保障品性的必要条件。
由于除了政府免费向最低收入者提供的住房和高收入者完全通过市场购买或租赁的住房外，介于二者之间的住房均不同程度地具有商品和社会保障品双重属性，所以政府首先必须划定两端的底线，亦即何种收入以下的公民应由政府免费提供保障房，何种收入以上的公民须凭借自身力量在市场上购房或租房。前者似乎很好界定，凡是没有经济来源、完全依靠社会救济金生活而又没有住房的公民，政府就应免费为其提供房屋居住，香港的做法是由社会救济署为无力支付公屋租金的人支付公屋的房租。后者需综合考虑公民收入、房价、房租以及其他各项支出等多种因素，相对准确地判定家庭资产和收入多少以上就能凭借自身的力量到住房市场购房或租房，而后科学合理地制定一道公民资产和收入标准线，规定凡是标准线以上者都需到住房市场买房或租房，凡是标准线以下者由政府提供不同性质的住房。这种住房虽被视为保障房，实际上它兼具社会保障品和商品双重特征，政府虽不会根据市场价格来决定其售价和租金，但一般情况下也不会免费供给，通常是在综合考虑保障对象的资产、收入、支出及市场上房价和房租等多种因素后，以保障对象大体能买得起或租得起的价格出售或出租给保障对象，且其价格还会随着保障对象的经济情况而有适当调整。保障对象经济情况越好，售价或租金越高。 政府提供的保障房有出售和出租之别，前者是经济适用房（香港叫居室等），后者是公租房（香港叫公屋）。
经济适用房的主要优点是：（1）公民拥有产权，可将其作为资产传给子孙后代，拥有主人公的感觉，会加倍爱惜房子。（2）政府建设、出售经济适用房后，即由购买者自己管理房屋，政府保障房管理负担较轻。（3）政府出售经济适用房后可收回建房资金，可借适当赢利进行保障房滚动开发。相对公租房而言，该类保障房收回成本快，前期投入少。
经济适用房的主要缺点是：（1）对保障对象的经济水平要求较高，住房是大宗商品，经济适用房建设成本不菲，政府多以保本微利的价格出售，尽管其售价比商品房低得多，但也不是所有低收入者所能承受，因此经济适用房难以满足最低收入群体的住房需要，即使像广泛地向公民提供经济适用房（政府组屋）的新加坡，對约占人口总数10%以上的最低收入者，也只能提供租赁性政府组屋。（2）相对公租房而言，经济适用房的公平性有所不足。经济适用房只售不还，一个人购买经济适用房时经济情况较差，并不意味着他日后经济情况一直都较差，但即使他日后经济情况变好，政府也难要求他退还经济适用房。而公租房则“永远”只提供给中低收入者，一旦承租者的资产和收入超越了规定的标准，就须退出公租房，因而更显公平。（3）经济适用房只售不还，政府手中的房源始终紧缺，几无陈量房可供周转，需持续建房，以满足低收入者不断增长的住房需要;而公租房却不一样，运转几个轮回后，政府手中的陈量房较多，可不断地租给新的中低收入者，虽然公租房为了保证必要的居住稳定性，需进口大、出口小，政府也要不断建房，但相对经济适用房而言，建房规模还是要小得多。（4）若经济适用房售价不菲，且广泛实施，则会降低劳动者对低薪的忍受力，导致本地劳动力成本提升，保障对象勉力购买后，很易导致家庭投资、教育及生活等其他开支的挤出效应，给城市经济和社会发展带来负面影响。（5）经济适用房的产权归个人所有或近于个人所有，相对中低收入者而言售价不菲，在与公租房同时面对保障对象时，居住品质多强于公租房，这一点已在香港和新加坡的公屋实践中得到了证明。同时，经济适用房过于扩张，容易侵犯商品房市场，会对政府土地财政产生不良影响，除非这个国家或地区土地并非国有、不存在政府卖地现象，或者虽有政府卖地现象，但政府财政状况甚好，几乎不依靠土地财政。香港是一个土地政府所有且土地资源高度稀缺的城市，政府需借土地财政来实行低税制，以吸引投资和人才，这就决定了香港的经济适用房发展必然受限。
公租房的主要优点是：（1）只租不售，租赁者无需像经济适用房购买者那样的经济实力，保障范围相对较广。（2）保障对象没有购房压力，既可使他们忍受相对低薪，以利降低劳动力成本，又可使他们拥有一定的经济能力，进行家庭教育投资，或进行小规模经营性投资，促进经济发展、社会稳定。（3）更显公平合理。一个人在中低收入时期可以租赁公租房，等到他们由中低收入者变成较高收入者，就须退出公租房，因而更显公平合理。（4）由于公租房一般不是根据租房市场而是根据中低收入者的经济承受能力来确定租金，加上政府财力和中低收入者的经济承受能力均较有限以及过度保障会培养懒汉等原因，政府一般不会为低收入者提供较宽敞、舒适的公租房，而只提供可以“遮风挡雨”、满足基本生活需要的公租房，以激励保障对象奋发有为，积极赚钱购买宽敞、舒适的商品房，因而公租房既能全面地为中低收入者提供住房保障，也能较好地保护住房市场，促进房地产市场的繁荣发展，相对适宜于政府对土地财政依赖程度较深的国家和地区。
公租房的主要缺点是：（1）房屋承租、退租、维护诸环节上管理任务琐碎、繁重，需健全到位的管理制度相配套;否则，公租房势必沦为乱象纷呈的鸡肋，政府也会对其失去建设兴趣。（2）建设资金筹措难，回笼慢，前期财政投入大。（3）居住空间小，不易满足中等甚至中等偏下收入者的住房需要。因为中等、中等偏下收入者既因有一定经济实力而对公租房的居住品质不满，却又无财力购买商品房，所以在以公租房为保障房主体的国家和地区一般都会以少量经济适用房作为公租房的补充，以满足所谓“夹心层”的居住需要，香港地区便是如此。（4）公租房租赁者不是房屋产权人，公租房不能继承，租赁者即使长期居住，也难产生“主人翁”之感，很难像产权人那样爱护房子，若政府廉能水平有限，则监管、维修公租房的负担会沉重无比，公租房制度会变得腐败不堪。
香港的土地属政府所有，自然资源贫乏，政府需借助卖地收入来维系低税制，以吸引投资和人才。也就是说，香港政府既有条件又有必要搞土地财政，维护住房市场的繁荣。同时，香港上世纪五六十年代因救火赈灾建立了大批廉价公屋可资运转;经过数十年的发展，香港法治健全、社会透明、政府廉能，能胜任公租房高度琐碎、繁重的管理重任。正因为如此，香港保障房体系才会以公租房——公屋为主、以经济适用房——居室为辅、且居室常以住房市场“调节器”的身份而存在。
如何保障公租房的平稳运行？香港政府的做法是：首先，准确界定何种经济水平以下者需政府为他们提供公屋，科学设定公屋承租者的资产和月收入限额，以保证公屋资源不被滥用。香港房屋署根据居民家庭资产、收入、支出、房价、房租、人数等因素，决定家庭资产、月入息（即收入，下同）多少以下可承租公屋，家庭人数及年龄不同，申请公屋的资产、入息标准不同，承租的公屋面积也有所区别，该标准每年调整一次。现行资产和入息的标准见表1、表2：
其次，根据公屋租户的收入指数合理确定租金，以保证租户负担得起租金。2007年6月，香港立法会通过《2007年房屋（修订）条例草案》（2008年1月1日起实施），用新的公屋租金调整框架取代《房屋条例》（第283章）所订的根据法定租金与入息比例中位数的10%来确定租金的做法，将其改为根据公屋租户家庭收入的变动而上调或下调租金。在新租金调整机制下，公屋租金每两年检讨一次。公屋租金根据租户家庭收入指数的变动而上下调整。新近一次租金检讨在2014年进行，虽然期间收入指数上升19.27%，但是公屋租金由2014年9月1日起的增幅则为上限的10%（香港房屋署，2016）。 在承租公屋者的资产和入息限额、公屋租金设定后，无论限额之内还是限额之外都有值得区别对待的具体情况。在限额之外，亦即公屋保障范围之外，还有一批经济相对较好、具有一定住房购买能力、想置业而又无力购买商品房的群体，需不同程度的住房保障。还有一些家庭承租公屋后经济条件有所改善，希望购买租住的公屋。这些人的住房同样有保障品和商品的双重属性，只不过相对限额内的保障对象的住房而言，其保障品属性相对较淡而已。为此，香港房屋署制定了“居者有其屋计划”（居室计划）、“租者置其屋计划”（租置计划）以及“置业资助贷款计划”（置贷计划）、安置心计划等，让该类居民有能力购买政府提供的居室和公屋，或资助他们到市场上购买商品房。在这些计划里，以居室计划为主，居室是香港政府提供给居民的最主要的购买类保障房。
需要指出的是，香港保障房以廉价租赁房——公屋为主，供居民购买的廉价产权房——居室等不仅在保障房体系中所占的份额较小，而且常以住房“调节器”的形式出现。每当房价高涨、房租高企、越来越多的人难以通过市场解决住房问题时，香港房委会就会扩大公屋的申请范围，同时兴建居室，以少许赢利但又比商品房售价低得多的价格卖给符合条件的居民;当商品房售价低落时，政府则会主动停建居室，以免其对住房市场形成冲击。这也反映了保障房的保障范围并无绝对界限，它是随着社会经济发展情况、居民收入尤其是商品房的售价和租金而不断变化的。1997年，香港回归前夕，房价飞涨，特区政府计划每年推出5万套居屋给申请者，同时鼓励租住公屋的居民购置居所，希望到2008年70%的香港人居住在自己购置的住宅中。1998年，亚洲金融危机来袭，香港楼市持续暴跌，私人楼宇价格指数从1997年的163.1下降到2003年的61.6，许多按揭贷款购房者都成为负资产人士。为了稳定楼市，2003年9月特区政府宣布无限期停建及停售居屋和租者置其屋计划，终止私人机构参建居屋，停止推行混合发展计划等，全面暂停“可售”类公屋政策。2004年以后，私人楼宇价格迅速上涨，2011年超过历史最高水平，很多居民被房地产市场抛弃，置业变得十分困难，特区行政长官在《施政报告》中宣布重建居屋，而后房屋署决定每年新建约8000个居屋单位，供符合条件的人购买，以回应中低收入家庭的置业诉求。
在资产和入息限额之内，公屋承租者的经济条件也有不同，公屋租金也有所区别。香港房委会的做法是对限额以内的超低收入者予以不同程度的租金减免。从2007年8月开始，公屋租户如符合下列資格，便可获减四份之一或一半租金：第一，非长者家庭总收入低于轮候册入息限额50%，或租金与入息比例超过25%，或家庭总收入介乎轮候册入息限额50%至70%之间，而租金与入息比例超过15%，均可获减50%的租金;第二，非长者家庭总收入低于轮候册入息限额70%、但不低于50%，或租金与入息比例超过18.5%、但不超过25%，均可获减四分之一的租金;第三，长者家庭（即全部家庭成员年满60岁或以上）总收入低于轮候册入息限额70%，或租金与入息比例超过18.5%，均可获减50%的租金。这些规定既反映了香港公屋政策的细腻与公平，也说明香港公屋政策制定者深谙住房保障之道，即使是被冠以保障房之名的住房，除了极少数以完全免费的形式提供给赤贫者的保障房外，其他保障房仍被视为兼具保障品和商品性质的住房，且其保障品的属性有强弱之别。
除了公屋和居室的建设规模常被用作调节住房市场的“调节器”外，公屋的单套面积、人均居住面积、建筑高度和密度等也被视作住房市场的调节手段之一。为了不损害住房市场的健康运行，以便政府能从土地市场获得较多卖地收入，同时也为了让居民租得起或买得起公屋，香港政府坚守公屋的高层、高密度、小户型（单套面积和人均居住面积均小）等原则，使居民保有努力工作、攒钱买商品房的动力，借以保障住房市场需求，促进住房市场繁荣发展。20世纪50年代，香港开始建设公屋时，成人人均面积仅2.2平米;20世纪60年代，成人人均居住面积为3.3平米;1973年至1977年，香港政府推行“十年建屋计划”，规定个人居住面积不少于3.25平米;20世纪80年代，人均居住面积提高到5平米;20世纪90年代末，人均居住面积才提高到7.5平米;时至今日，新和谐式公屋的二至三人单位（室内面积约22平方米）可配予二或三人家庭、一睡房单位（室内面积约30平方米）可配予三或四人家庭等，人均居住面积也仅10平米左右。20世纪50年代，公屋（即“救灾屋”）每户面积11.14平米，设备简陋，没有厨房，洗手间、浴室和水喉楼层公用。20世纪六七十年代，公屋单套面积多为23至46平米，每户有单独的厨房、洗手间。1987年，香港推出新款十字星型公屋——青衣华苑的两房套间仅37平米、三房套间仅52或59平米。1996年以来，香港推出的康和式公寓的两房、三房单套面积一般也只46平米、61平米，卧室甚至只有4～5平米，三居室一般不超过85平米，且即使85平米的住房内住有6人之多，也被视为必须迁出的“优先处理宽敞户”。为了节省土地，香港公屋采取了高层、高密度的发展模式，目前新建的公屋都向高空发展，住宅大厦一般以40层高为标准（叶国谦，2006）。与私人地产商开发的住宅区相比，公屋住区的开发密度要高出44%～72%（杨靖、郭菂、张嵩，2008）。
在坚守高层、高密度、小户型原则的同时，尽可能提高公屋住户的居住品质，以增进公屋的住房保障意义。在此方面，香港公屋主要通过精巧的室内设计、丰富的室外景观设计、完备的配套设施、便捷的交通、严格的管理和细腻的服务来弥补公屋的“先天不足”，力求在房屋夹缝中为居民创造出“别样的洞天”（邹颖、卞洪滨，1999），让社区成為居民的户外“起居室”，实现公屋虽小但整体居住环境却未恶化的良好效果。
在公平和效率之间寻找平衡的香港住房保障机制之所以能取得成功，不仅取决于香港住房委员会明确地将住房分为住房保障和住房市场两个部分，根据经济情况、居民收入、房价等因素为居民提供不同层次的住房保障，而且取决于以下几个关键条件。 第一，土地政府所有。香港公屋政策赖以实行的关键条件之一是土地政府所有，政府能免费向房委会提供用来建设公屋的土地，若土地并非政府所有，在寸土寸金的香港，政府须花高价购买土地建设公屋，则不仅财政难以承受，而且这样的公屋即使建成，低收入居民也租不起。
第二，政府对土地财政高度依赖。香港政府需通过卖地收入来维持低税制，以吸引投资和人才，维持经济繁荣。如果不依赖土地财政，那么香港政府完全可以像新加坡政府那样更广泛、更高层次地实行住房保障政策，使住房保障范围空前扩大，住房市场高度紧缩。正因为香港既要实行具有基本品质的住房保障，又要保护住房市场的持续繁荣，所以香港政府才不得不根据经济、社会等多种因素而不断地在住房公平和效率之间艰难地寻找平衡。
第三，法治完备，社会透明，政府廉能。实施住房保障的前提之一是如何确保公房能够被分配给真正有需要的人，如何根据保障对象的经济状况提供不同层次的住房保障，这就需要该地区法治健全、征信系统完善、政府廉洁高效，确保申请租赁或购买公屋者的资产和收入真实可信，每一位申请者都不造假，每一位与保障房建设、分配、管理相关的政府工作人员都既不敢腐败寻租，又有能力把公屋建设、运转、维护工作做好，否则公屋资源就会被无谓浪费，公屋品质也无从保证。
第四，成立专门机构，颁布相关法律，制定一系列严格到位的政策。为了加强公屋建设、管理工作，香港政府成立了房屋委员会及其执行机构——房屋署，专门负责公共住房发展规划、开发建设、分配和运营管理等具体事务;颁布了《房屋条例》《建筑条例》《业主与租客条例》等法规及实施细则，明确规定住房保障的适用对象、标准、水平、资金来源、管理机构及相关罚则（李小莹、刘伊生，2011），制定了一系列公营房屋政策，共分为甲、乙、丙三个部分：甲部是公屋申请、调迁及资助置业计划，规定了申请租住公屋的资格、拆迁户的安置、租住公共房屋编配标准等12个方面的具体政策。乙部、丙部包括房屋管理、租金政策及一般事项等。这些法律和政策使公屋管理有法可依、有章可循。
第五，没有流动人口及潜在的“洼地”效应。香港是一个独立的经济体，不像内地大城市存在严峻的流动人口居住问题，不会出现潜在的“洼地”效应——住房保障越好，流动人口就越会因此大量涌入，使政府不堪重负。
在保障房供给上，“不把鸡蛋放在一个篮子里”。除了由政府免费提供给最低收入者的公共住房和居民全凭私人力量在市场上购买的商品房外，其他住房都兼具商品和社会保障品双重特征。居民经济条件越差，就越需要政府提供住房保障，其保障房就越有社会保障品性质。居民经济情况的差异决定了政府在提供住房保障时，不能“把鸡蛋放在一个篮子里”：既要为中低收入者提供廉价产权房或租赁房，也要為有一定经济实力、无资格享受住房保障、但购买商品房又有困难的中等收入者提供适当帮扶，还要根据公租房承租者的经济情况差异，适度区别其公租房的租金。只有这样，才能保证住房保障的公平合理。一段时间以来，内地个别城市因经济适用房乱象纷呈而宣布停建经济适用房、多数城市公租房租金定价单一等做法是值得商榷的。
住房保障与住房市场相互竞合，在做好住房保障的同时，应保护住房市场。从香港的经验来看，保护住房市场的主要办法是：（1）根据经济发展、居民收入、房价、房租等因素，动态调整居民申请公租房的资产和收入标准，当居民收入的涨幅赶不上市场上房价、房租的涨幅时，该标准就会提升，否则就会下降。（2）将居室等廉价产权房作为住房市场的“调节器”。当房价高企、居民很难在市场上买房置业时，政府就会主动兴建居室，以平抑房价;反之，当住房市场疲软，政府就主动停建居室，以保护住房市场。内地在实施住房保障的过程中，应注意借鉴该做法，既要每隔一段时间就合理调整公租房申请者的资产和收入限额，也要将经济适用房作为“调节器”，调控住房市场，确保住房市场持续繁荣和政府财政收入稳定。
将住房保障视为促进经济发展和社会进步的重要工具。从香港的经验来看，在保护住房市场的前提下，做好住房保障有以下几点好处：（1）可以减少政府房价调控压力，促进住房市场持续繁荣。（2）可以减轻中低收入者的买房压力，减轻其居住之忧，使他们能在一定程度上接受低薪工作，促进经济社会稳定发展。（3）有利于扩大内需、提升低收入者的生活质量和文化素质。在适当的住房保障下，中低收入者既不担心成为房奴，又可用节省下来的资金，用于非居住类生活支出及子女教育支出，或者进行小规模商业投资，从而有利于改善低收入者的生活质量，提升其素质和能力，促进经济繁荣发展。有调查显示，公屋既使住户免受私人房东高租金的剥削，又间接增加了下一代受教育的机会，为其提供了向上流动的机会。（LEE J. NGAI-MING Y， 2006）香港何文田地区公屋租户李爱玲女士深有感慨地说：“没有公屋，我是不可能供养两个孩子读书的”。（李婧、林琳，2007）有人打趣地说，在香港只有两种人最快乐：一种是像李嘉诚那样的富豪，另一种就是租住公屋的“穷人”。（王尧，2016）由此足见香港公屋对改善低收入者生活质量、促进经济社会发展的意义。（4）有利于社会稳定。香港公屋实践表明，妥善解决低收入者住房保障问题是实现社会稳定的捷径之一。香港20世纪50年代初的寮屋区、50年代中后期的安置区多是居住条件恶劣、治安情况很差的地区，械斗现象时有发生，安置区一度被称为香港的“红番薯”。（美仪，1999）1966年香港动乱中，东头村、黄大仙等人口密集的安置区群众破坏活动频发，居住环境较佳的廉租屋邨却相当平静，二者对比十分强烈，政府由此体会到居住环境改善对促进社会稳定的意义。时任香港总督麦理浩感到，香港人过得并不愉快，首要原因是住得太差，于是启动了为期10年的房屋政策。（刘祖云、吴开泽，2012）（5）有利于开发城市新镇。因为中低收入者住房问题由政府来统筹建设、安排，政府有权要求被保障者按时入住保障房，否则有权将其收回，所以以保障房建设为纽带开发城市新镇，可有效避免空城、“鬼城”现象，可在新镇周边配套建设商业、学校以及污染较轻的工业等，实现职住平衡、学住平衡，减少城市交通潮汐现象。待到以保障房为纽带建设的新市镇成熟到一定程度，就可吸引开发商来进行商品房投资，实现新镇建设的良性循环。在香港住房发展史上，公屋经常扮演“拓荒牛”的角色，既为广大天下寒士提供了风雨不动安如山的“广厦”，也使众多新镇由生地变成熟地，为政府带来了丰沛的卖地收入。（黄策勋、陈国豪，2012）从这个角度来看，香港住房保障与住房市场之间确实存在相互竞合的关系。（6）可以保障房为纽带开展托老、托幼、文娱等系列社区建设，使社区管理有序、服务到位。香港公屋社区多设有托幼、托老、文娱等社区服务机构和场所，以便居民相互帮助和休息娱乐。同时，香港政府还注意通过鼓励子女同父母同住或同在一个小区的公屋分配计划（如“天伦乐”优先配屋计划等）以及对老者申请公屋的优待措施等，弘扬儒家的亲情伦理和对老者的尊重。与香港政府相比，内地城市政府通常只把保障房建设视为政府的负担，而忽视其社会管理服务价值;只看到保障房建设对中低收入者安居的局部意义，而忽视其对促进住房市场持续繁荣、推动城市新区建设、促进经济社会发展的全局性意义。内地城市政府应从香港公屋经验中，体会到为中低收入者提供保障房不仅是政府义不容辞的责任，也是政府促进经济社会发展的重要抓手。 香港与内地大都市虽市情迥然不同，但香港保障房政策对内地大都市仍有突出的借鉴意义。香港与内地大都市存在实行住房保障政策的相似條件。首先，香港和内地大都市都是行政主导型体制，政府具备实施住房保障政策所必需的执行力。其次，香港和内地大都市土地均属政府（或集体）所有，政府可以相对低廉的价格获得建设保障房所需的土地，有条件为保障房建设机构无偿或廉价提供土地，否则公共住房无论出售还是出租，其价格都会让中低收入者难以承受。再次，香港和内地大都市一样房价高企，一方面在高房价的重压下大批中低收入者无力购房、租房，亟需政府提供住房保障;另一方面政府对土地财政高度依赖，都须保障住房市场持续繁荣，以期从土地市场上获取稳定的财政收入。由此可见，香港住房保障与住房市场相互竞合机制、既努力做好低收入者的住房保障又力求保护住房市场繁荣等经验，堪为内地大都市政府所借鉴。
值得指出的是，在保障房建设、管理细节上，香港保障房政策有很多值得内地大都市政府借鉴的地方。诸如，香港政府规定本届政府只能使用任期内一半的卖地收入，另一半卖地收入必须留给下一届政府，该做法既有利于抑制政府过于强烈的卖地冲动，又有利于减少政府财政收入波动。香港政府坚持住房保障属政府公共管理服务职能，应由政府或政府所有的独立机构来行使。为了推行公屋政策，香港政府专门成立了住房委员会及其执行机构房屋署，只有在房屋署能够确保私营机构可高效、高质量地进行相关建设、管理、服务活动的情况下，才把部分公屋建设及物业管理工作，通过招投标方式，交给私营部门办理。而内地大多数城市政府直到今天仍然没有专门机构来统一管理保障房建设、管理事宜，在所谓“小政府、大社会”的政策导向下，不少城市政府把保障房建设、管理直接交给开发商，导致保障房建设、管理的混乱、腐败与不公。中低收入人口居住问题严峻的内地大都市应率先建立负责保障房建设、运营的专门机构——保障房建设管理局，统一管理本市户籍及流动人口的保障房建设及运营工作。
坚定不移地走渐进式住房保障发展道路。一些人认为内地城市难以借鉴香港保障房模式的重要理由之一是内地城市不及香港经济发达，难以实行健全的住房保障政策。实际上，20世纪50年代香港开始实施保障房政策时，香港经济发展水平尚不及今天内地中等发达城市。即使是六七十年代，香港经济发展水平也远不及今天内地一线城市。可见经济发展水平并不一定是制约住房保障的“瓶颈”。真正的“瓶颈”在政府有无实行住房保障政策的勇气和决心，在政府是否采用渐进式住房保障发展模式——随着经济发展水平，逐步提高住房保障的品质。香港公屋始建之时，人均面积仅2.2平米，单套面积不到12平米，几乎没有商业及公益配套设施。随着经济发展和政府对弱势群体住房问题的日益重视，公屋人均及单套面积逐步提高，交通和配套设施逐步完善。但即使在今天，香港公屋人均居住面积也不过区区10平米左右。（香港房屋署）同时，香港公屋管理政策也是在长期发展过程中逐步成熟的。内地大都市政府对日趋严峻的中低收入人口居住问题尤其是中低收入流动人口居住问题，既要拿出非凡的勇气和决心直面问题，更要量力而行，坚定不移地走渐进式住房保障道路，分层分类地妥善解决中低收入人口的住房保障问题，不断完善保障房建设及管理制度，逐步提高保障房的居住品质。
（本文系国家社科基金项目“大都市城乡结合部流动人口居住服务管理问题研究”的阶段性成果，项目批准号：12BGL118）
注释
如韩继东指出香港公屋政策有“市场”与“公益”相互矛盾、博弈的特征（韩继东：《香港公屋政策与财政运营——兼谈对当前房地产市场的借鉴意义》，《财政研究》，2010年第6期），李健正从“复杂社会政策品”的角度分析了香港住房保障与住房市场的关系，认为香港公屋政策是最重要的经济政策工具（李健正：《社会政策视角下的香港住房政策：积极不干预主义的悖论》，《公共行政评论》，2009年第6期）。
强制性公积金或公积金计划下的法定供款可于申报入息时获得扣除。
若全部家庭成员均为年满60岁或以上的长者，其总资产净值限额为上表所示限额的两倍（即1人至10人及以上长者家庭的总资产净值限额分别为484000元、658000元、856000元、1000000元、1112000元、1202000元、1286000元、1348000元、1488000元和1602000元）。
强制性公积金或公积金计划下的法定供款可于申报入息时获得扣除。
参考文献
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责 编∕杨昀赟
Abstract： The success of Hong Kong’s low-income housing policy， which seeks a balance between equity and efficiency， depends not only on how the Hong Kong Government understands the competitive and cooperative relationship between the housing market and the need for guaranteeing housing， and that it provides the residents with different levels of housing dynamically by taking into account economic development， household income， and housing prices， but also on the key factors that the land is government-owned， the government is highly dependent on revenues from sales of land， the rule of law is complete， and the government is clean and efficient. The insight gained from Hong Kong’s experience is that the Mainland should also regard the affordable housing as the market balancer and not stop it because of problems in their construction; the rents of the public rental housing should be differentiated according to the wealth and income situation of the tenants; the Mainland should take building low-income housing as the fulcrum for promoting prosperity of the housing market， pushing forward the development of new areas， and providing care for the old and the children and other community services.
Keywords： Hong Kong， Guaranteeing housing， Fairness， Efficiency
【关键词】香港 住房保障 公平 效率
【中图分类号】 F299.23 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.10.009
1953年以來，香港政府逐步实施了完备的住房保障政策，成功地解决了中低收入者的住房问题。香港公屋政策是香港经济发展和社会稳定的基石（叶国谦，2006），是世界保障房政策的典范。香港房委会不无自豪地宣称，香港之所以繁荣昌盛，活力无限，“公共房屋这块基石不可或缺”（吴开泽、谭建辉、邹伟良，2013）。关于香港公屋政策，学界虽多有研究，但对其在公平和效率之间寻找平衡的运行机制及其启示，尚语焉不详。①鉴于此，本文拟对该机制及其对内地保障房政策的启示，谨予探讨。
效率与公平：住房的两个世界
在市场经济社会里，越有需求的东西，越具价值，越有商品化的潜能，市场的魅力就在其可将一切有需求、有价值的东西尽可能商品化。住房作为人类最昂贵、最耐用的生活必需品和可能的奢侈品之一，在其背后有着稀缺的土地资源、昂贵的建设成本、巨大的生存和享受需求，因而住房商品化是市场经济的必然现象。通常情况下，只有市场机制，才能保证其充足供给。
市场经济信奉“效率优位”和“货币选票”。住房作为大宗生活必需品，难免有昂贵性特征。市场竞争的结果必然是富人拥有越来越多、越来越好的住房，穷人则很难凭借个人力量买房置业。然而，住房在作为富人奢侈品的同时，又是穷人赖以生存的必需品，有学者研究发现住房涉及到马斯洛所说的人类生理、安全、社交、尊重乃至自我价值实现各层次需求（卫欣，2008）。政府应履行社会价值再分配职能，积极为在市场上买不起房、租不起房的中低收入者提供住房保障，实现社会公正。
由于住房兼具商品和社会保障品双重属性，所以住房应分为两个世界：一个是体现效率优位的住房市场，另一个是体现公平优位的住房保障，两个世界之间相互竞合。
首先，二者之间存在竞争关系。若住房保障涵盖面过广，保障房品质过好，则商品房需求相应萎缩，效率机制在住房问题上很难发挥作用。例如，新加坡政府向80%以上的公民提供了价廉物美的政府组屋，保障房政策高度成功。与之相应，新加坡商品房市场一直比较萎缩。反之，若保障房覆盖面越小，越来越多的人需通过市场解决住房问题，商品房需求旺盛，住房市场繁荣，则公平机制在住房问题上就难发挥作用。
其次，二者之间存在合作关系。一方面，如果住房保障涵盖面过广，保障房品质过好，商品房市场过于萎缩，那么政府就很难通过卖地和房地产税来获得较多财政收入。除非政府财政状况好，无需土地财政，否则政府将难有财力推动住房保障工作。同时，过度的住房保障还会培养懒汉，有碍经济发展。另一方面，若住房过度市场化，低收入者的住房权益没有得到基本保障，则社会很难稳定。社会不稳定，反过来会影响营商环境，阻碍经济发展。此外，在购房需求过旺、房价高企的情况下，普通公民的收入会被高房价和高租房稀释，会产生很多不良后果。诸如，减少低收入者对低薪的忍受力，导致劳动力成本上升;减少低收入者的教育及其他方面的生活支出，对其身心健康以及素质、能力的提升构成不良影响;减少中低收入者进行小规模投资创业的几率等。所有这些都会影响效率的提升，有碍经济发展，而经济发展受限终会传导到住房市场，使其发展受阻。
值得指出的是，住房具有商品和社会保障品双重属性，虽是学界共识，但严格意义上说该提法并不准确，因为并非所有的住房都有这样的双重属性，也并非每一套住房都有相同程度的双重属性。由政府免费提供给无力在市场上购房或租房者的住房和高收入者纯粹通过市场购买或租赁的住房，均不具有双重属性，而只有社会保障品或商品的单一属性。介于二者之间的住房虽兼具商品和社会保障品双重属性，但其双重属性一般也会随住房品质的高低而有所变化。由于政府多“故意”让保障房在品质（如面积、容积率等）上逊于商品房，以激励保障对象奋发有为，创造条件在市场上购买商品房，以免纵容懒汉，所以总体而言，品质越高的住房，商品属性越强，保障品属性越淡;反之，则保障品属性越强，商品属性越淡。当然，这并不意味着品质是决定住房是否具有商品性或保障品性的必要条件。
由于除了政府免费向最低收入者提供的住房和高收入者完全通过市场购买或租赁的住房外，介于二者之间的住房均不同程度地具有商品和社会保障品双重属性，所以政府首先必须划定两端的底线，亦即何种收入以下的公民应由政府免费提供保障房，何种收入以上的公民须凭借自身力量在市场上购房或租房。前者似乎很好界定，凡是没有经济来源、完全依靠社会救济金生活而又没有住房的公民，政府就应免费为其提供房屋居住，香港的做法是由社会救济署为无力支付公屋租金的人支付公屋的房租。后者需综合考虑公民收入、房价、房租以及其他各项支出等多种因素，相对准确地判定家庭资产和收入多少以上就能凭借自身的力量到住房市场购房或租房，而后科学合理地制定一道公民资产和收入标准线，规定凡是标准线以上者都需到住房市场买房或租房，凡是标准线以下者由政府提供不同性质的住房。这种住房虽被视为保障房，实际上它兼具社会保障品和商品双重特征，政府虽不会根据市场价格来决定其售价和租金，但一般情况下也不会免费供给，通常是在综合考虑保障对象的资产、收入、支出及市场上房价和房租等多种因素后，以保障对象大体能买得起或租得起的价格出售或出租给保障对象，且其价格还会随着保障对象的经济情况而有适当调整。保障对象经济情况越好，售价或租金越高。 政府提供的保障房有出售和出租之别，前者是经济适用房（香港叫居室等），后者是公租房（香港叫公屋）。
经济适用房的主要优点是：（1）公民拥有产权，可将其作为资产传给子孙后代，拥有主人公的感觉，会加倍爱惜房子。（2）政府建设、出售经济适用房后，即由购买者自己管理房屋，政府保障房管理负担较轻。（3）政府出售经济适用房后可收回建房资金，可借适当赢利进行保障房滚动开发。相对公租房而言，该类保障房收回成本快，前期投入少。
经济适用房的主要缺点是：（1）对保障对象的经济水平要求较高，住房是大宗商品，经济适用房建设成本不菲，政府多以保本微利的价格出售，尽管其售价比商品房低得多，但也不是所有低收入者所能承受，因此经济适用房难以满足最低收入群体的住房需要，即使像广泛地向公民提供经济适用房（政府组屋）的新加坡，對约占人口总数10%以上的最低收入者，也只能提供租赁性政府组屋。（2）相对公租房而言，经济适用房的公平性有所不足。经济适用房只售不还，一个人购买经济适用房时经济情况较差，并不意味着他日后经济情况一直都较差，但即使他日后经济情况变好，政府也难要求他退还经济适用房。而公租房则“永远”只提供给中低收入者，一旦承租者的资产和收入超越了规定的标准，就须退出公租房，因而更显公平。（3）经济适用房只售不还，政府手中的房源始终紧缺，几无陈量房可供周转，需持续建房，以满足低收入者不断增长的住房需要;而公租房却不一样，运转几个轮回后，政府手中的陈量房较多，可不断地租给新的中低收入者，虽然公租房为了保证必要的居住稳定性，需进口大、出口小，政府也要不断建房，但相对经济适用房而言，建房规模还是要小得多。（4）若经济适用房售价不菲，且广泛实施，则会降低劳动者对低薪的忍受力，导致本地劳动力成本提升，保障对象勉力购买后，很易导致家庭投资、教育及生活等其他开支的挤出效应，给城市经济和社会发展带来负面影响。（5）经济适用房的产权归个人所有或近于个人所有，相对中低收入者而言售价不菲，在与公租房同时面对保障对象时，居住品质多强于公租房，这一点已在香港和新加坡的公屋实践中得到了证明。同时，经济适用房过于扩张，容易侵犯商品房市场，会对政府土地财政产生不良影响，除非这个国家或地区土地并非国有、不存在政府卖地现象，或者虽有政府卖地现象，但政府财政状况甚好，几乎不依靠土地财政。香港是一个土地政府所有且土地资源高度稀缺的城市，政府需借土地财政来实行低税制，以吸引投资和人才，这就决定了香港的经济适用房发展必然受限。
公租房的主要优点是：（1）只租不售，租赁者无需像经济适用房购买者那样的经济实力，保障范围相对较广。（2）保障对象没有购房压力，既可使他们忍受相对低薪，以利降低劳动力成本，又可使他们拥有一定的经济能力，进行家庭教育投资，或进行小规模经营性投资，促进经济发展、社会稳定。（3）更显公平合理。一个人在中低收入时期可以租赁公租房，等到他们由中低收入者变成较高收入者，就须退出公租房，因而更显公平合理。（4）由于公租房一般不是根据租房市场而是根据中低收入者的经济承受能力来确定租金，加上政府财力和中低收入者的经济承受能力均较有限以及过度保障会培养懒汉等原因，政府一般不会为低收入者提供较宽敞、舒适的公租房，而只提供可以“遮风挡雨”、满足基本生活需要的公租房，以激励保障对象奋发有为，积极赚钱购买宽敞、舒适的商品房，因而公租房既能全面地为中低收入者提供住房保障，也能较好地保护住房市场，促进房地产市场的繁荣发展，相对适宜于政府对土地财政依赖程度较深的国家和地区。
公租房的主要缺点是：（1）房屋承租、退租、维护诸环节上管理任务琐碎、繁重，需健全到位的管理制度相配套;否则，公租房势必沦为乱象纷呈的鸡肋，政府也会对其失去建设兴趣。（2）建设资金筹措难，回笼慢，前期财政投入大。（3）居住空间小，不易满足中等甚至中等偏下收入者的住房需要。因为中等、中等偏下收入者既因有一定经济实力而对公租房的居住品质不满，却又无财力购买商品房，所以在以公租房为保障房主体的国家和地区一般都会以少量经济适用房作为公租房的补充，以满足所谓“夹心层”的居住需要，香港地区便是如此。（4）公租房租赁者不是房屋产权人，公租房不能继承，租赁者即使长期居住，也难产生“主人翁”之感，很难像产权人那样爱护房子，若政府廉能水平有限，则监管、维修公租房的负担会沉重无比，公租房制度会变得腐败不堪。
香港的土地属政府所有，自然资源贫乏，政府需借助卖地收入来维系低税制，以吸引投资和人才。也就是说，香港政府既有条件又有必要搞土地财政，维护住房市场的繁荣。同时，香港上世纪五六十年代因救火赈灾建立了大批廉价公屋可资运转;经过数十年的发展，香港法治健全、社会透明、政府廉能，能胜任公租房高度琐碎、繁重的管理重任。正因为如此，香港保障房体系才会以公租房——公屋为主、以经济适用房——居室为辅、且居室常以住房市场“调节器”的身份而存在。
如何保障公租房的平稳运行？香港政府的做法是：首先，准确界定何种经济水平以下者需政府为他们提供公屋，科学设定公屋承租者的资产和月收入限额，以保证公屋资源不被滥用。香港房屋署根据居民家庭资产、收入、支出、房价、房租、人数等因素，决定家庭资产、月入息（即收入，下同）多少以下可承租公屋，家庭人数及年龄不同，申请公屋的资产、入息标准不同，承租的公屋面积也有所区别，该标准每年调整一次。现行资产和入息的标准见表1、表2：
其次，根据公屋租户的收入指数合理确定租金，以保证租户负担得起租金。2007年6月，香港立法会通过《2007年房屋（修订）条例草案》（2008年1月1日起实施），用新的公屋租金调整框架取代《房屋条例》（第283章）所订的根据法定租金与入息比例中位数的10%来确定租金的做法，将其改为根据公屋租户家庭收入的变动而上调或下调租金。在新租金调整机制下，公屋租金每两年检讨一次。公屋租金根据租户家庭收入指数的变动而上下调整。新近一次租金检讨在2014年进行，虽然期间收入指数上升19.27%，但是公屋租金由2014年9月1日起的增幅则为上限的10%（香港房屋署，2016）。 在承租公屋者的资产和入息限额、公屋租金设定后，无论限额之内还是限额之外都有值得区别对待的具体情况。在限额之外，亦即公屋保障范围之外，还有一批经济相对较好、具有一定住房购买能力、想置业而又无力购买商品房的群体，需不同程度的住房保障。还有一些家庭承租公屋后经济条件有所改善，希望购买租住的公屋。这些人的住房同样有保障品和商品的双重属性，只不过相对限额内的保障对象的住房而言，其保障品属性相对较淡而已。为此，香港房屋署制定了“居者有其屋计划”（居室计划）、“租者置其屋计划”（租置计划）以及“置业资助贷款计划”（置贷计划）、安置心计划等，让该类居民有能力购买政府提供的居室和公屋，或资助他们到市场上购买商品房。在这些计划里，以居室计划为主，居室是香港政府提供给居民的最主要的购买类保障房。
需要指出的是，香港保障房以廉价租赁房——公屋为主，供居民购买的廉价产权房——居室等不仅在保障房体系中所占的份额较小，而且常以住房“调节器”的形式出现。每当房价高涨、房租高企、越来越多的人难以通过市场解决住房问题时，香港房委会就会扩大公屋的申请范围，同时兴建居室，以少许赢利但又比商品房售价低得多的价格卖给符合条件的居民;当商品房售价低落时，政府则会主动停建居室，以免其对住房市场形成冲击。这也反映了保障房的保障范围并无绝对界限，它是随着社会经济发展情况、居民收入尤其是商品房的售价和租金而不断变化的。1997年，香港回归前夕，房价飞涨，特区政府计划每年推出5万套居屋给申请者，同时鼓励租住公屋的居民购置居所，希望到2008年70%的香港人居住在自己购置的住宅中。1998年，亚洲金融危机来袭，香港楼市持续暴跌，私人楼宇价格指数从1997年的163.1下降到2003年的61.6，许多按揭贷款购房者都成为负资产人士。为了稳定楼市，2003年9月特区政府宣布无限期停建及停售居屋和租者置其屋计划，终止私人机构参建居屋，停止推行混合发展计划等，全面暂停“可售”类公屋政策。2004年以后，私人楼宇价格迅速上涨，2011年超过历史最高水平，很多居民被房地产市场抛弃，置业变得十分困难，特区行政长官在《施政报告》中宣布重建居屋，而后房屋署决定每年新建约8000个居屋单位，供符合条件的人购买，以回应中低收入家庭的置业诉求。
在资产和入息限额之内，公屋承租者的经济条件也有不同，公屋租金也有所区别。香港房委会的做法是对限额以内的超低收入者予以不同程度的租金减免。从2007年8月开始，公屋租户如符合下列資格，便可获减四份之一或一半租金：第一，非长者家庭总收入低于轮候册入息限额50%，或租金与入息比例超过25%，或家庭总收入介乎轮候册入息限额50%至70%之间，而租金与入息比例超过15%，均可获减50%的租金;第二，非长者家庭总收入低于轮候册入息限额70%、但不低于50%，或租金与入息比例超过18.5%、但不超过25%，均可获减四分之一的租金;第三，长者家庭（即全部家庭成员年满60岁或以上）总收入低于轮候册入息限额70%，或租金与入息比例超过18.5%，均可获减50%的租金。这些规定既反映了香港公屋政策的细腻与公平，也说明香港公屋政策制定者深谙住房保障之道，即使是被冠以保障房之名的住房，除了极少数以完全免费的形式提供给赤贫者的保障房外，其他保障房仍被视为兼具保障品和商品性质的住房，且其保障品的属性有强弱之别。
除了公屋和居室的建设规模常被用作调节住房市场的“调节器”外，公屋的单套面积、人均居住面积、建筑高度和密度等也被视作住房市场的调节手段之一。为了不损害住房市场的健康运行，以便政府能从土地市场获得较多卖地收入，同时也为了让居民租得起或买得起公屋，香港政府坚守公屋的高层、高密度、小户型（单套面积和人均居住面积均小）等原则，使居民保有努力工作、攒钱买商品房的动力，借以保障住房市场需求，促进住房市场繁荣发展。20世纪50年代，香港开始建设公屋时，成人人均面积仅2.2平米;20世纪60年代，成人人均居住面积为3.3平米;1973年至1977年，香港政府推行“十年建屋计划”，规定个人居住面积不少于3.25平米;20世纪80年代，人均居住面积提高到5平米;20世纪90年代末，人均居住面积才提高到7.5平米;时至今日，新和谐式公屋的二至三人单位（室内面积约22平方米）可配予二或三人家庭、一睡房单位（室内面积约30平方米）可配予三或四人家庭等，人均居住面积也仅10平米左右。20世纪50年代，公屋（即“救灾屋”）每户面积11.14平米，设备简陋，没有厨房，洗手间、浴室和水喉楼层公用。20世纪六七十年代，公屋单套面积多为23至46平米，每户有单独的厨房、洗手间。1987年，香港推出新款十字星型公屋——青衣华苑的两房套间仅37平米、三房套间仅52或59平米。1996年以来，香港推出的康和式公寓的两房、三房单套面积一般也只46平米、61平米，卧室甚至只有4～5平米，三居室一般不超过85平米，且即使85平米的住房内住有6人之多，也被视为必须迁出的“优先处理宽敞户”。为了节省土地，香港公屋采取了高层、高密度的发展模式，目前新建的公屋都向高空发展，住宅大厦一般以40层高为标准（叶国谦，2006）。与私人地产商开发的住宅区相比，公屋住区的开发密度要高出44%～72%（杨靖、郭菂、张嵩，2008）。
在坚守高层、高密度、小户型原则的同时，尽可能提高公屋住户的居住品质，以增进公屋的住房保障意义。在此方面，香港公屋主要通过精巧的室内设计、丰富的室外景观设计、完备的配套设施、便捷的交通、严格的管理和细腻的服务来弥补公屋的“先天不足”，力求在房屋夹缝中为居民创造出“别样的洞天”（邹颖、卞洪滨，1999），让社区成為居民的户外“起居室”，实现公屋虽小但整体居住环境却未恶化的良好效果。
在公平和效率之间寻找平衡的香港住房保障机制之所以能取得成功，不仅取决于香港住房委员会明确地将住房分为住房保障和住房市场两个部分，根据经济情况、居民收入、房价等因素为居民提供不同层次的住房保障，而且取决于以下几个关键条件。 第一，土地政府所有。香港公屋政策赖以实行的关键条件之一是土地政府所有，政府能免费向房委会提供用来建设公屋的土地，若土地并非政府所有，在寸土寸金的香港，政府须花高价购买土地建设公屋，则不仅财政难以承受，而且这样的公屋即使建成，低收入居民也租不起。
第二，政府对土地财政高度依赖。香港政府需通过卖地收入来维持低税制，以吸引投资和人才，维持经济繁荣。如果不依赖土地财政，那么香港政府完全可以像新加坡政府那样更广泛、更高层次地实行住房保障政策，使住房保障范围空前扩大，住房市场高度紧缩。正因为香港既要实行具有基本品质的住房保障，又要保护住房市场的持续繁荣，所以香港政府才不得不根据经济、社会等多种因素而不断地在住房公平和效率之间艰难地寻找平衡。
第三，法治完备，社会透明，政府廉能。实施住房保障的前提之一是如何确保公房能够被分配给真正有需要的人，如何根据保障对象的经济状况提供不同层次的住房保障，这就需要该地区法治健全、征信系统完善、政府廉洁高效，确保申请租赁或购买公屋者的资产和收入真实可信，每一位申请者都不造假，每一位与保障房建设、分配、管理相关的政府工作人员都既不敢腐败寻租，又有能力把公屋建设、运转、维护工作做好，否则公屋资源就会被无谓浪费，公屋品质也无从保证。
第四，成立专门机构，颁布相关法律，制定一系列严格到位的政策。为了加强公屋建设、管理工作，香港政府成立了房屋委员会及其执行机构——房屋署，专门负责公共住房发展规划、开发建设、分配和运营管理等具体事务;颁布了《房屋条例》《建筑条例》《业主与租客条例》等法规及实施细则，明确规定住房保障的适用对象、标准、水平、资金来源、管理机构及相关罚则（李小莹、刘伊生，2011），制定了一系列公营房屋政策，共分为甲、乙、丙三个部分：甲部是公屋申请、调迁及资助置业计划，规定了申请租住公屋的资格、拆迁户的安置、租住公共房屋编配标准等12个方面的具体政策。乙部、丙部包括房屋管理、租金政策及一般事项等。这些法律和政策使公屋管理有法可依、有章可循。
第五，没有流动人口及潜在的“洼地”效应。香港是一个独立的经济体，不像内地大城市存在严峻的流动人口居住问题，不会出现潜在的“洼地”效应——住房保障越好，流动人口就越会因此大量涌入，使政府不堪重负。
香港保障房政策评析：经验教训与借鉴意义
在保障房供给上，“不把鸡蛋放在一个篮子里”。除了由政府免费提供给最低收入者的公共住房和居民全凭私人力量在市场上购买的商品房外，其他住房都兼具商品和社会保障品双重特征。居民经济条件越差，就越需要政府提供住房保障，其保障房就越有社会保障品性质。居民经济情况的差异决定了政府在提供住房保障时，不能“把鸡蛋放在一个篮子里”：既要为中低收入者提供廉价产权房或租赁房，也要為有一定经济实力、无资格享受住房保障、但购买商品房又有困难的中等收入者提供适当帮扶，还要根据公租房承租者的经济情况差异，适度区别其公租房的租金。只有这样，才能保证住房保障的公平合理。一段时间以来，内地个别城市因经济适用房乱象纷呈而宣布停建经济适用房、多数城市公租房租金定价单一等做法是值得商榷的。
住房保障与住房市场相互竞合，在做好住房保障的同时，应保护住房市场。从香港的经验来看，保护住房市场的主要办法是：（1）根据经济发展、居民收入、房价、房租等因素，动态调整居民申请公租房的资产和收入标准，当居民收入的涨幅赶不上市场上房价、房租的涨幅时，该标准就会提升，否则就会下降。（2）将居室等廉价产权房作为住房市场的“调节器”。当房价高企、居民很难在市场上买房置业时，政府就会主动兴建居室，以平抑房价;反之，当住房市场疲软，政府就主动停建居室，以保护住房市场。内地在实施住房保障的过程中，应注意借鉴该做法，既要每隔一段时间就合理调整公租房申请者的资产和收入限额，也要将经济适用房作为“调节器”，调控住房市场，确保住房市场持续繁荣和政府财政收入稳定。
将住房保障视为促进经济发展和社会进步的重要工具。从香港的经验来看，在保护住房市场的前提下，做好住房保障有以下几点好处：（1）可以减少政府房价调控压力，促进住房市场持续繁荣。（2）可以减轻中低收入者的买房压力，减轻其居住之忧，使他们能在一定程度上接受低薪工作，促进经济社会稳定发展。（3）有利于扩大内需、提升低收入者的生活质量和文化素质。在适当的住房保障下，中低收入者既不担心成为房奴，又可用节省下来的资金，用于非居住类生活支出及子女教育支出，或者进行小规模商业投资，从而有利于改善低收入者的生活质量，提升其素质和能力，促进经济繁荣发展。有调查显示，公屋既使住户免受私人房东高租金的剥削，又间接增加了下一代受教育的机会，为其提供了向上流动的机会。（LEE J. NGAI-MING Y， 2006）香港何文田地区公屋租户李爱玲女士深有感慨地说：“没有公屋，我是不可能供养两个孩子读书的”。（李婧、林琳，2007）有人打趣地说，在香港只有两种人最快乐：一种是像李嘉诚那样的富豪，另一种就是租住公屋的“穷人”。（王尧，2016）由此足见香港公屋对改善低收入者生活质量、促进经济社会发展的意义。（4）有利于社会稳定。香港公屋实践表明，妥善解决低收入者住房保障问题是实现社会稳定的捷径之一。香港20世纪50年代初的寮屋区、50年代中后期的安置区多是居住条件恶劣、治安情况很差的地区，械斗现象时有发生，安置区一度被称为香港的“红番薯”。（美仪，1999）1966年香港动乱中，东头村、黄大仙等人口密集的安置区群众破坏活动频发，居住环境较佳的廉租屋邨却相当平静，二者对比十分强烈，政府由此体会到居住环境改善对促进社会稳定的意义。时任香港总督麦理浩感到，香港人过得并不愉快，首要原因是住得太差，于是启动了为期10年的房屋政策。（刘祖云、吴开泽，2012）（5）有利于开发城市新镇。因为中低收入者住房问题由政府来统筹建设、安排，政府有权要求被保障者按时入住保障房，否则有权将其收回，所以以保障房建设为纽带开发城市新镇，可有效避免空城、“鬼城”现象，可在新镇周边配套建设商业、学校以及污染较轻的工业等，实现职住平衡、学住平衡，减少城市交通潮汐现象。待到以保障房为纽带建设的新市镇成熟到一定程度，就可吸引开发商来进行商品房投资，实现新镇建设的良性循环。在香港住房发展史上，公屋经常扮演“拓荒牛”的角色，既为广大天下寒士提供了风雨不动安如山的“广厦”，也使众多新镇由生地变成熟地，为政府带来了丰沛的卖地收入。（黄策勋、陈国豪，2012）从这个角度来看，香港住房保障与住房市场之间确实存在相互竞合的关系。（6）可以保障房为纽带开展托老、托幼、文娱等系列社区建设，使社区管理有序、服务到位。香港公屋社区多设有托幼、托老、文娱等社区服务机构和场所，以便居民相互帮助和休息娱乐。同时，香港政府还注意通过鼓励子女同父母同住或同在一个小区的公屋分配计划（如“天伦乐”优先配屋计划等）以及对老者申请公屋的优待措施等，弘扬儒家的亲情伦理和对老者的尊重。与香港政府相比，内地城市政府通常只把保障房建设视为政府的负担，而忽视其社会管理服务价值;只看到保障房建设对中低收入者安居的局部意义，而忽视其对促进住房市场持续繁荣、推动城市新区建设、促进经济社会发展的全局性意义。内地城市政府应从香港公屋经验中，体会到为中低收入者提供保障房不仅是政府义不容辞的责任，也是政府促进经济社会发展的重要抓手。 香港与内地大都市虽市情迥然不同，但香港保障房政策对内地大都市仍有突出的借鉴意义。香港与内地大都市存在实行住房保障政策的相似條件。首先，香港和内地大都市都是行政主导型体制，政府具备实施住房保障政策所必需的执行力。其次，香港和内地大都市土地均属政府（或集体）所有，政府可以相对低廉的价格获得建设保障房所需的土地，有条件为保障房建设机构无偿或廉价提供土地，否则公共住房无论出售还是出租，其价格都会让中低收入者难以承受。再次，香港和内地大都市一样房价高企，一方面在高房价的重压下大批中低收入者无力购房、租房，亟需政府提供住房保障;另一方面政府对土地财政高度依赖，都须保障住房市场持续繁荣，以期从土地市场上获取稳定的财政收入。由此可见，香港住房保障与住房市场相互竞合机制、既努力做好低收入者的住房保障又力求保护住房市场繁荣等经验，堪为内地大都市政府所借鉴。
值得指出的是，在保障房建设、管理细节上，香港保障房政策有很多值得内地大都市政府借鉴的地方。诸如，香港政府规定本届政府只能使用任期内一半的卖地收入，另一半卖地收入必须留给下一届政府，该做法既有利于抑制政府过于强烈的卖地冲动，又有利于减少政府财政收入波动。香港政府坚持住房保障属政府公共管理服务职能，应由政府或政府所有的独立机构来行使。为了推行公屋政策，香港政府专门成立了住房委员会及其执行机构房屋署，只有在房屋署能够确保私营机构可高效、高质量地进行相关建设、管理、服务活动的情况下，才把部分公屋建设及物业管理工作，通过招投标方式，交给私营部门办理。而内地大多数城市政府直到今天仍然没有专门机构来统一管理保障房建设、管理事宜，在所谓“小政府、大社会”的政策导向下，不少城市政府把保障房建设、管理直接交给开发商，导致保障房建设、管理的混乱、腐败与不公。中低收入人口居住问题严峻的内地大都市应率先建立负责保障房建设、运营的专门机构——保障房建设管理局，统一管理本市户籍及流动人口的保障房建设及运营工作。
坚定不移地走渐进式住房保障发展道路。一些人认为内地城市难以借鉴香港保障房模式的重要理由之一是内地城市不及香港经济发达，难以实行健全的住房保障政策。实际上，20世纪50年代香港开始实施保障房政策时，香港经济发展水平尚不及今天内地中等发达城市。即使是六七十年代，香港经济发展水平也远不及今天内地一线城市。可见经济发展水平并不一定是制约住房保障的“瓶颈”。真正的“瓶颈”在政府有无实行住房保障政策的勇气和决心，在政府是否采用渐进式住房保障发展模式——随着经济发展水平，逐步提高住房保障的品质。香港公屋始建之时，人均面积仅2.2平米，单套面积不到12平米，几乎没有商业及公益配套设施。随着经济发展和政府对弱势群体住房问题的日益重视，公屋人均及单套面积逐步提高，交通和配套设施逐步完善。但即使在今天，香港公屋人均居住面积也不过区区10平米左右。（香港房屋署）同时，香港公屋管理政策也是在长期发展过程中逐步成熟的。内地大都市政府对日趋严峻的中低收入人口居住问题尤其是中低收入流动人口居住问题，既要拿出非凡的勇气和决心直面问题，更要量力而行，坚定不移地走渐进式住房保障道路，分层分类地妥善解决中低收入人口的住房保障问题，不断完善保障房建设及管理制度，逐步提高保障房的居住品质。
（本文系国家社科基金项目“大都市城乡结合部流动人口居住服务管理问题研究”的阶段性成果，项目批准号：12BGL118）
注释
如韩继东指出香港公屋政策有“市场”与“公益”相互矛盾、博弈的特征（韩继东：《香港公屋政策与财政运营——兼谈对当前房地产市场的借鉴意义》，《财政研究》，2010年第6期），李健正从“复杂社会政策品”的角度分析了香港住房保障与住房市场的关系，认为香港公屋政策是最重要的经济政策工具（李健正：《社会政策视角下的香港住房政策：积极不干预主义的悖论》，《公共行政评论》，2009年第6期）。
强制性公积金或公积金计划下的法定供款可于申报入息时获得扣除。
若全部家庭成员均为年满60岁或以上的长者，其总资产净值限额为上表所示限额的两倍（即1人至10人及以上长者家庭的总资产净值限额分别为484000元、658000元、856000元、1000000元、1112000元、1202000元、1286000元、1348000元、1488000元和1602000元）。
强制性公积金或公积金计划下的法定供款可于申报入息时获得扣除。
参考文献
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责 编∕杨昀赟
Abstract： The success of Hong Kong’s low-income housing policy， which seeks a balance between equity and efficiency， depends not only on how the Hong Kong Government understands the competitive and cooperative relationship between the housing market and the need for guaranteeing housing， and that it provides the residents with different levels of housing dynamically by taking into account economic development， household income， and housing prices， but also on the key factors that the land is government-owned， the government is highly dependent on revenues from sales of land， the rule of law is complete， and the government is clean and efficient. The insight gained from Hong Kong’s experience is that the Mainland should also regard the affordable housing as the market balancer and not stop it because of problems in their construction; the rents of the public rental housing should be differentiated according to the wealth and income situation of the tenants; the Mainland should take building low-income housing as the fulcrum for promoting prosperity of the housing market， pushing forward the development of new areas， and providing care for the old and the children and other community services.
Keywords： Hong Kong， Guaranteeing housing， Fairness， Efficiency