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摘 要：市政债券是债券体系的重要组成部分，并在债券市场上具有非常重要的地位。市政债券有助于提高我国地方政府债务的透明度、增强中央对地方政府财政预算的约束。为了建设良性的市政债市场，建设完善的市场监管机制将是推行市政债的重点。美国的市政债市场成功运行了近200年的经验，相应地逐步形成了一套比较完善的市政债务风险监督控制机制。对于我国这种处于起步阶段的市政债市场来说，具有很多值得借鉴的经验。
关键词：市政债券；美国；风险控制；监管
改革开放以后，我国经济发展迅速，城市化进程的推进都对市政建设资金提出的越来越大的需求，但由于我国不允许地方政府直接负债，各地方政府只能够以企业债的形式进行负债，这也带来了很多无法回避的问题。近年来，中央政府十分重视地方政府的债务问题，不断加强对债务风险的监管和控制。但是由于我国发展起步较晚，各地方政府对债务风险的控制做得仍不完善。在风险控制的策略和机制上，美国的经验将带给我国很多未来发展的启示。
一、市政债券相关概念
市政债券是地方政府从社会上募集资金来满足某些政策目标以及地方基础设施建设的重要融资工具。市政债券起源于19世纪20年代的美国，直到20世纪70年代才逐渐在其他国家兴起。
市政债券一般分为两类：一般责任债券（general obligation bonds，或GOs）和收益债券（revenue bond）。一般责任债券是政府或其代理机构发行的，以发行人（即政府）的税收能力作为后盾，其信用基础来自于发行人的税收能力和税收水平。收益债券则是由为了建造基础设施或公共事业而依法成立的代理机构和授权机构发行，其偿债资金来源于有偿使用而带来的收益。
二、美国市政债市场发展概述
美国市政债市场经历了两百年的发展过程。1817年，纽约州放弃银行借贷而首次通过发行地方政府市政债券来筹集资金，用于开凿运河。市政债开始成为美国地方政府的一种主要融资手段。1820-1980年， 美国市政债规模虽然有所发展，但仍旧相对较小。1981-1987年，美国市政债券的发行进入规模较快增长阶段。1988年，美国未清偿市政债券余额首次突破万亿美元，开始进入持续稳步增长阶段，到2008年底，未清偿市政债券余额达到3.52万亿美元。2008年底，世界金融危机爆发，市政债券的发展停滞。金融危机爆发之后，美国市政债券日均交易量开始进入下坡阶段，一直持续下降到2014年底的1.01亿美元。
由于在美国、日本等发达国家，市政债市场的发展的时间相对较长，发展的程度也较为完善，市政债券逐渐成为高信用、低风险、成熟的融资工具。地方政府建设基础设施项目常常视市政债券为重要的融资工具。美国的强大债券市场为发行市政债提供了极大便利。目前市政债券作为一个独立的市场品种已经在美国发展起来，规模已发展到仅次于公司债、资产抵押支持型债券和国债之后。
三、美国市政债市场监控的实践操作
（一）美国市政债市场监管机构及职能。证券交易委员会是根据证券交易法设立的独立的司法机构。它属于美国联邦政府。它是证券业的最高机构，并负责美国证券的监督管理工作。作为市政债券市场的直接监管机构，设立专门的市政债券办公室，在市政债券或新兴融资工具中对其进行监督管理，随后在市政债券承销登记、采购和销售资格、信息披露行为的监管、反舞弊的监管和执行方面，始终保持联邦证券法对其市政债券市场的最高监管权力。
此外，1975年市政债规则制定委员会（MSRB --Municipal Securities Rulemaking Board）获得联邦证券法的授权，作为一个行业自律性组织虽然没有执法权，但是却承担着制定行业规则、监督投资者、经纪人和承销商之间交易行为等具体职责，它的成立标志着美国市政债市场体系进一步完善，它的发展证明了是对美国证券交易委员会（SEC）行政监管范围之外的一次有益补充，也是市场监管体系不断完善的一次集中体现。
（二）美国市政债市场监控的具体措施。美国市政债券风险控制的具体措施主要有信息披露制度、发信用评级制度和投资者保护制度。1、信息披露制度：息披露制度是美国资本市场的基础制度之一，同样也是市政债市场发展的基础制度。随着交易规则的日益复杂、债券品种的不断丰富，债券的发行者与投资者之间存在较强的信息不对称现象。为保护债券投资者的利益，强化对债券信息的公开披露，使其在阳光下运行。2、信用评级制度：美国地方政府在发行市政债券之前，和其它类型债券的发行一样必须先通过信用评级这一程序。评级公司将会依照相应的法律规定对该地方政府的偿债能力和意愿等进行评估，进而再出具相应的信用评级报告。在完善的市场监管体系下，各评级机构不得不全力保持评级结果的客观性、真实性和准确性。3、投资者保护制度：投资者保护制度是为了保护投资者利益，增强投资者的投资信心。包括偿债基金及偿债准备金制度、收入留置权制度以及债务抵押制度。
四、我国市政债市场发展现状及完善监管制度的启示
（一）我国市政债市场发展沿革。我国的市政债市场尚未真正发展起来，城投债作为一种准市政债代表了现阶段我国市政债的发展状况。地方政府为解决地反政府在城市建设当中出现的资金短缺问题设立了地方融资平台，地方融资平台发行债券筹集资金的投向一般为当地政府的基础设施项目或公共事业建设。这些项目大多都是与当地地方政府执行其公共职能有关的基础性建设行业。
从发债的行政区域上看，其发行规模主要集中在长三角、珠三角这样的经济发达地区。就地区间的发债规模上看，地区的经济发展速度越快，发债规模也就越大。
（二）完善市政债市场监管制度的启示。1、实施注册监管。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中非常明确地指出了股票、债券发行制度的改革方向。事实上，不仅仅是股票和债券的发行需要采取注册制，市政债券市场的投资者是以机构投资者为主，这很大程度上决定了市政债券的发行更应该采取注册制。2、中央政府部门履行发行监管权。我国不同于美国，是单一制国家，财政收支制度尚不完善，如果地方政府发行债券前没有通过中央进行监管，很容易产生地方债务混乱的现象。财政部发布了关于市政债券自发自还的《试点办法》规定，“自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制”，由此可以看出，市政债券还是也应该是在中央政府部门的监督管理之下发行。3、将信息披露作为监管重点。即使在美国这样的联邦制国家，信息披露监管仍是其监管最基本、最重要的内容。我国如果在市政债券监管中采取注册制，应当将信息披露作为监管重点，其中信息披露的重点是反欺诈条款。中央财政部发布的《试点办法》规定，“试点地区应及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等”，信息披露的重要性在《试点办法》中的得到最好的印证。信息披露制度应该是市政债市场监管的最基本、最重要的制度。4、发挥自律监管组织的功能。可以仿照美国设置行业自律组织，让自律组织与市场更加紧密的结合在一起，让投资者更加充分地了解当前市场的情况。同时，市政债市场与监管部门的沟通桥梁——市政债市场自律组织，可以通过发行人、投资者和经纪人三者之间的互动来使得市政债券市场的监管更加有序、有效。5、积极发挥联合监管的作用。与公司信用类债券相比，市政债券涉及的监管面积应该更广，如果仅靠政府部门监管和自律组织的辅助很难实现所有的监管目标。因此，相关部门应建立起合作关系，及时有效对市政债券进行联合监管，让市政债券在阳光下运行。6、加强对政府腐败的监管。国家应建立起规范的制度去监督管理对于市政债券承销商的选择，规定承销商必须获得债券发行人的披露信息，并且及时将信息传递给投资者，即要求发行人充分披露与承销有关的所有关键事项，加强在承销过程中对政府腐败问题的监管。
五、总结
随着我国地方政府的债务规模不断扩大，相应的风险控制机制却仍然不够完善，造成了各种潜在风险存在的可能。美国有世界上最大、最成熟的市政债券市场，相应地也形成了世界上最大、最成熟的市政债务风险控制机制。我国与美国虽然在国情上有着巨大的不同，但是在市政债券的风险控制和市场监管体系等方面还是可以充分借鉴美国的经验。
参考文献：
[1]黄杨.从城投债到市政债：基于美国的经验分析.地方财政研究.2014年第7期.
[2]马相东.对美国市政债务风险控制经验的借鉴.金融前言.2014年第10期
[3]李松梁.美国市政债保险制度的经验及启示.债券专题研究.2014年第8期.
[4]陈志勇.市政债的运行机制与风险监管研究.经济体制改革.2014年第5期
[5]王震.市政债券发展的美国经验与启示.理论与改革.2014年第4期.
[6]陈杰，顾巧明.美国市政债券市场监管的经验与启示.海外之窗，2013年第2期.
关键词：市政债券；美国；风险控制；监管
改革开放以后，我国经济发展迅速，城市化进程的推进都对市政建设资金提出的越来越大的需求，但由于我国不允许地方政府直接负债，各地方政府只能够以企业债的形式进行负债，这也带来了很多无法回避的问题。近年来，中央政府十分重视地方政府的债务问题，不断加强对债务风险的监管和控制。但是由于我国发展起步较晚，各地方政府对债务风险的控制做得仍不完善。在风险控制的策略和机制上，美国的经验将带给我国很多未来发展的启示。
一、市政债券相关概念
市政债券是地方政府从社会上募集资金来满足某些政策目标以及地方基础设施建设的重要融资工具。市政债券起源于19世纪20年代的美国，直到20世纪70年代才逐渐在其他国家兴起。
市政债券一般分为两类：一般责任债券（general obligation bonds，或GOs）和收益债券（revenue bond）。一般责任债券是政府或其代理机构发行的，以发行人（即政府）的税收能力作为后盾，其信用基础来自于发行人的税收能力和税收水平。收益债券则是由为了建造基础设施或公共事业而依法成立的代理机构和授权机构发行，其偿债资金来源于有偿使用而带来的收益。
二、美国市政债市场发展概述
美国市政债市场经历了两百年的发展过程。1817年，纽约州放弃银行借贷而首次通过发行地方政府市政债券来筹集资金，用于开凿运河。市政债开始成为美国地方政府的一种主要融资手段。1820-1980年， 美国市政债规模虽然有所发展，但仍旧相对较小。1981-1987年，美国市政债券的发行进入规模较快增长阶段。1988年，美国未清偿市政债券余额首次突破万亿美元，开始进入持续稳步增长阶段，到2008年底，未清偿市政债券余额达到3.52万亿美元。2008年底，世界金融危机爆发，市政债券的发展停滞。金融危机爆发之后，美国市政债券日均交易量开始进入下坡阶段，一直持续下降到2014年底的1.01亿美元。
由于在美国、日本等发达国家，市政债市场的发展的时间相对较长，发展的程度也较为完善，市政债券逐渐成为高信用、低风险、成熟的融资工具。地方政府建设基础设施项目常常视市政债券为重要的融资工具。美国的强大债券市场为发行市政债提供了极大便利。目前市政债券作为一个独立的市场品种已经在美国发展起来，规模已发展到仅次于公司债、资产抵押支持型债券和国债之后。
三、美国市政债市场监控的实践操作
（一）美国市政债市场监管机构及职能。证券交易委员会是根据证券交易法设立的独立的司法机构。它属于美国联邦政府。它是证券业的最高机构，并负责美国证券的监督管理工作。作为市政债券市场的直接监管机构，设立专门的市政债券办公室，在市政债券或新兴融资工具中对其进行监督管理，随后在市政债券承销登记、采购和销售资格、信息披露行为的监管、反舞弊的监管和执行方面，始终保持联邦证券法对其市政债券市场的最高监管权力。
此外，1975年市政债规则制定委员会（MSRB --Municipal Securities Rulemaking Board）获得联邦证券法的授权，作为一个行业自律性组织虽然没有执法权，但是却承担着制定行业规则、监督投资者、经纪人和承销商之间交易行为等具体职责，它的成立标志着美国市政债市场体系进一步完善，它的发展证明了是对美国证券交易委员会（SEC）行政监管范围之外的一次有益补充，也是市场监管体系不断完善的一次集中体现。
（二）美国市政债市场监控的具体措施。美国市政债券风险控制的具体措施主要有信息披露制度、发信用评级制度和投资者保护制度。1、信息披露制度：息披露制度是美国资本市场的基础制度之一，同样也是市政债市场发展的基础制度。随着交易规则的日益复杂、债券品种的不断丰富，债券的发行者与投资者之间存在较强的信息不对称现象。为保护债券投资者的利益，强化对债券信息的公开披露，使其在阳光下运行。2、信用评级制度：美国地方政府在发行市政债券之前，和其它类型债券的发行一样必须先通过信用评级这一程序。评级公司将会依照相应的法律规定对该地方政府的偿债能力和意愿等进行评估，进而再出具相应的信用评级报告。在完善的市场监管体系下，各评级机构不得不全力保持评级结果的客观性、真实性和准确性。3、投资者保护制度：投资者保护制度是为了保护投资者利益，增强投资者的投资信心。包括偿债基金及偿债准备金制度、收入留置权制度以及债务抵押制度。
四、我国市政债市场发展现状及完善监管制度的启示
（一）我国市政债市场发展沿革。我国的市政债市场尚未真正发展起来，城投债作为一种准市政债代表了现阶段我国市政债的发展状况。地方政府为解决地反政府在城市建设当中出现的资金短缺问题设立了地方融资平台，地方融资平台发行债券筹集资金的投向一般为当地政府的基础设施项目或公共事业建设。这些项目大多都是与当地地方政府执行其公共职能有关的基础性建设行业。
从发债的行政区域上看，其发行规模主要集中在长三角、珠三角这样的经济发达地区。就地区间的发债规模上看，地区的经济发展速度越快，发债规模也就越大。
（二）完善市政债市场监管制度的启示。1、实施注册监管。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中非常明确地指出了股票、债券发行制度的改革方向。事实上，不仅仅是股票和债券的发行需要采取注册制，市政债券市场的投资者是以机构投资者为主，这很大程度上决定了市政债券的发行更应该采取注册制。2、中央政府部门履行发行监管权。我国不同于美国，是单一制国家，财政收支制度尚不完善，如果地方政府发行债券前没有通过中央进行监管，很容易产生地方债务混乱的现象。财政部发布了关于市政债券自发自还的《试点办法》规定，“自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制”，由此可以看出，市政债券还是也应该是在中央政府部门的监督管理之下发行。3、将信息披露作为监管重点。即使在美国这样的联邦制国家，信息披露监管仍是其监管最基本、最重要的内容。我国如果在市政债券监管中采取注册制，应当将信息披露作为监管重点，其中信息披露的重点是反欺诈条款。中央财政部发布的《试点办法》规定，“试点地区应及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等”，信息披露的重要性在《试点办法》中的得到最好的印证。信息披露制度应该是市政债市场监管的最基本、最重要的制度。4、发挥自律监管组织的功能。可以仿照美国设置行业自律组织，让自律组织与市场更加紧密的结合在一起，让投资者更加充分地了解当前市场的情况。同时，市政债市场与监管部门的沟通桥梁——市政债市场自律组织，可以通过发行人、投资者和经纪人三者之间的互动来使得市政债券市场的监管更加有序、有效。5、积极发挥联合监管的作用。与公司信用类债券相比，市政债券涉及的监管面积应该更广，如果仅靠政府部门监管和自律组织的辅助很难实现所有的监管目标。因此，相关部门应建立起合作关系，及时有效对市政债券进行联合监管，让市政债券在阳光下运行。6、加强对政府腐败的监管。国家应建立起规范的制度去监督管理对于市政债券承销商的选择，规定承销商必须获得债券发行人的披露信息，并且及时将信息传递给投资者，即要求发行人充分披露与承销有关的所有关键事项，加强在承销过程中对政府腐败问题的监管。
五、总结
随着我国地方政府的债务规模不断扩大，相应的风险控制机制却仍然不够完善，造成了各种潜在风险存在的可能。美国有世界上最大、最成熟的市政债券市场，相应地也形成了世界上最大、最成熟的市政债务风险控制机制。我国与美国虽然在国情上有着巨大的不同，但是在市政债券的风险控制和市场监管体系等方面还是可以充分借鉴美国的经验。
参考文献：
[1]黄杨.从城投债到市政债：基于美国的经验分析.地方财政研究.2014年第7期.
[2]马相东.对美国市政债务风险控制经验的借鉴.金融前言.2014年第10期
[3]李松梁.美国市政债保险制度的经验及启示.债券专题研究.2014年第8期.
[4]陈志勇.市政债的运行机制与风险监管研究.经济体制改革.2014年第5期
[5]王震.市政债券发展的美国经验与启示.理论与改革.2014年第4期.
[6]陈杰，顾巧明.美国市政债券市场监管的经验与启示.海外之窗，2013年第2期.