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1999年7月，青岛市经国务院批准，启动相对集中城市管理方面的行政处罚权试点工作。经过三年的运作，形成了以青岛市城市管理监察总队、青岛开发区城市管理监察大队(以下简称区城管大队)为执法主体，相对集中行使规划、市政、绿化、环保、市容环卫、工商、交通等方面的部分行政处罚权的城市管理执法体制。随着城市管理相对集中行政处罚权试点经验的成熟，针对城区发展加快，群众对生活环境的质量要求逐步提高的现状，在强调街道社区建设的形势下，城市管理执法工作如何深入到街道社区成为当务之急，本文结合开发区实际就对如何建立区、街两级城市管理执法体制做初步探析。
一、开发区区、街城市管理综合执法现状：
(一)区、街两级城管执法队伍和职能作用
青岛开发区城管执法队伍是区城管大队，成立于1999年2月，编制50人，2000年7月，开发区被纳入青岛市城市管理综合执法试点范围，按照《青岛市城市管理监察规定》规定，依法行使城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理方面对未经许可在城市道路、广场等公共场地搭建建筑物、构筑物或其他设施的行为的行政处罚权；行使对侵占公共绿地，风景林地和损害花草树木、绿化设施的行政处罚权；行使环保方面对露天烧烤、焚烧物品、室外音响扰民、非法销售散煤行为的行政处罚权；行使工商方面对无照商贩在城市道路、广场等公共场地违法经营的行政处罚权；行使公安交通管理、市政管理对擅自挖掘城市道路，占用人行道停放机动车辆，损害路面和道路附属设施行为的行政处罚权；法律、法规、规章和人民政府规定的其他职责。区城管大队自成立以来，认真贯彻实施相对集中行政处罚权制度，累计查处占路经营6334起、乱贴乱画1504起、乱倒垃圾285起，车辆撒漏污染路面2674起、店外经营1798起、破坏绿地63起、乱挂横幅359起、乱停车659起、乱挖道路68起、暂扣物品1638件，罚款22万余元，解决了城市管理方面多头执法、执法扰民问题，实现了精简机构，提高执法效率的目的，在解决城管难点问题和创建青岛市国家卫生城、环保城、园林城工作中发挥了主力军作用，为开发区扩大招商引资，实施经营城市战略，打造城区品牌提供了强有力的执法保障。
青岛开发区街道办事处的城管职能部门是街道城市管理站，事业编制3～5人，主要负责街道村、居、企业环境卫生，村容村貌综合治理；制定街道环境卫生工作年度计划、措施，建立办事处卫生工作考核制度；负责办事处基础设施和公益性项目投资的手续办理、工程协调、质量进度监督，工程预决算审计；负责办事处旧城改造、城市环境综合治理工作；完成办事处交办的其他工作。街道办事处城市管理站自成立以来，坚持贯彻城市管理属地化管理原则，建立了较为完善的工作制度和管理运行机制，围绕街道城管工作，实施居村绿化、亮化、净化、美化工程，进一步改善了辖区内的环境硬件设施。由于街道办事处不具备执法主体资格，街道城管站的执法工作只是配合区城管大队开展集中执法活动，着重解决社区、小区内群众反映集中的城管热点、难点问题，协助区城管部门维持区重大节日、活动期间的市容和环境卫生秩序。
(二)目前区、街两级城市管理综合执法工作关系
青岛开发区目前区、街两级的城管执法关系主要是行政协调配合关系，主要表现在以下几方面工作：一是开展城乡环境综合治理活动，以街道办事处为主，区城管大队配合，重点治理城乡结合部的“白色污染”、乱倒垃圾、占路晒粮、村周边临街商店占路经营等污染城乡环境和占路经营的行为；二是集中解决街道办事处辖区内城管方面的难点问题，以城管大队为主，问题所在地办事处配合，开展联合执法活动，例如：区城管大队会同辛安街道办事处联合清理双星街大规模的乱搭乱建和暴市占路摊点群；会同长江路街道办事处集中清理长江路丁家河市场占路经营；会同黄岛街道办事处拆除窝棚小区、竹岔岛街的乱搭乱建；三是协助区城管大队维持区重大活动期间的市容和环境卫生秩序，在区重大节日、接待活动期间，区城管大队会同各街道办事处联合开展集中清理活动，重点清理主次干道两侧临街商店占路经营，乱设广告，城乡结合部乱倒垃圾，城区出入口处的环境污染等问题。
二、开发区区、街城市管理综合执法工作中存在的问题：
从开发区城管执法情况看，现有城管执法体制不适应开发区农村城市化、城市现代化建设发展趋势，制约了开发区城市管理总体水平的提高，主要表现在以下几个方面：
1.区城管大队存在人员少，任务重，执法难以延伸至街道的困难，街道办事处虽然有城市管理的责任和资源，但不具备城管执法主体资格，没有城管执法权，致使街道城市管理的责、权、利不统一，不能充分履行街道的城市管理职能。
2.区、街两级城管执法的权限、范围不明确，在街道社区、居委会小区、城乡结合部等区域的执法管理方面，存在职责不清，互相推诿现象。
3.各街道办事处城管执法各自为政，在执法的队伍管理、行为规范、法律文书制作和执法监督等方面缺乏制度化、程序化、标准化、规范化、科学化管理。
4.由于没有建立区、街两级城管执法管理制度，可能出现因为各街道办事处对城管执法的重视程度不一致，管理模式不一致，致使区、街两级执法队伍在协调配合方面有的默契，有的不到位，影响执法管理效果。
三、建立青岛开发区区、街城市管理综合执法体制的构想：
1.成立街道执法中队。成立街道城管执法队伍应坚持四项原则，一是坚持法定原则，即队伍的执法主体资格合法，执法依据合法，选择方案有两个，方案一：街道办事处执法中队隶属区城管大队，以大队名义执法；方案二：区城市管理局(以下简称区城管局)依照《青岛市城市市容和环境卫生管理办法》有关规定，委托街道城管中队执法；二是坚持综合管理原则，街道城市管理的内容繁多，应当采取综合执法方式，提高执法效率；三是坚持集中执法与分散管理原则，为保证街道执法队伍依法行政，公正执法，在业务上，应以垂直领导为宜，执法权要相对集中，管理权可以下放，在审批案件上要界定街道执法队伍权限，对一般程序案件应报区城管局或区城管大队审批，避免滥用职权和执法不公问题发生，在日常管理上，应把工作重点放在基层，由街道办事处负责指挥调度和检查考核，把城市管理问题解决在萌芽状态；四是坚持依法行政原则，首先建立一支正规化、专业化、高素质的执法队伍，熟悉城管法律、法规、规章，掌握执法方法，善于协调和处理问题，能够做到文明执法，依法行政；其次要建立完善执法管理、执法监督、执法考核等方面的工作制度，强化队伍管理；另外还要完善执法装备，提供必备的取证、通讯设备，为依法行政提供有力保障。
2.建立区、街城管执法队伍的管理体制，明确街道执法队伍的权限和管辖范围。一是区直接管理模式，执法队是区城管局或区城管大队派驻街道的中队，其工资、奖金、福利由区统一发放，区城管局或城管大队直接指挥、调度，并负责考核。二是以街道为主的双重管理模式，街道执法中队保留行政关系在区城市管理局或区城管大队，组织关系在街道，工资、奖金、福利由街道办事处发放，日常工作由街道办事处指挥、调度，区城市管理局或区城管大队对街道执法队有业务指导权、中队长任免权、队员轮岗权、业务监察考核权。街道执法中队的职责是：处理街道办事处辖区内居民小区内的城管举报、投诉，查处小区内游商浮贩、乱倒垃圾、乱贴乱画、乱堆乱放、乱扯乱挂和破坏道路、绿地、设施等行为；查处清理城乡结合部占路经营、乱倒垃圾、乱堆乱放、乱设广告等行为；负责落实街道办事处管辖单位和社区、居委会内的“门前五包责任制”行为；参加区城管局或区城管大队组织的集中执法活动；完成街道办事处交办的其他任务。
四、建立区、街城市管理综合执法体制的后续保障措施：
1.加强队伍培训，提高队伍素质，一是加强政治思想工作，教育队员树立正确的人生观、价值观，培养吃苦耐劳、爱岗敬业、团结守纪、勤政为民的工作作风；二是进行军事培训，执行半军事化管理，要求上岗前，列队检查队容风纪，备齐执法文书、执法证件；巡查时，二人成行三人成列，着装整齐，精神饱满；纠正违章时，讲程序，重证据，公正处罚，保持严整的队容风纪和良好的执法形象；二是进行执法业务培训，通过聘请专家讲座和开展典型案例讲评、模拟案件处理等业务练兵活动，不断提高队员的执法水平。
2.建立街道执法管理责任制，明确街道执法管理职责，对街道执法工作进行量化、目标化管理、考核，对执法队伍从执法效率、文明执法、办案质量、管理效果等方面进行考评，将对街道办事处的考核结果纳入区对各街道办事处的双文明考核，将对执法队伍的考核结果作为年度执法队伍评先树优，中队长人事任免的主要依据。
3.建立区域包干管理责任制，把街道城管中队管辖区划片包干，定岗、定责、定奖惩制度，建立小区和农村道路考核标准、执法检查制度，举报投诉制度、巡查制度等包干管理责任制的子系统制度，把考核结果使用与队员年度评先树优、奖金发放结合起来，全面调动基层执法人员的积极性，使街道城管执法工作责任明确，人员到位，制度健全，考核有据，保障有利，管理有效。
(作者单位：青岛开发区城市管理监察大队)
编辑/万永鑫
一、开发区区、街城市管理综合执法现状：
(一)区、街两级城管执法队伍和职能作用
青岛开发区城管执法队伍是区城管大队，成立于1999年2月，编制50人，2000年7月，开发区被纳入青岛市城市管理综合执法试点范围，按照《青岛市城市管理监察规定》规定，依法行使城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理方面对未经许可在城市道路、广场等公共场地搭建建筑物、构筑物或其他设施的行为的行政处罚权；行使对侵占公共绿地，风景林地和损害花草树木、绿化设施的行政处罚权；行使环保方面对露天烧烤、焚烧物品、室外音响扰民、非法销售散煤行为的行政处罚权；行使工商方面对无照商贩在城市道路、广场等公共场地违法经营的行政处罚权；行使公安交通管理、市政管理对擅自挖掘城市道路，占用人行道停放机动车辆，损害路面和道路附属设施行为的行政处罚权；法律、法规、规章和人民政府规定的其他职责。区城管大队自成立以来，认真贯彻实施相对集中行政处罚权制度，累计查处占路经营6334起、乱贴乱画1504起、乱倒垃圾285起，车辆撒漏污染路面2674起、店外经营1798起、破坏绿地63起、乱挂横幅359起、乱停车659起、乱挖道路68起、暂扣物品1638件，罚款22万余元，解决了城市管理方面多头执法、执法扰民问题，实现了精简机构，提高执法效率的目的，在解决城管难点问题和创建青岛市国家卫生城、环保城、园林城工作中发挥了主力军作用，为开发区扩大招商引资，实施经营城市战略，打造城区品牌提供了强有力的执法保障。
青岛开发区街道办事处的城管职能部门是街道城市管理站，事业编制3～5人，主要负责街道村、居、企业环境卫生，村容村貌综合治理；制定街道环境卫生工作年度计划、措施，建立办事处卫生工作考核制度；负责办事处基础设施和公益性项目投资的手续办理、工程协调、质量进度监督，工程预决算审计；负责办事处旧城改造、城市环境综合治理工作；完成办事处交办的其他工作。街道办事处城市管理站自成立以来，坚持贯彻城市管理属地化管理原则，建立了较为完善的工作制度和管理运行机制，围绕街道城管工作，实施居村绿化、亮化、净化、美化工程，进一步改善了辖区内的环境硬件设施。由于街道办事处不具备执法主体资格，街道城管站的执法工作只是配合区城管大队开展集中执法活动，着重解决社区、小区内群众反映集中的城管热点、难点问题，协助区城管部门维持区重大节日、活动期间的市容和环境卫生秩序。
(二)目前区、街两级城市管理综合执法工作关系
青岛开发区目前区、街两级的城管执法关系主要是行政协调配合关系，主要表现在以下几方面工作：一是开展城乡环境综合治理活动，以街道办事处为主，区城管大队配合，重点治理城乡结合部的“白色污染”、乱倒垃圾、占路晒粮、村周边临街商店占路经营等污染城乡环境和占路经营的行为；二是集中解决街道办事处辖区内城管方面的难点问题，以城管大队为主，问题所在地办事处配合，开展联合执法活动，例如：区城管大队会同辛安街道办事处联合清理双星街大规模的乱搭乱建和暴市占路摊点群；会同长江路街道办事处集中清理长江路丁家河市场占路经营；会同黄岛街道办事处拆除窝棚小区、竹岔岛街的乱搭乱建；三是协助区城管大队维持区重大活动期间的市容和环境卫生秩序，在区重大节日、接待活动期间，区城管大队会同各街道办事处联合开展集中清理活动，重点清理主次干道两侧临街商店占路经营，乱设广告，城乡结合部乱倒垃圾，城区出入口处的环境污染等问题。
二、开发区区、街城市管理综合执法工作中存在的问题：
从开发区城管执法情况看，现有城管执法体制不适应开发区农村城市化、城市现代化建设发展趋势，制约了开发区城市管理总体水平的提高，主要表现在以下几个方面：
1.区城管大队存在人员少，任务重，执法难以延伸至街道的困难，街道办事处虽然有城市管理的责任和资源，但不具备城管执法主体资格，没有城管执法权，致使街道城市管理的责、权、利不统一，不能充分履行街道的城市管理职能。
2.区、街两级城管执法的权限、范围不明确，在街道社区、居委会小区、城乡结合部等区域的执法管理方面，存在职责不清，互相推诿现象。
3.各街道办事处城管执法各自为政，在执法的队伍管理、行为规范、法律文书制作和执法监督等方面缺乏制度化、程序化、标准化、规范化、科学化管理。
4.由于没有建立区、街两级城管执法管理制度，可能出现因为各街道办事处对城管执法的重视程度不一致，管理模式不一致，致使区、街两级执法队伍在协调配合方面有的默契，有的不到位，影响执法管理效果。
三、建立青岛开发区区、街城市管理综合执法体制的构想：
1.成立街道执法中队。成立街道城管执法队伍应坚持四项原则，一是坚持法定原则，即队伍的执法主体资格合法，执法依据合法，选择方案有两个，方案一：街道办事处执法中队隶属区城管大队，以大队名义执法；方案二：区城市管理局(以下简称区城管局)依照《青岛市城市市容和环境卫生管理办法》有关规定，委托街道城管中队执法；二是坚持综合管理原则，街道城市管理的内容繁多，应当采取综合执法方式，提高执法效率；三是坚持集中执法与分散管理原则，为保证街道执法队伍依法行政，公正执法，在业务上，应以垂直领导为宜，执法权要相对集中，管理权可以下放，在审批案件上要界定街道执法队伍权限，对一般程序案件应报区城管局或区城管大队审批，避免滥用职权和执法不公问题发生，在日常管理上，应把工作重点放在基层，由街道办事处负责指挥调度和检查考核，把城市管理问题解决在萌芽状态；四是坚持依法行政原则，首先建立一支正规化、专业化、高素质的执法队伍，熟悉城管法律、法规、规章，掌握执法方法，善于协调和处理问题，能够做到文明执法，依法行政；其次要建立完善执法管理、执法监督、执法考核等方面的工作制度，强化队伍管理；另外还要完善执法装备，提供必备的取证、通讯设备，为依法行政提供有力保障。
2.建立区、街城管执法队伍的管理体制，明确街道执法队伍的权限和管辖范围。一是区直接管理模式，执法队是区城管局或区城管大队派驻街道的中队，其工资、奖金、福利由区统一发放，区城管局或城管大队直接指挥、调度，并负责考核。二是以街道为主的双重管理模式，街道执法中队保留行政关系在区城市管理局或区城管大队，组织关系在街道，工资、奖金、福利由街道办事处发放，日常工作由街道办事处指挥、调度，区城市管理局或区城管大队对街道执法队有业务指导权、中队长任免权、队员轮岗权、业务监察考核权。街道执法中队的职责是：处理街道办事处辖区内居民小区内的城管举报、投诉，查处小区内游商浮贩、乱倒垃圾、乱贴乱画、乱堆乱放、乱扯乱挂和破坏道路、绿地、设施等行为；查处清理城乡结合部占路经营、乱倒垃圾、乱堆乱放、乱设广告等行为；负责落实街道办事处管辖单位和社区、居委会内的“门前五包责任制”行为；参加区城管局或区城管大队组织的集中执法活动；完成街道办事处交办的其他任务。
四、建立区、街城市管理综合执法体制的后续保障措施：
1.加强队伍培训，提高队伍素质，一是加强政治思想工作，教育队员树立正确的人生观、价值观，培养吃苦耐劳、爱岗敬业、团结守纪、勤政为民的工作作风；二是进行军事培训，执行半军事化管理，要求上岗前，列队检查队容风纪，备齐执法文书、执法证件；巡查时，二人成行三人成列，着装整齐，精神饱满；纠正违章时，讲程序，重证据，公正处罚，保持严整的队容风纪和良好的执法形象；二是进行执法业务培训，通过聘请专家讲座和开展典型案例讲评、模拟案件处理等业务练兵活动，不断提高队员的执法水平。
2.建立街道执法管理责任制，明确街道执法管理职责，对街道执法工作进行量化、目标化管理、考核，对执法队伍从执法效率、文明执法、办案质量、管理效果等方面进行考评，将对街道办事处的考核结果纳入区对各街道办事处的双文明考核，将对执法队伍的考核结果作为年度执法队伍评先树优，中队长人事任免的主要依据。
3.建立区域包干管理责任制，把街道城管中队管辖区划片包干，定岗、定责、定奖惩制度，建立小区和农村道路考核标准、执法检查制度，举报投诉制度、巡查制度等包干管理责任制的子系统制度，把考核结果使用与队员年度评先树优、奖金发放结合起来，全面调动基层执法人员的积极性，使街道城管执法工作责任明确，人员到位，制度健全，考核有据，保障有利，管理有效。
(作者单位：青岛开发区城市管理监察大队)
编辑/万永鑫