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摘要：目前城市规划编制体系中，非建设用地往往是规划的“留白区”，建设用地的“发展备用地”，随着自然资源领域改革的不断深入，如何有效实施非建设用地的规划管控，逐渐成为规划领域关注的重要问题。本文以广东省佛山市顺德区非建设用地管控为案例，提出非建设用地管控的主要困境在于其综合效益与建设用地存在级差，且现有管控手段和积累措施无法抑制用地性质转化的动因，并针对问题提出相应的管控模式与途径，探索一条回应经济发展诉求、适应非建设用地保护利用的实践路径。
关键词：非建设用地；管控；模式；途径；顺德区
doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.09.015？中图分类号：TU984.1
文章编号：1009-1483（2019）09-0090-07？文献标识码：A？？？？
Exploration on the Mode and Approach of Non-construction Land Management and Control： Taking Shunde District of Foshan City as an Example
TANG Yuan
[Abstract] In the current urban planning system， non-construction land is often the "white space" of the plan， and the "development reserve land" for construction land. With the deepening of the reform of the natural resources field， how to effectively implement the planning and control of non-construction land， gradually become an important issue in the planning field. This paper takes Shunde non-construction land management and control as an example. The main dilemma of non-construction land management is that there is a difference between its comprehensive benefits and construction land， and the existing control measures and accumulation measures cannot inhibit the motives of land use conversion， and propose corresponding problems. Control mode and approach， explore a practical way to respond to the demands of economic development and adapt to the protection and utilization of non-construction land.
[Keywords] non-construction land； management； mode； approach； Shunde District
引言
2018年3月，國家自然资源部的成立标志着以土地为中心的空间分散管制得以统一。国土规划领域深化改革的不断推进，促使规划领域研究视角要聚焦到土地的整体管控上[1]。传统的城市规划编制技术重“建设用地”轻“非建设用地”。一是在规划的编制体系上，对非建设用地缺乏支撑。在总体规划层面大致划定城市水源地、河流、生态廊道等城市非建设用地范围和保护原则，具体的保护范围和保护措施则需要下一层次法定规划——控制性详细规划予以落实。然而，以建设用地为主的控制性详细规划对城市非建设用地的管控缺乏有效传导：2012年版《城市用地分类与规划建设用地标准》将非建设用地分为水域、农林用地和其他非建设用地三类，但未进一步提出管控要求，以该标准制定的法定规划难以覆盖城市的非建设用地，无法对非建设用地提出针对性的管控措施[2]。二是在规划的编制技术上，对非建设用地缺少支持[3]。当前规划的编制技术，如自然条件评价、用地经济性评价等，主要围绕着选择和决定规划建设用地的目标进行，往往通过土地使用成本的高低对用地进行分类，重视土地的综合经济效益，忽视了土地的生态价值和景观价值，无法科学评价非建设用地的真实价值。
在地区实践中，“非建设用地”并不是“空无一物”的理论概念，而是潜藏着复杂开发动因的非集中建设区[4]，不受管控的开发动因往往“自下而上”，力图将非建设用地转化为建设用地，“积少成多”逐渐侵占。目前，非建设用地管控的合法性依据不清晰，在何种条件下哪些地区的非建设用地可以用以何种类型的开发缺乏依据；管控手段单一、缺乏弹性，一刀切的“一律不予批准”容易走向消极管控的陷阱。因此，如何厘清非建设用地的开发动因，抑制乃至消除负面动因，合理引导正面动因也就成为非建设用地管控中的关键。
本文基于对非建设用地管控现状特征和困境的分析，通过摸查广东省佛山市顺德区非建设用地的开发动因，提出分区分类、差异化的管控模式，抛砖引玉，探索非建设用地管控的新路径。
1相关研究与地区实践
1.1相关研究
当前学界对于非建设用地规划及管控的研究逐渐升温。在非建设用地的管控理论方面，艾勇军等[5]梳理了非建设用地规划发展实践的5种形式及3种转向，进而提出复合功能利用、公共政策导向、完善规划协调等方面的理论研究建议；罗震东等[6]从概念、目标、内容、方法及实施等角度归纳当前关于非城市建设用地的相关研究成果，提出探索更为积极、主动的非城市集中建设用地规划编制模式与方法，形成符合城市和区域发展需求的增长管理政策；陈眉舞等[7]从制度与规划等层面探讨了导致我国城市非建设用地保护困境的原因，基于综合保护与利用的双向需求，提出生态全程指导的规划范式转型与“复合生态网络体系调控”理论框架；宋博[8]认为当前非建设用地规划的内涵较为“模糊”，应当对“城乡建设用地”和“非建设用地”进行统筹布局和管控，优化用地分类，进而建构城乡统筹的完整规划体系。在总结地区实践方面，董戈娅[9]结合《重庆市都市区非城市建设用地及组团隔离带规划》的编制过程和实施构想，探讨了重庆市都市区非建设用地控制的方法，并从技术、政策、法律监管、调控机制等方面结合提出了相关建议，另外，孟庆等[10]、岳晓群[11]分别总结了苏州、台湾地区等城市非建设用地管控的相关经验，沈尧義[12]对县级城市非建设用地的控制规划方法开展了研究。
关键词：非建设用地；管控；模式；途径；顺德区
doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.09.015？中图分类号：TU984.1
文章编号：1009-1483（2019）09-0090-07？文献标识码：A？？？？
Exploration on the Mode and Approach of Non-construction Land Management and Control： Taking Shunde District of Foshan City as an Example
TANG Yuan
[Abstract] In the current urban planning system， non-construction land is often the "white space" of the plan， and the "development reserve land" for construction land. With the deepening of the reform of the natural resources field， how to effectively implement the planning and control of non-construction land， gradually become an important issue in the planning field. This paper takes Shunde non-construction land management and control as an example. The main dilemma of non-construction land management is that there is a difference between its comprehensive benefits and construction land， and the existing control measures and accumulation measures cannot inhibit the motives of land use conversion， and propose corresponding problems. Control mode and approach， explore a practical way to respond to the demands of economic development and adapt to the protection and utilization of non-construction land.
[Keywords] non-construction land； management； mode； approach； Shunde District
引言
2018年3月，國家自然资源部的成立标志着以土地为中心的空间分散管制得以统一。国土规划领域深化改革的不断推进，促使规划领域研究视角要聚焦到土地的整体管控上[1]。传统的城市规划编制技术重“建设用地”轻“非建设用地”。一是在规划的编制体系上，对非建设用地缺乏支撑。在总体规划层面大致划定城市水源地、河流、生态廊道等城市非建设用地范围和保护原则，具体的保护范围和保护措施则需要下一层次法定规划——控制性详细规划予以落实。然而，以建设用地为主的控制性详细规划对城市非建设用地的管控缺乏有效传导：2012年版《城市用地分类与规划建设用地标准》将非建设用地分为水域、农林用地和其他非建设用地三类，但未进一步提出管控要求，以该标准制定的法定规划难以覆盖城市的非建设用地，无法对非建设用地提出针对性的管控措施[2]。二是在规划的编制技术上，对非建设用地缺少支持[3]。当前规划的编制技术，如自然条件评价、用地经济性评价等，主要围绕着选择和决定规划建设用地的目标进行，往往通过土地使用成本的高低对用地进行分类，重视土地的综合经济效益，忽视了土地的生态价值和景观价值，无法科学评价非建设用地的真实价值。
在地区实践中，“非建设用地”并不是“空无一物”的理论概念，而是潜藏着复杂开发动因的非集中建设区[4]，不受管控的开发动因往往“自下而上”，力图将非建设用地转化为建设用地，“积少成多”逐渐侵占。目前，非建设用地管控的合法性依据不清晰，在何种条件下哪些地区的非建设用地可以用以何种类型的开发缺乏依据；管控手段单一、缺乏弹性，一刀切的“一律不予批准”容易走向消极管控的陷阱。因此，如何厘清非建设用地的开发动因，抑制乃至消除负面动因，合理引导正面动因也就成为非建设用地管控中的关键。
本文基于对非建设用地管控现状特征和困境的分析，通过摸查广东省佛山市顺德区非建设用地的开发动因，提出分区分类、差异化的管控模式，抛砖引玉，探索非建设用地管控的新路径。
1相关研究与地区实践
1.1相关研究
当前学界对于非建设用地规划及管控的研究逐渐升温。在非建设用地的管控理论方面，艾勇军等[5]梳理了非建设用地规划发展实践的5种形式及3种转向，进而提出复合功能利用、公共政策导向、完善规划协调等方面的理论研究建议；罗震东等[6]从概念、目标、内容、方法及实施等角度归纳当前关于非城市建设用地的相关研究成果，提出探索更为积极、主动的非城市集中建设用地规划编制模式与方法，形成符合城市和区域发展需求的增长管理政策；陈眉舞等[7]从制度与规划等层面探讨了导致我国城市非建设用地保护困境的原因，基于综合保护与利用的双向需求，提出生态全程指导的规划范式转型与“复合生态网络体系调控”理论框架；宋博[8]认为当前非建设用地规划的内涵较为“模糊”，应当对“城乡建设用地”和“非建设用地”进行统筹布局和管控，优化用地分类，进而建构城乡统筹的完整规划体系。在总结地区实践方面，董戈娅[9]结合《重庆市都市区非城市建设用地及组团隔离带规划》的编制过程和实施构想，探讨了重庆市都市区非建设用地控制的方法，并从技术、政策、法律监管、调控机制等方面结合提出了相关建议，另外，孟庆等[10]、岳晓群[11]分别总结了苏州、台湾地区等城市非建设用地管控的相关经验，沈尧義[12]对县级城市非建设用地的控制规划方法开展了研究。