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【摘要】：随着我国城市化进程不断加快，行政体制改革进一步深化，我国城市基层管理的内涵也发生着深刻的变化。新疆为适应新形势的需要，进行了一场基层管理改革，管委会体制作为一种基层管理的制度创新展现出不同于街道办事处的优势与特点。本文以乌鲁木齐市管委会为研究对象，从任务型组织理论角度对管委会性质进行剖析，并对其进行理论建构和分析，为多民族地区管委会体制的发展提出了初步构想。
【关键词】：任务型组织;管委会;基层管理
近年来，我国各地方政府根据各地的具体情况纷纷对基层管理的各方面进行了实践和探索，出现了各种不同的改革模式，乌鲁木齐市作为多民族地区的典型代表，也尝试了新的基层管理方法，但其实质都是围绕着政府派出机构的职能定位而进行相应探索，因此本文的研究也将以一级政府派出机构的职能定位为研究起点，对管委会体制进行理解和分析。
一、多民族地区管委会体制的由来
纵观我国的基层管理改革，其中重要的一环就是基层管理的结构性改革，而结构性改革中的主要分歧是围绕基层政府派出机构的改革。早自上世纪90年代末，我国的学者就对基层政府的派出机构——街道办事处的改革进行了大讨论。从我国不同城市对街道管理体制改革采取的极为不同的方案中可以看出，无论是强化还是取消都是改革中的策略选择。街道办事处在国家政府制度建构中属于政府派出机构，是政府履行基层管理职能的一种实现方式，因此无论是强化、弱化或取消街道办事处，都是政府更有效履行基层管理职能，提高基层政府公共服务水平的一种策略性选择，而管委会体制就是强化街道办事处的这种策略选择的结果。
多民族地区的管委会体制是民族自治地区的一种基层管理制度，是由多民族地区政治、历史、文化的特殊性决定的。街道办事处作为一级政府的派出机构，是政府和居民之间的桥梁和纽带，在政府和居民之间具有缓冲作用。面对基层管理的新形势，新疆乌鲁木齐市探索创新基层社会管理模式，将片区管委会体制逐步推向全市。片区管委会是新疆乌鲁木齐自2009年以来探索的基层管理制度，先后在重点区域黑甲山片区、二道桥片区等设立了6个管委会，2011年又批准成立5个片区管委会，目前为止共成立11个片区管委会。最先成立的片区管委会是黑甲山片区管委会，下辖7个社区居委会，成立于2009年5月。黑甲山片区位于城乡接合部，以前该片区私搭乱建现象严重、卫生状况较差，流动人口数量多，比常住人口多出20%。随后设立的片区分别是商业集中、繁华的炉院街片区，位于城乡接合部的西山片区，国有企业集中的七纺片区，流动人口集中的老城区团结路片区。由此可见，片区管委会的成立是为了应对日益复杂化、多元化的管理环境，提高基层管理和服务水平。因而片区管委会的职能定位具有任务型组织的典型特征：因任务而设。是在特定的环境下，以解决特殊的问题而成立的临时性组织，而非常态化组织。
二、任务型组织视角下的多民族地区管委会体制分析
（一）多民族地区管委会体制与街道办的关系
乌鲁木齐片区管委会的职责大致与街道办相同，成立片区管委会后，过去在街道办事处办理的事务现在就由管委会负责。但与街道办相比，管委会的工作要更加细化、在工作的能力和效果方面更有优势。片区管委会在行使社会管理和承担服务民生的责任的同时，在维护社会稳定方面担当着更加重要的角色，要积极解决本片区面临的主要矛盾和突出困难。从基层管理的角度可以看出，设置片区管委会基层管理制度的创新之处就在于从更微观更细节的问题入手，从而解决基层管理中不断出现的新情况、新问题、新任务。片区管委会是乌鲁木齐市街道体制改革的一次重大尝试，目前，各个片区管委会运行良好，已取得实效。
（二）多民族地区管委会体制的作用
目前已设立的管委会，在行使社会管理和服务民生方面，人员更到位，力量更集中，同时各管委会以解决本片区的主要矛盾和突出困难为目标，结合各辖区的特点、重点、难点，设置相对应的职能科室并赋予一定的管理职能，与街道办事处相比在工作能力、工作效率、工作效果方面更具优势。片区管委会的建立，从过去强调“管理”的理念逐渐转变为将更多精力转向“服务”的理念，基层政府在为民众提供公共服务的同时，也将基层管理的方方面面做得更加深入，突出“以人为本”的社会管理核心理念。
（三）作为任务型组织的管委会体制
管委会的属性是其“任务型组织”的特质，作为任务型组织的管委会有以下几个特点：第一，因任务型特点不适合设置常态化机构加以解决;第二，任务型组织是实现政府职能的方式之一，若有更为有效的方式，则不必设置任务型组织;第三，任务型组织的终结是其最显著特点，任何常态性的组织机构都不存在组织终结的问题，而只关注怎样通过提升组织绩效，强化组织使命之类的挑战。片区管委会作为一级政府的派出机构，从其显著特点来看就是十分典型的任务型组织，它并不是履行政府职能的常态化方式，而是在特殊环境下做出的一种策略性选择。作为任务型组织，管委会的任务明确而集中，在特殊形势下能够集中各方力量解决当前复杂问题，应对基层管理难题。
三、任务型组织视角下的多民族地区管委会体制未来发展路径探析
从任务型组织的视角来看，管委会这样的政府派出机构具有职能不确定性，角色延伸性，任务复杂性的特点，在管委会职能定位问题上，首要条件是将片区管委会还原为任务型组织，不可用常态化组织的思维逻辑看待片区管委会。乌鲁木齐市的管委会体制改革，作为基层管理改革的一次创新，与改革前的街道办事处相比显示出其优越性，乌鲁木齐市基层管理和服务能力均得到改善。但是，从我国基层政府机构改革的趋势来看，作为派出机构的片区管委会职责权限并不明确，地位性质不清。虽然它不属于政权性机构，但在乌鲁木齐市的基层管理中，实际上却扮演着一级政府的角色，从而使得自身的角色认同更加复杂化。作为政府的派出机构，片区管委会严格来说只有职责，没有职能，区政府布置的任务就是其职能。但是在乌鲁木齐市的改革实践中，管委会实际上已变成政府的权力性机构，组织本身的发展已逐渐成为目的，而不再是为履行政府管理职能，这与我国基层社会自治的目标背道而驰。
因此，从实现基层社会自治的长远角度来看，将管委会体制看作任务型组织才能够缓解基层社区自治与管委会体制政府化、权力化之间的张力，未来管委会体制的发展也应该以任务型组织的思维和角度来分析，任务型组织因任务而设，因任务而终，管委会未来的发展路径也应该遵循任务型组织发展的特点，是去是留，是加法还是减法，应该因多民族地区政府基层管理的政策性倾向而做出相应的策略性改变。
结论
总之，创新基层社会管理体制在全国也未有一个成熟的模式和方法，各地区都在探索当中。管委会体制改革应该有一个合适的理论视角，任务型组织理论是可供参考的理论视角之一，多民族地区管委会体制的发展和创新，只有摆脱僵化的管理思路，大胆创新，才能做出适应社会发展需要的改革。
参考文献：
[1]张康之.任务型组织研究[M].北京：中国人民大学出版社，2009.
[2]（美）B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[3]陈辉.新中国成立60年来城市基层治理的结构与变迁[J].政治学研究，2010
【关键词】：任务型组织;管委会;基层管理
近年来，我国各地方政府根据各地的具体情况纷纷对基层管理的各方面进行了实践和探索，出现了各种不同的改革模式，乌鲁木齐市作为多民族地区的典型代表，也尝试了新的基层管理方法，但其实质都是围绕着政府派出机构的职能定位而进行相应探索，因此本文的研究也将以一级政府派出机构的职能定位为研究起点，对管委会体制进行理解和分析。
一、多民族地区管委会体制的由来
纵观我国的基层管理改革，其中重要的一环就是基层管理的结构性改革，而结构性改革中的主要分歧是围绕基层政府派出机构的改革。早自上世纪90年代末，我国的学者就对基层政府的派出机构——街道办事处的改革进行了大讨论。从我国不同城市对街道管理体制改革采取的极为不同的方案中可以看出，无论是强化还是取消都是改革中的策略选择。街道办事处在国家政府制度建构中属于政府派出机构，是政府履行基层管理职能的一种实现方式，因此无论是强化、弱化或取消街道办事处，都是政府更有效履行基层管理职能，提高基层政府公共服务水平的一种策略性选择，而管委会体制就是强化街道办事处的这种策略选择的结果。
多民族地区的管委会体制是民族自治地区的一种基层管理制度，是由多民族地区政治、历史、文化的特殊性决定的。街道办事处作为一级政府的派出机构，是政府和居民之间的桥梁和纽带，在政府和居民之间具有缓冲作用。面对基层管理的新形势，新疆乌鲁木齐市探索创新基层社会管理模式，将片区管委会体制逐步推向全市。片区管委会是新疆乌鲁木齐自2009年以来探索的基层管理制度，先后在重点区域黑甲山片区、二道桥片区等设立了6个管委会，2011年又批准成立5个片区管委会，目前为止共成立11个片区管委会。最先成立的片区管委会是黑甲山片区管委会，下辖7个社区居委会，成立于2009年5月。黑甲山片区位于城乡接合部，以前该片区私搭乱建现象严重、卫生状况较差，流动人口数量多，比常住人口多出20%。随后设立的片区分别是商业集中、繁华的炉院街片区，位于城乡接合部的西山片区，国有企业集中的七纺片区，流动人口集中的老城区团结路片区。由此可见，片区管委会的成立是为了应对日益复杂化、多元化的管理环境，提高基层管理和服务水平。因而片区管委会的职能定位具有任务型组织的典型特征：因任务而设。是在特定的环境下，以解决特殊的问题而成立的临时性组织，而非常态化组织。
二、任务型组织视角下的多民族地区管委会体制分析
（一）多民族地区管委会体制与街道办的关系
乌鲁木齐片区管委会的职责大致与街道办相同，成立片区管委会后，过去在街道办事处办理的事务现在就由管委会负责。但与街道办相比，管委会的工作要更加细化、在工作的能力和效果方面更有优势。片区管委会在行使社会管理和承担服务民生的责任的同时，在维护社会稳定方面担当着更加重要的角色，要积极解决本片区面临的主要矛盾和突出困难。从基层管理的角度可以看出，设置片区管委会基层管理制度的创新之处就在于从更微观更细节的问题入手，从而解决基层管理中不断出现的新情况、新问题、新任务。片区管委会是乌鲁木齐市街道体制改革的一次重大尝试，目前，各个片区管委会运行良好，已取得实效。
（二）多民族地区管委会体制的作用
目前已设立的管委会，在行使社会管理和服务民生方面，人员更到位，力量更集中，同时各管委会以解决本片区的主要矛盾和突出困难为目标，结合各辖区的特点、重点、难点，设置相对应的职能科室并赋予一定的管理职能，与街道办事处相比在工作能力、工作效率、工作效果方面更具优势。片区管委会的建立，从过去强调“管理”的理念逐渐转变为将更多精力转向“服务”的理念，基层政府在为民众提供公共服务的同时，也将基层管理的方方面面做得更加深入，突出“以人为本”的社会管理核心理念。
（三）作为任务型组织的管委会体制
管委会的属性是其“任务型组织”的特质，作为任务型组织的管委会有以下几个特点：第一，因任务型特点不适合设置常态化机构加以解决;第二，任务型组织是实现政府职能的方式之一，若有更为有效的方式，则不必设置任务型组织;第三，任务型组织的终结是其最显著特点，任何常态性的组织机构都不存在组织终结的问题，而只关注怎样通过提升组织绩效，强化组织使命之类的挑战。片区管委会作为一级政府的派出机构，从其显著特点来看就是十分典型的任务型组织，它并不是履行政府职能的常态化方式，而是在特殊环境下做出的一种策略性选择。作为任务型组织，管委会的任务明确而集中，在特殊形势下能够集中各方力量解决当前复杂问题，应对基层管理难题。
三、任务型组织视角下的多民族地区管委会体制未来发展路径探析
从任务型组织的视角来看，管委会这样的政府派出机构具有职能不确定性，角色延伸性，任务复杂性的特点，在管委会职能定位问题上，首要条件是将片区管委会还原为任务型组织，不可用常态化组织的思维逻辑看待片区管委会。乌鲁木齐市的管委会体制改革，作为基层管理改革的一次创新，与改革前的街道办事处相比显示出其优越性，乌鲁木齐市基层管理和服务能力均得到改善。但是，从我国基层政府机构改革的趋势来看，作为派出机构的片区管委会职责权限并不明确，地位性质不清。虽然它不属于政权性机构，但在乌鲁木齐市的基层管理中，实际上却扮演着一级政府的角色，从而使得自身的角色认同更加复杂化。作为政府的派出机构，片区管委会严格来说只有职责，没有职能，区政府布置的任务就是其职能。但是在乌鲁木齐市的改革实践中，管委会实际上已变成政府的权力性机构，组织本身的发展已逐渐成为目的，而不再是为履行政府管理职能，这与我国基层社会自治的目标背道而驰。
因此，从实现基层社会自治的长远角度来看，将管委会体制看作任务型组织才能够缓解基层社区自治与管委会体制政府化、权力化之间的张力，未来管委会体制的发展也应该以任务型组织的思维和角度来分析，任务型组织因任务而设，因任务而终，管委会未来的发展路径也应该遵循任务型组织发展的特点，是去是留，是加法还是减法，应该因多民族地区政府基层管理的政策性倾向而做出相应的策略性改变。
结论
总之，创新基层社会管理体制在全国也未有一个成熟的模式和方法，各地区都在探索当中。管委会体制改革应该有一个合适的理论视角，任务型组织理论是可供参考的理论视角之一，多民族地区管委会体制的发展和创新，只有摆脱僵化的管理思路，大胆创新，才能做出适应社会发展需要的改革。
参考文献：
[1]张康之.任务型组织研究[M].北京：中国人民大学出版社，2009.
[2]（美）B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[3]陈辉.新中国成立60年来城市基层治理的结构与变迁[J].政治学研究，2010