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当前，农村金融有效供给不足，不能满足农业和农村经济发展的需求。加大农村金融支持，增加农村金融的有效供给，从而促进农村经济更快更好地发展已成为新农村建设的必然要求。
一、农村金融支持力度不足的原因及其表现
1.农村资金外流严重，信贷投入资金不足。一是农村金融资源大量流失。主要是前些年的战略性调整，国有商业银
行已大规模撤离农村，留在县以下的分支机构主要是以吸收存款为主。最近两年，随着国家统筹城乡发展和建设社会主义新农村战略的实施，才开始重视“三农”的投入。二是以前的农村邮政储蓄机构多年来作为农村资金流向城市和非农产业的“抽水机”，在一定程度上造成农村信贷投入资金不足。近两年成立的邮政储蓄银行开展的小额质押贷款业务提供的贷款远远比不上从农村吸收的存款多。三是农业发展银行业务范围太窄，只专营粮、棉、油等农副产品收购资金的供应和管理，其农业开发、扶贫等专项贷款以及粮、棉企业加工和附营业务贷款划转到农业银行，导致农业发展银行支农作用难以有效发挥。
2.农户和农村企业贷款难的现象普遍存在，无法满足资金需求。主要原因有以下几方面：一是由于国有商业银行在农村的分支机构少，对农村的经济建设并没有充分发挥作用。二是中国农业发展银行业务范围窄，主要从事农副产品收购贷款、商品粮基地建设贷款、农村基建贷款，主要针对一些特殊的企业群体提供信贷支持，根本不为个体农户提供信贷服务。三是农村信用社历史上形成大量不良贷款和亏损挂账，包袱沉重，加之农村信用社吸收存款难，资金紧张，无力扩大支农信贷规模。四是邮政储蓄银行开展的小额质押贷款才刚刚起步，量少并且额度也小。五是现有的农村新型金融机构，由于资金规模有限以及考虑风险控制等问题的限制，导致农户贷款难的现象还普遍存在。
3.农村金融机构提供的服务比较单一。多数地区的农村基本上只有传统的存贷款业务，结算、保险、咨询、外汇等其他服务很少。
4．农业保险发展滞后，无法满足需要。由于农业保险赔付率高、风险大，使现有的以商业保险为主体的农业保险体系无法满足农业保险的实际需求，农业保险远未发挥化解农业经营风险、保障农业生产稳定发展的作用。
5.民间金融相对活跃，但缺乏必要的规范和保护。民间金融组织有信息和成本等方面的优势，与正规金融形成了良好的互补效应，在促进农村经济发展中发挥重要作用。但是民间金融也有缺陷，很大一部分游离于央行和银监会的监管之外，容易造成农村金融秩序混乱。
二、加大农村金融支持，服务于农业和农村经济发展
（一）对金融组织进行功能定位，建立合理有效的金融运行机制，使各种金融组织能够在功能上互补、竞争有序，从而提供高效的金融服务
1.采取措施，引导和加强商业金融发挥支农作用。从国有商业银行角度来说，一是通过财政补贴和政策鼓励，稳定和发展中国农业银行在农村地区的网点和业务。当前，为响应十七届三中全会的“建立现代农村金融制度，加强农村金融体系建设”新要求，着力打造具有较强小额信贷服务功能的县域网点，县域网点组织的资金全部用于“三农”和县域，并且要保证涉农贷款增量占全部贷款总增量的比例不少于50%。农业银行要建立县域事业部制管理体制，与城市行和城市业务相对分清职责和边界，实行相对独立核算。二是农业银行县域支行和下面的网点要进一步拓展小额质押贷款业务，调高单户贷款限额，在担保充足有效的情况下，金融机构可适当发放中长期贷款，增加农村信贷投入。中国农业银行要适应农村产业化发展的需要，强化对优质产业的信贷支持，大力支持具有地方特色的主导产业的龙头企业，要支持农业社会化服务体系建设，积极扶持和引导农民建立各种类型的专业协会、股份合作组织，支持农业社会化服务体系和农村市场体系建设。三要通过简化抵押贷款手续及担保条件，实行多种形式的质押、抵押办法，如实行林权抵押、住宅抵押、大型机械器具抵押等办法来解决农民抵押担保难的问题。四要制定专门法律，来明确商业银行在保证资金安全的情况下，有义务为其金融业务所在社区提供金融服务，规定农业银行对“三农”贷款不小于一定比例。五要创新商业金融业务，如提供多样化的存款品种和创新金融中间业务等，从而更好地发挥商业银行服务经济、活跃经济的作用。六是国有商业银行要把握国家支持新农村建设的金融放宽政策给予的机遇，积极参与新型农村金融机构的组建，开辟服务农村的新途径。
2.加大财政支持力度，强化和完善政策性金融的支农作用。要扩大农发行的业务范围，如农发行要为农业产业结构调整和优化升级提供信贷服务，要为推行土地适度规模经营做好服务，要加大支持农村基础设施建设贷款和扶贫贷款业务等；在粮食流通领域的基础上，可以延伸服务对象和拓展服务内容，由目前的仅支持粮食收购向产前、产中延伸，如开展农业综合贷款、粮食生产专项贷款。中央和省级财政要建立金融支农风险基金，向政策性金融机构提供贴息和呆账损失的弥补，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村经济。
3.深化农村信用社改革，更好地服务于农村经济发展。从2003年，中国启动新一轮的农村信用社改革到现在，实行了股份制、股份合作制等新的产权模式及农村商业银行、农村合作银行和以县（市）为单位统一法人等组织形式。截至2008年3月末，全国共改制组建了17家农村商业银行，120家农村合作银行，1848家县（市）为单位的统一法人社，全国法人机构数由35527家减少到7932家。所有这些组织形式的金融机构，今后在保障服务“三农 ” 的方向、有利于化解和防范风险、促进其健康发展的原则下，都应该努力探索合适的小额贷款方案（包括贷款对象、金额、期限和利率、担保方式等），做好服务工作。对于农村信用社的历史包袱问题，可以采取有效的财政、税收、金融优惠政策和市场运作手段等措施逐步消化。在制度上可以适当增强农村信用社存贷款的灵活性，提高信用社吸收存款的能力，降低经营成本，增强其支农的实力。最后，要探索林权、渔权和土地承包经营权等作为贷款抵（质）押物，提高贷款抵（质）押率和有效保障程度。
4．深化邮政储蓄银行改革，服务于农村经济发展。邮政储蓄银行要根据金融体制改革的方向和现代企业制度的要求，建立起符合市场经济规律和金融企业内部风险控制要求的管理体制和运行机制，实现其金融业务的规范化经营和可持续发展。邮政储蓄银行在开展农村业务方面，具有其他金融机构所没有的包括覆盖面广的网点优势和全国通存通汇在内的优势。邮政储蓄银行可以凭借这些优势，大力开展沟通城乡的汇兑和异地交易等业务，从而促进了资金回流农村和商品的流通。邮政储蓄银行要继续做好包括农户联保、担保的小额信用贷款，商户联保、担保的小额信用贷款和小额质押贷款等贷款业务，同时不断创新金融产品，丰富业务品种。邮政储蓄银行在中间业务方面，要做好包括代发粮食直补款、代付农村财政性补贴款、代售保险等工作。邮政储蓄银行还可以通过协议转存农业发展银行、国家开发银行、农村合作金融机构等方式，促进邮政储蓄资金回流农村，服务于农村经济发展。
（二）规范民间金融，用好民间资本，更好地服务于“三农”
对民间金融，应该区别对待。第一，要通过立法对从事洗钱、炒卖外汇等民间黑色金融组织坚决予以取缔。第二，要鼓励民间资本参与农村金融市场的新型金融机构，服务于农业和农村经济建设。2006年12月，银监会调整放宽了农村地区银行业的准入政策，允许社会各类资本，包括境内外金融资本、产业资本、民间资本参与农村金融市场；同时放宽了金融机构的准入政策，允许新型农村银行业金融机构的设立。到目前为止，农村地区已经有了多家村镇银行、贷款公司和农村资金互助合作社三种新型农村金融机构，是真正立足于服务“三农”的农村银行业金融机构。据统计，截至2008年8月末,全国已有61家新型农村金融机构开业。61家新型农村金融机构实收资本17.03亿元,存款余额28.31亿元,贷款余额19.17亿元。从贷款投向看,新型农村金融机构农户贷款8.95亿元,占贷款总额的46.69%。这一批新型金融机构的设立，将大大改善农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分的状况。为了促进新型金融机构健康发展，可以对这些金融组织在经营管理、利率决定等方面给予较大的自主权。对于这些新型金融机构存在的一些问题，比如机构的涉农贷款期限不合理等问题，还需要不断探索和改进。此外，值得注意的是，应该对这些金融机构切实加强领导，同地方密切配合，加大监管力度，切实防范金融风险。第三，要对其他非黑色的民间金融，加以区别对待。对于无息的互助合作性质的农村民间借贷组织，政府应该减少干涉甚至不干涉，这是公民依法享有财产权的具体体现；对于有息的民间金融，应该强化对契约关系的保护，重点是引导和鼓励有息的民间借贷双方要采取较为规范的契约形式，以防发生借贷纠纷。
（三）发展农业保险体系，健全农业风险转移和分担机制
由于农业的高风险性，农业保险必然采取以政策性保险为主、商业保险等多种保险形式并存的农业保险组织体系。要建立政府支持、企业和银行多方参与的担保制度，建立健全农业保险再保险制度，完善农业贷款风险转移和分担机制。当前发展政策性农业保险，要健全农业保险保费补贴制度，以此鼓励农民购买保险，扩大农业保险的覆盖范围，同时要探索保险保费的补贴办法。
（四）优化农村金融的生态环境，为农村金融的稳健发展提供保障
一要优化农村金融法制环境，以法规条例的形式对农村金融机构的经营原则、业务范围、管理体制、运作机制等方面进行明确和规范。要进一步理顺各种性质的银行与各级政府、财政部门、中央银行、银行监管部门，以及不同性质银行之间的关系，从而为农村金融依法、稳健经营，持久运营提供法律上的保障。二要加快推进农村社会信用体系和担保体系建设。三要完善农村金融中介服务体系，包括信用评级机构、资产评估机构、会计事务所、抵押担保机构等。
（ 作者单位：吉林省经济体制改革研究所）
（责任编辑：文 峰）
一、农村金融支持力度不足的原因及其表现
1.农村资金外流严重，信贷投入资金不足。一是农村金融资源大量流失。主要是前些年的战略性调整，国有商业银
行已大规模撤离农村，留在县以下的分支机构主要是以吸收存款为主。最近两年，随着国家统筹城乡发展和建设社会主义新农村战略的实施，才开始重视“三农”的投入。二是以前的农村邮政储蓄机构多年来作为农村资金流向城市和非农产业的“抽水机”，在一定程度上造成农村信贷投入资金不足。近两年成立的邮政储蓄银行开展的小额质押贷款业务提供的贷款远远比不上从农村吸收的存款多。三是农业发展银行业务范围太窄，只专营粮、棉、油等农副产品收购资金的供应和管理，其农业开发、扶贫等专项贷款以及粮、棉企业加工和附营业务贷款划转到农业银行，导致农业发展银行支农作用难以有效发挥。
2.农户和农村企业贷款难的现象普遍存在，无法满足资金需求。主要原因有以下几方面：一是由于国有商业银行在农村的分支机构少，对农村的经济建设并没有充分发挥作用。二是中国农业发展银行业务范围窄，主要从事农副产品收购贷款、商品粮基地建设贷款、农村基建贷款，主要针对一些特殊的企业群体提供信贷支持，根本不为个体农户提供信贷服务。三是农村信用社历史上形成大量不良贷款和亏损挂账，包袱沉重，加之农村信用社吸收存款难，资金紧张，无力扩大支农信贷规模。四是邮政储蓄银行开展的小额质押贷款才刚刚起步，量少并且额度也小。五是现有的农村新型金融机构，由于资金规模有限以及考虑风险控制等问题的限制，导致农户贷款难的现象还普遍存在。
3.农村金融机构提供的服务比较单一。多数地区的农村基本上只有传统的存贷款业务，结算、保险、咨询、外汇等其他服务很少。
4．农业保险发展滞后，无法满足需要。由于农业保险赔付率高、风险大，使现有的以商业保险为主体的农业保险体系无法满足农业保险的实际需求，农业保险远未发挥化解农业经营风险、保障农业生产稳定发展的作用。
5.民间金融相对活跃，但缺乏必要的规范和保护。民间金融组织有信息和成本等方面的优势，与正规金融形成了良好的互补效应，在促进农村经济发展中发挥重要作用。但是民间金融也有缺陷，很大一部分游离于央行和银监会的监管之外，容易造成农村金融秩序混乱。
二、加大农村金融支持，服务于农业和农村经济发展
（一）对金融组织进行功能定位，建立合理有效的金融运行机制，使各种金融组织能够在功能上互补、竞争有序，从而提供高效的金融服务
1.采取措施，引导和加强商业金融发挥支农作用。从国有商业银行角度来说，一是通过财政补贴和政策鼓励，稳定和发展中国农业银行在农村地区的网点和业务。当前，为响应十七届三中全会的“建立现代农村金融制度，加强农村金融体系建设”新要求，着力打造具有较强小额信贷服务功能的县域网点，县域网点组织的资金全部用于“三农”和县域，并且要保证涉农贷款增量占全部贷款总增量的比例不少于50%。农业银行要建立县域事业部制管理体制，与城市行和城市业务相对分清职责和边界，实行相对独立核算。二是农业银行县域支行和下面的网点要进一步拓展小额质押贷款业务，调高单户贷款限额，在担保充足有效的情况下，金融机构可适当发放中长期贷款，增加农村信贷投入。中国农业银行要适应农村产业化发展的需要，强化对优质产业的信贷支持，大力支持具有地方特色的主导产业的龙头企业，要支持农业社会化服务体系建设，积极扶持和引导农民建立各种类型的专业协会、股份合作组织，支持农业社会化服务体系和农村市场体系建设。三要通过简化抵押贷款手续及担保条件，实行多种形式的质押、抵押办法，如实行林权抵押、住宅抵押、大型机械器具抵押等办法来解决农民抵押担保难的问题。四要制定专门法律，来明确商业银行在保证资金安全的情况下，有义务为其金融业务所在社区提供金融服务，规定农业银行对“三农”贷款不小于一定比例。五要创新商业金融业务，如提供多样化的存款品种和创新金融中间业务等，从而更好地发挥商业银行服务经济、活跃经济的作用。六是国有商业银行要把握国家支持新农村建设的金融放宽政策给予的机遇，积极参与新型农村金融机构的组建，开辟服务农村的新途径。
2.加大财政支持力度，强化和完善政策性金融的支农作用。要扩大农发行的业务范围，如农发行要为农业产业结构调整和优化升级提供信贷服务，要为推行土地适度规模经营做好服务，要加大支持农村基础设施建设贷款和扶贫贷款业务等；在粮食流通领域的基础上，可以延伸服务对象和拓展服务内容，由目前的仅支持粮食收购向产前、产中延伸，如开展农业综合贷款、粮食生产专项贷款。中央和省级财政要建立金融支农风险基金，向政策性金融机构提供贴息和呆账损失的弥补，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村经济。
3.深化农村信用社改革，更好地服务于农村经济发展。从2003年，中国启动新一轮的农村信用社改革到现在，实行了股份制、股份合作制等新的产权模式及农村商业银行、农村合作银行和以县（市）为单位统一法人等组织形式。截至2008年3月末，全国共改制组建了17家农村商业银行，120家农村合作银行，1848家县（市）为单位的统一法人社，全国法人机构数由35527家减少到7932家。所有这些组织形式的金融机构，今后在保障服务“三农 ” 的方向、有利于化解和防范风险、促进其健康发展的原则下，都应该努力探索合适的小额贷款方案（包括贷款对象、金额、期限和利率、担保方式等），做好服务工作。对于农村信用社的历史包袱问题，可以采取有效的财政、税收、金融优惠政策和市场运作手段等措施逐步消化。在制度上可以适当增强农村信用社存贷款的灵活性，提高信用社吸收存款的能力，降低经营成本，增强其支农的实力。最后，要探索林权、渔权和土地承包经营权等作为贷款抵（质）押物，提高贷款抵（质）押率和有效保障程度。
4．深化邮政储蓄银行改革，服务于农村经济发展。邮政储蓄银行要根据金融体制改革的方向和现代企业制度的要求，建立起符合市场经济规律和金融企业内部风险控制要求的管理体制和运行机制，实现其金融业务的规范化经营和可持续发展。邮政储蓄银行在开展农村业务方面，具有其他金融机构所没有的包括覆盖面广的网点优势和全国通存通汇在内的优势。邮政储蓄银行可以凭借这些优势，大力开展沟通城乡的汇兑和异地交易等业务，从而促进了资金回流农村和商品的流通。邮政储蓄银行要继续做好包括农户联保、担保的小额信用贷款，商户联保、担保的小额信用贷款和小额质押贷款等贷款业务，同时不断创新金融产品，丰富业务品种。邮政储蓄银行在中间业务方面，要做好包括代发粮食直补款、代付农村财政性补贴款、代售保险等工作。邮政储蓄银行还可以通过协议转存农业发展银行、国家开发银行、农村合作金融机构等方式，促进邮政储蓄资金回流农村，服务于农村经济发展。
（二）规范民间金融，用好民间资本，更好地服务于“三农”
对民间金融，应该区别对待。第一，要通过立法对从事洗钱、炒卖外汇等民间黑色金融组织坚决予以取缔。第二，要鼓励民间资本参与农村金融市场的新型金融机构，服务于农业和农村经济建设。2006年12月，银监会调整放宽了农村地区银行业的准入政策，允许社会各类资本，包括境内外金融资本、产业资本、民间资本参与农村金融市场；同时放宽了金融机构的准入政策，允许新型农村银行业金融机构的设立。到目前为止，农村地区已经有了多家村镇银行、贷款公司和农村资金互助合作社三种新型农村金融机构，是真正立足于服务“三农”的农村银行业金融机构。据统计，截至2008年8月末,全国已有61家新型农村金融机构开业。61家新型农村金融机构实收资本17.03亿元,存款余额28.31亿元,贷款余额19.17亿元。从贷款投向看,新型农村金融机构农户贷款8.95亿元,占贷款总额的46.69%。这一批新型金融机构的设立，将大大改善农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分的状况。为了促进新型金融机构健康发展，可以对这些金融组织在经营管理、利率决定等方面给予较大的自主权。对于这些新型金融机构存在的一些问题，比如机构的涉农贷款期限不合理等问题，还需要不断探索和改进。此外，值得注意的是，应该对这些金融机构切实加强领导，同地方密切配合，加大监管力度，切实防范金融风险。第三，要对其他非黑色的民间金融，加以区别对待。对于无息的互助合作性质的农村民间借贷组织，政府应该减少干涉甚至不干涉，这是公民依法享有财产权的具体体现；对于有息的民间金融，应该强化对契约关系的保护，重点是引导和鼓励有息的民间借贷双方要采取较为规范的契约形式，以防发生借贷纠纷。
（三）发展农业保险体系，健全农业风险转移和分担机制
由于农业的高风险性，农业保险必然采取以政策性保险为主、商业保险等多种保险形式并存的农业保险组织体系。要建立政府支持、企业和银行多方参与的担保制度，建立健全农业保险再保险制度，完善农业贷款风险转移和分担机制。当前发展政策性农业保险，要健全农业保险保费补贴制度，以此鼓励农民购买保险，扩大农业保险的覆盖范围，同时要探索保险保费的补贴办法。
（四）优化农村金融的生态环境，为农村金融的稳健发展提供保障
一要优化农村金融法制环境，以法规条例的形式对农村金融机构的经营原则、业务范围、管理体制、运作机制等方面进行明确和规范。要进一步理顺各种性质的银行与各级政府、财政部门、中央银行、银行监管部门，以及不同性质银行之间的关系，从而为农村金融依法、稳健经营，持久运营提供法律上的保障。二要加快推进农村社会信用体系和担保体系建设。三要完善农村金融中介服务体系，包括信用评级机构、资产评估机构、会计事务所、抵押担保机构等。
（ 作者单位：吉林省经济体制改革研究所）
（责任编辑：文 峰）