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摘 要:政府政策的制定具有双重性,它既可能造成对一部分利益集团的奖赏,也可能造成对另一些利益集团的剥夺。因此,利益集团为了自身利益而竞相影响政府决策。通过从利益集团影响政府决策的角度对中美利益集团在政府决策中的影响对象进行比较分析,得出两者的利益表达的对象都是权威性决策机构,但政党在中美利益集团的利益表达中具有不同的意义,与美国相比,中国的利益集团与立法机构的结构性通道的稳定性和通畅的双向互动还有待于进一步完善。
关键词:利益集团;政府决策;比较分析
中图分类号:D523 文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2009)05-0063-05
从比较宽泛的定义上讲,政府决策是指国家权力机关或者由国家权力机关授权的机关通过法定的程序所制定的具有法定权威的一系列以各种形式表现出来的规范,即从政治学的角度将由国家机关所从事的具有“对社会价值”进行“权威性分配”意义的活动都纳入我们所说的政府决策中来[1]。美国前助理国务卿希尔斯曼称政策制定为“政府的产品”,它包括法律、法院的判决、总统的政策、行政系统的规章,以及作出决定之后所采取的行动[2](p.1)。政策的制定具有双重性,它既可能造成对一部分利益集团的奖赏,也可能造成对另一些利益集团的剥夺。因此,利益集团为了自身利益而竞相影响政府决策。
一、美国利益集团影响政府决策的主要对象
美国是当今世界上利益集团数量最多的国家,利益集团对政府决策的影响随处可见。利益集团的政治参与几乎渗透到所有的政治领域和政府部门,它们不仅对立法机关施加影响,也对行政部门和司法机关施加影响。在西方,“一般地说,政治就是由各集团之间为控制诸如政府机关这样的政治组织而展开的斗争,在某种意义上说,不了解利益集团就无从了解西方国家的政治制度,也就无从细致地了解西方国家实际的决策过程”[3](p.307)。
按照利益集团活动对象的重要程度依次排列,利益集团活动的对象分别是国会、白宫、政府行政机构和法院。国会是多数游说活动的重点目标,许多利益集团也将其游说活动集中于政府行政部门;当国会、行政部门都不能满足他们的政策目标要求时,它们便将游说活动转向法院。国会是美国联邦政府的立法决策机构,拥有法律制定权、预算审核权、拨款和税收决定权、政府高级官员任命的批准权、处理弹劾等重要权力。因此,鉴于国会在美国内政、外交中的特殊地位及政府决策中的重要作用,美国利益集团历来十分重视对国会的游说活动。一项调查显示,利益集团把国会作为“非常重要”的活动对象的比率高达89%,而把白宫、政府行政机构和法院作为“非常重要”的活动对象则分别为55%、65%和22%(见表1)。一项对公司、贸易协会、工会和公民团体的调查也得出了类似的结论,这些机构也都认为国会是其集团活动的首选对象,其后分别是白宫、政府行政机构和法院(见表2)。而且,随着国会在美国内政、外交政策制定中所发挥重要作用的不断增强,在过去的10年中,国会作为利益集团最重要活动对象的地位日益凸显(见表3)。
利益集团与美国政府行政机构之间存在着双向互动关系,政府行政机构是利益集团开展活动的另一重要对象。政府行政部门的决策对利益集团至关重要,利益集团十分注意行政机构在有关政策和规定上做出的变动,因为这常常比法律本身更具实际意义[4](p.132)。“政策不是由政府官员制定的,也不是由政治官员在官僚制组织的帮助下制定的,而是政府尤其是官僚制组织与利益集团相互作用的结果。”[5](p.232)但是,相对于利益集团对国会的游说活动而言,利益集团与行政机构的关系不构成对立与压力的关系,反而构成以协调和共存为主的双向互动关系,利益集团与行政机关的关系比较隐蔽,不引人注意。其主要原因是:第一,与利益集团对法案施加影响力不同,对行政机构实行院外活动根本就不需要进行登记和申报。第二,美国的行政机构没有形成科层制组织,具有复杂的多重结构,其中包括总统、白宫以及各省厅(11个)、独立政府机构(直属总统的有70个)和50个州政府,行政机构之间的管辖关系极端复杂,这种复杂多重的政府行政结构为利益集团的活动提供了充分的空间。第三,政府的许多行政机构与利益集团是密切的互利关系,结成了利益联盟,不少复杂的行政机构本身就是应团体的要求而设立的。除了农务、商务、工会等与利益集团保持密切关系的传统性行政部门以外,连保健教育福利部、运输部、城市住宅开发部、联邦能源局、能源资源会议等部和总统府内的部局也是在与特定的团体保持密切合作关系的状态下设置的。第四,利益集团通过利用政党分肥制、政治旋转门制度插手行政部门内部的人事安排,这种利益代表性的人事安排使利益集团与行政组织在机构与人事上统一起来[6](pp.125-126)。
近年来,政府行政机构在利益集团的活动重要性有所上升。据一项对不同利益集团的调查显示,49%的利益集团认为白宫和行政机构作为其游说对象的重要性增加了(见表4)。利益集团通过各种方式与行政机构频繁的双向互动作用导致了利益集团对政府决策的影响力,也培育了利益集团的正统性。
二、中国利益集团影响政府决策的主要对象
“面对政府组织的强力,只有组织的力量才能有效地实施抗衡,施加影响”[7]。因而,结成社团组织,将分散无序的个体潜在影响力在共同利益的基础上组合为方向一致的合力,提出自己的利益要求,施加对政府决策的影响,已成为政治参与中一种基本的行动模式。
(一)党组织。这是利益集团进行利益表达的最重要的渠道,也是利益集团最重要的活动对象。政党作为一种历史现象,从一开始就是作为利益的实现工具而孕育和产生的,任何一个政党的形成无不是同某一特定阶级、阶层或利益集团的利益相联系的,无不是在其所代表的阶级、阶层或利益集团对自身利益追求的强烈动机和不懈奋斗的实践中催生的。“政党是社会分散的利益和民意与政治系统之间的桥梁和纽带,反映民意和利益综合是政党最为基本的职能”[8](p.51)。中国实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度(以下简称中国多党合作制度),它既不同于西方国家的两党或多党竞争制,也有别于有的国家实行的一党制。中国共产党在国家政权体系中处于领导和执政地位,在现代政治体系和政治过程中扮演着十分重要的角色,履行着非常重要的职能。利益表达是执政党代表人民利益从事政治实践活动的必要步骤,是执政党利益代表功能的重要体现。中国共产党因代表着中国最广大人民的根本利益而在政治过程层面上进行着符合人民利益的利益表达和利益综合。随着社会主义市场经济的发展、经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化,中国共产党成为协调社会各方面利益关系、整合社会各阶层利益诉求、保证社会利益表达渠道畅通、扩大公民有序政治参与、促进社会和谐稳定的主体。在政府行政过程中由于党事实上“掌管着最根本的权力”,且“最终的政策决定权掌握在党中央机构手中”[9](p.113),党的各级组织成为利益集团进行利益表达的主要渠道。
(二)中央政府及其所属部门。中国的政府制度是与中国共产党领导的多党合作制度相适应的。政府是公共权力的代表,作为行使公共行政权力的合法机构,承担着社会公共管理的职能,其间,执行经济职能成为政府的最主要职能。在转型期,政府在市场中的地位尚不稳定,与市场的边界尚不清晰,突出地表现为政府既会超脱于市场,又会过度干预市场的不确定性。政府既垄断了各种宏观经济政策的制定——如利益分配政策、产业结构政策、投资结构政策等,又直接掌握着重大资源的分配权。这些都会不同程度地关涉利益集团的利益和发展并引起利益集团指向政府的利益表达。正如阿尔蒙德所总结的,“某个问题上的利益表达,常常是由涉及总的政策领域的那些机构中的行政官员发起的”[10](p.205)。
与美国政府所实行的“三权分立”原则所不同的是,中国的政府制度是依据“议行合一制”原则而建立和运作的。全国人大履行立法和监督权,国务院及其所属部门履行行政管理职能。从职能划分上说,全国人大是最高权力机关,中央政府是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关,但由于中央行政机关担负着管理内政、外交、经济和社会事务的重要职责,享有向人民代表大会提出法律草案的权力,人民代表大会的立法受到行政机关的强力影响。在立法实践中,我国目前是“部门立法”,即行业主管行政机关拥有实际立法权,中国政府是绝大多数法案的提出者,“在权力机关制定的法律、条例中,由国务院提出的立法议案占总数的70%多”[11](p.83)。一般情况下,在涉及的集团利益比较广泛,带有根本性和全局性的问题上,利益团体常常和执政党进行沟通。而在可能较少牵涉其他集团,引起政治冲突的面不大的问题上,利益团体则采用同政府接近的方法,在预先确定的政策范围内进行活动。这要比接近政党简单得多,也有效得多。
(三)立法机构。社会利益关系越复杂,冲突与整合问题就越突出,越是在利益多元化与利益冲突社会,立法机构的利益调控功能才能彰显。在过去相当长的一段时期内,中国社会长期处于利益相对单一状态,由于利益的高度趋同性,立法作为调控利益冲突的基本手段,使用频率相对较少。近年来,这种趋势大为改观,在国家权力结构体系中,立法机构自身的影响力和地位也逐渐提高,立法机构作为利益表达的制度性途径,被越来越多的利益集团选作利益表达对象。立法机构逐渐“成为一个代表性最广泛、调节功能最完善、最具权威性的社会利益协调机构”,并愈益发挥其社会利益的“调节器”,社会矛盾的“防爆器”,社会结构的“整合器”的功能[12]。但受诸多因素的影响,我国立法机构的诸多制度架构已滞后于社会利益多元这一时代现实,依然带有计划经济时代的色彩,阻碍了利益集团顺畅的利益表达。而且,我国立法机构并不是唯一从事决策的机构,重要的政策决策权主要集中于党和政府之中,这使立法机构作为利益表达渠道的功能受到很大限制。
(四)地方政府。由于中国实行的是单一制国家结构制度,中央政府与地方政府的关系是单一层面的关系,地方政府的权限来自于中央政府的授权。但中国的宪法和地方组织法在对地方各级政府职权的规定中,没能划清中央政府与地方政府之间的事权关系,没有对中央政府和地方政府各自的职责范围作出有明显区别的规定,因此,除少数事权如外交、国防、戒严等专属中央政府外,地方政府拥有的事权几乎是中央政府的翻版[13](p.267)。
随着转型期中央的不断分权和放权,地方政府成为地区利益代表的这一角色成分不断加强。在每一层级上地方政府已经成为一个权力中心和决策中心,而不仅仅行使“代理”职能。中央政府和地方各级政府的关系,不再是单纯的行政隶属关系和上下级关系,而具有了一定的契约性质,“中央和地方政府在一定程度上成为了具有不同权力和利益的平等的经济主体”[14](p.94)。由于地方政府同样拥有人事任免、固定资产及基础设施建设投资、财税调节、地方政策法规制定等权力,加之地方政府在社会转型期自利趋向的增多,地方政府也成为利益集团的一个重要的活动对象。地方政府在政府决策的体系中的提抽式利益表达作用是利益集团影响地方政府决策的另一重要原因。在政府系统的诸多层次中,一个层次的利益表达就意味着对另一个层次的利益综合。各级地方政府既具有利益表达的功能,又具有利益综合的功能——利益表达是对上级机构而言,利益综合是对下一级政府而言。从利益表达角度看,单一性的垂直的国家组织网络,使社会的沟通渠道呈现出单行道的结构特点。假设利益表达从最低的一级开始,倘要最终到达中央的决策中心,则需层层向上,逐级“提抽”。这种“提抽”式的利益表达机制,是利益集团影响地方政府决策的一个重要动力[15](p.17)。
(五)大众传播媒介。在现代社会,大众传媒是最具效力和最具规模的舆论性民意表达结构[16](p.295)。从大众传播媒介的政治功能看,它已经具有政治参与和政治沟通的重要渠道,政治社会化的重要工具,左右舆论、设定议程、影响政府决策,监督政府和政党等政治功能。有的西方学者甚至将大众传媒看作是除家庭、学校、社会组织之外人们学习政治知识、培养政治人格的“第四种重要的社会化力量”。随着中国社会的逐渐开放,政府决策越来越多地受到大众传播媒介所塑造的社会舆论的影响,加之其他利益表达渠道的有限性,大众传播媒介承载了更多地向政府决策者传达利益诉求的重要功能。特别是对于社会弱势群体这些在正常利益表达中的“缺席者”和“失语者”,大众传播媒介往往成为他们表达利益诉求、政治态度和社会价值取向的有效渠道。这是中国利益集团利益表达有别于美国的关键之处。
三、中美利益集团利益表达对象的比较分析
总的来看,无论是中国利益集团,还是美国利益集团,其利益表达的对象都是权威性决策机构。权威性决策机构在形式上是全体社会成员利益的代表,并以人民的意志为其行动准则,事实上还是国家政治权力的直接承担者、掌握者和运用者。这样,社会成员的利益要求,只有直接面向权威性的决策机构才有实现之可能,“否则他的政治欲求是根本不可能产生预期效果的”[17](p.139)。但受中、美两国政治制度和社会发展程度的影响,权威性决策机构在两国有着不同的含义。在美国,国会是利益集团进行利益表达的主要权威性决策机构,而党组织及各级政府是中国利益集团利益表达的主要权威性决策机构。
政党在中美利益集团的利益表达中具有不同的意义。在某种意义上,由于中国共产党对中国社会强大的组织力和控制力,作为社会与国家之间的组织载体,它有力地推动了社会转型期利益集团与权威性决策机构的利益表达。“对于中国这样资源有限、制度不成熟、社会尚未完全发育的国家来说,要有序而规范地把握和领导全面快速的现代化发展,就必须有强大的领导力量”[18]。亨廷顿也认为:“一个现代化中政治体系的安定,取决于其政党的作用和力量。一个强大的政党能使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化的水平。凡达到目前和预料到的高水平政治安定的发展中国家,莫不是拥有一个强大的政党。”[19](p.396)作为社会转型期社会与国家之间的转型载体,共产党其自身的先进性、强大而有效的社会资源组织力和控制力,为社会各利益群体的利益表达提供了动力支持和理论指导。这种控制力不是一种单纯的国家对社会过渡入侵的控制力,是一种自我发展的控制力,它本身在控制的同时也引导着中国社会的变迁,或者说它至少是积极地对社会的发展和利益诉求的表达进行了有效的回应,它推动了1978年后中国社会的发展。因此这种积极的控制力是中国成功发展的关键。对美国的利益集团而言,由于特殊的政治体制和选举制度,政党不是其利益表达的主要对象。
立法机构是中国利益集团进行利益表达的主要对象和渠道之一。改革开放以来,尽管人民代表大会在国家政治生活中的地位有所提高,作用有所增强,但不可否认的是,立法机构并没有完全发挥其应有的吸纳利益表达的功能,除中国政治体制的原因外,人民代表大会制度设计中的一些缺陷是造成立法机构没有成为公民与国家公共权力机关互动主要对象的重要原因。如现行人大代表选举程序不能确保代表与选民之间的利益代表关系,不能确保人大代表与政府工作人员之间的权力授受关系。在这种情况下,选举及立法作为公民进行利益表达根本渠道的功能实际上非常微弱。当一个利益集团与政府机构建立起稳定和可接受的关系时,它便具有了“结构性通道”。与美国相比,在中国,利益集团与立法机构的结构性通道的稳定性和通畅的双向互动还有待于进一步完善。
参考文献:
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关键词:利益集团;政府决策;比较分析
中图分类号:D523 文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2009)05-0063-05
从比较宽泛的定义上讲,政府决策是指国家权力机关或者由国家权力机关授权的机关通过法定的程序所制定的具有法定权威的一系列以各种形式表现出来的规范,即从政治学的角度将由国家机关所从事的具有“对社会价值”进行“权威性分配”意义的活动都纳入我们所说的政府决策中来[1]。美国前助理国务卿希尔斯曼称政策制定为“政府的产品”,它包括法律、法院的判决、总统的政策、行政系统的规章,以及作出决定之后所采取的行动[2](p.1)。政策的制定具有双重性,它既可能造成对一部分利益集团的奖赏,也可能造成对另一些利益集团的剥夺。因此,利益集团为了自身利益而竞相影响政府决策。
一、美国利益集团影响政府决策的主要对象
美国是当今世界上利益集团数量最多的国家,利益集团对政府决策的影响随处可见。利益集团的政治参与几乎渗透到所有的政治领域和政府部门,它们不仅对立法机关施加影响,也对行政部门和司法机关施加影响。在西方,“一般地说,政治就是由各集团之间为控制诸如政府机关这样的政治组织而展开的斗争,在某种意义上说,不了解利益集团就无从了解西方国家的政治制度,也就无从细致地了解西方国家实际的决策过程”[3](p.307)。
按照利益集团活动对象的重要程度依次排列,利益集团活动的对象分别是国会、白宫、政府行政机构和法院。国会是多数游说活动的重点目标,许多利益集团也将其游说活动集中于政府行政部门;当国会、行政部门都不能满足他们的政策目标要求时,它们便将游说活动转向法院。国会是美国联邦政府的立法决策机构,拥有法律制定权、预算审核权、拨款和税收决定权、政府高级官员任命的批准权、处理弹劾等重要权力。因此,鉴于国会在美国内政、外交中的特殊地位及政府决策中的重要作用,美国利益集团历来十分重视对国会的游说活动。一项调查显示,利益集团把国会作为“非常重要”的活动对象的比率高达89%,而把白宫、政府行政机构和法院作为“非常重要”的活动对象则分别为55%、65%和22%(见表1)。一项对公司、贸易协会、工会和公民团体的调查也得出了类似的结论,这些机构也都认为国会是其集团活动的首选对象,其后分别是白宫、政府行政机构和法院(见表2)。而且,随着国会在美国内政、外交政策制定中所发挥重要作用的不断增强,在过去的10年中,国会作为利益集团最重要活动对象的地位日益凸显(见表3)。
利益集团与美国政府行政机构之间存在着双向互动关系,政府行政机构是利益集团开展活动的另一重要对象。政府行政部门的决策对利益集团至关重要,利益集团十分注意行政机构在有关政策和规定上做出的变动,因为这常常比法律本身更具实际意义[4](p.132)。“政策不是由政府官员制定的,也不是由政治官员在官僚制组织的帮助下制定的,而是政府尤其是官僚制组织与利益集团相互作用的结果。”[5](p.232)但是,相对于利益集团对国会的游说活动而言,利益集团与行政机构的关系不构成对立与压力的关系,反而构成以协调和共存为主的双向互动关系,利益集团与行政机关的关系比较隐蔽,不引人注意。其主要原因是:第一,与利益集团对法案施加影响力不同,对行政机构实行院外活动根本就不需要进行登记和申报。第二,美国的行政机构没有形成科层制组织,具有复杂的多重结构,其中包括总统、白宫以及各省厅(11个)、独立政府机构(直属总统的有70个)和50个州政府,行政机构之间的管辖关系极端复杂,这种复杂多重的政府行政结构为利益集团的活动提供了充分的空间。第三,政府的许多行政机构与利益集团是密切的互利关系,结成了利益联盟,不少复杂的行政机构本身就是应团体的要求而设立的。除了农务、商务、工会等与利益集团保持密切关系的传统性行政部门以外,连保健教育福利部、运输部、城市住宅开发部、联邦能源局、能源资源会议等部和总统府内的部局也是在与特定的团体保持密切合作关系的状态下设置的。第四,利益集团通过利用政党分肥制、政治旋转门制度插手行政部门内部的人事安排,这种利益代表性的人事安排使利益集团与行政组织在机构与人事上统一起来[6](pp.125-126)。
近年来,政府行政机构在利益集团的活动重要性有所上升。据一项对不同利益集团的调查显示,49%的利益集团认为白宫和行政机构作为其游说对象的重要性增加了(见表4)。利益集团通过各种方式与行政机构频繁的双向互动作用导致了利益集团对政府决策的影响力,也培育了利益集团的正统性。
二、中国利益集团影响政府决策的主要对象
“面对政府组织的强力,只有组织的力量才能有效地实施抗衡,施加影响”[7]。因而,结成社团组织,将分散无序的个体潜在影响力在共同利益的基础上组合为方向一致的合力,提出自己的利益要求,施加对政府决策的影响,已成为政治参与中一种基本的行动模式。
(一)党组织。这是利益集团进行利益表达的最重要的渠道,也是利益集团最重要的活动对象。政党作为一种历史现象,从一开始就是作为利益的实现工具而孕育和产生的,任何一个政党的形成无不是同某一特定阶级、阶层或利益集团的利益相联系的,无不是在其所代表的阶级、阶层或利益集团对自身利益追求的强烈动机和不懈奋斗的实践中催生的。“政党是社会分散的利益和民意与政治系统之间的桥梁和纽带,反映民意和利益综合是政党最为基本的职能”[8](p.51)。中国实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度(以下简称中国多党合作制度),它既不同于西方国家的两党或多党竞争制,也有别于有的国家实行的一党制。中国共产党在国家政权体系中处于领导和执政地位,在现代政治体系和政治过程中扮演着十分重要的角色,履行着非常重要的职能。利益表达是执政党代表人民利益从事政治实践活动的必要步骤,是执政党利益代表功能的重要体现。中国共产党因代表着中国最广大人民的根本利益而在政治过程层面上进行着符合人民利益的利益表达和利益综合。随着社会主义市场经济的发展、经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化,中国共产党成为协调社会各方面利益关系、整合社会各阶层利益诉求、保证社会利益表达渠道畅通、扩大公民有序政治参与、促进社会和谐稳定的主体。在政府行政过程中由于党事实上“掌管着最根本的权力”,且“最终的政策决定权掌握在党中央机构手中”[9](p.113),党的各级组织成为利益集团进行利益表达的主要渠道。
(二)中央政府及其所属部门。中国的政府制度是与中国共产党领导的多党合作制度相适应的。政府是公共权力的代表,作为行使公共行政权力的合法机构,承担着社会公共管理的职能,其间,执行经济职能成为政府的最主要职能。在转型期,政府在市场中的地位尚不稳定,与市场的边界尚不清晰,突出地表现为政府既会超脱于市场,又会过度干预市场的不确定性。政府既垄断了各种宏观经济政策的制定——如利益分配政策、产业结构政策、投资结构政策等,又直接掌握着重大资源的分配权。这些都会不同程度地关涉利益集团的利益和发展并引起利益集团指向政府的利益表达。正如阿尔蒙德所总结的,“某个问题上的利益表达,常常是由涉及总的政策领域的那些机构中的行政官员发起的”[10](p.205)。
与美国政府所实行的“三权分立”原则所不同的是,中国的政府制度是依据“议行合一制”原则而建立和运作的。全国人大履行立法和监督权,国务院及其所属部门履行行政管理职能。从职能划分上说,全国人大是最高权力机关,中央政府是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关,但由于中央行政机关担负着管理内政、外交、经济和社会事务的重要职责,享有向人民代表大会提出法律草案的权力,人民代表大会的立法受到行政机关的强力影响。在立法实践中,我国目前是“部门立法”,即行业主管行政机关拥有实际立法权,中国政府是绝大多数法案的提出者,“在权力机关制定的法律、条例中,由国务院提出的立法议案占总数的70%多”[11](p.83)。一般情况下,在涉及的集团利益比较广泛,带有根本性和全局性的问题上,利益团体常常和执政党进行沟通。而在可能较少牵涉其他集团,引起政治冲突的面不大的问题上,利益团体则采用同政府接近的方法,在预先确定的政策范围内进行活动。这要比接近政党简单得多,也有效得多。
(三)立法机构。社会利益关系越复杂,冲突与整合问题就越突出,越是在利益多元化与利益冲突社会,立法机构的利益调控功能才能彰显。在过去相当长的一段时期内,中国社会长期处于利益相对单一状态,由于利益的高度趋同性,立法作为调控利益冲突的基本手段,使用频率相对较少。近年来,这种趋势大为改观,在国家权力结构体系中,立法机构自身的影响力和地位也逐渐提高,立法机构作为利益表达的制度性途径,被越来越多的利益集团选作利益表达对象。立法机构逐渐“成为一个代表性最广泛、调节功能最完善、最具权威性的社会利益协调机构”,并愈益发挥其社会利益的“调节器”,社会矛盾的“防爆器”,社会结构的“整合器”的功能[12]。但受诸多因素的影响,我国立法机构的诸多制度架构已滞后于社会利益多元这一时代现实,依然带有计划经济时代的色彩,阻碍了利益集团顺畅的利益表达。而且,我国立法机构并不是唯一从事决策的机构,重要的政策决策权主要集中于党和政府之中,这使立法机构作为利益表达渠道的功能受到很大限制。
(四)地方政府。由于中国实行的是单一制国家结构制度,中央政府与地方政府的关系是单一层面的关系,地方政府的权限来自于中央政府的授权。但中国的宪法和地方组织法在对地方各级政府职权的规定中,没能划清中央政府与地方政府之间的事权关系,没有对中央政府和地方政府各自的职责范围作出有明显区别的规定,因此,除少数事权如外交、国防、戒严等专属中央政府外,地方政府拥有的事权几乎是中央政府的翻版[13](p.267)。
随着转型期中央的不断分权和放权,地方政府成为地区利益代表的这一角色成分不断加强。在每一层级上地方政府已经成为一个权力中心和决策中心,而不仅仅行使“代理”职能。中央政府和地方各级政府的关系,不再是单纯的行政隶属关系和上下级关系,而具有了一定的契约性质,“中央和地方政府在一定程度上成为了具有不同权力和利益的平等的经济主体”[14](p.94)。由于地方政府同样拥有人事任免、固定资产及基础设施建设投资、财税调节、地方政策法规制定等权力,加之地方政府在社会转型期自利趋向的增多,地方政府也成为利益集团的一个重要的活动对象。地方政府在政府决策的体系中的提抽式利益表达作用是利益集团影响地方政府决策的另一重要原因。在政府系统的诸多层次中,一个层次的利益表达就意味着对另一个层次的利益综合。各级地方政府既具有利益表达的功能,又具有利益综合的功能——利益表达是对上级机构而言,利益综合是对下一级政府而言。从利益表达角度看,单一性的垂直的国家组织网络,使社会的沟通渠道呈现出单行道的结构特点。假设利益表达从最低的一级开始,倘要最终到达中央的决策中心,则需层层向上,逐级“提抽”。这种“提抽”式的利益表达机制,是利益集团影响地方政府决策的一个重要动力[15](p.17)。
(五)大众传播媒介。在现代社会,大众传媒是最具效力和最具规模的舆论性民意表达结构[16](p.295)。从大众传播媒介的政治功能看,它已经具有政治参与和政治沟通的重要渠道,政治社会化的重要工具,左右舆论、设定议程、影响政府决策,监督政府和政党等政治功能。有的西方学者甚至将大众传媒看作是除家庭、学校、社会组织之外人们学习政治知识、培养政治人格的“第四种重要的社会化力量”。随着中国社会的逐渐开放,政府决策越来越多地受到大众传播媒介所塑造的社会舆论的影响,加之其他利益表达渠道的有限性,大众传播媒介承载了更多地向政府决策者传达利益诉求的重要功能。特别是对于社会弱势群体这些在正常利益表达中的“缺席者”和“失语者”,大众传播媒介往往成为他们表达利益诉求、政治态度和社会价值取向的有效渠道。这是中国利益集团利益表达有别于美国的关键之处。
三、中美利益集团利益表达对象的比较分析
总的来看,无论是中国利益集团,还是美国利益集团,其利益表达的对象都是权威性决策机构。权威性决策机构在形式上是全体社会成员利益的代表,并以人民的意志为其行动准则,事实上还是国家政治权力的直接承担者、掌握者和运用者。这样,社会成员的利益要求,只有直接面向权威性的决策机构才有实现之可能,“否则他的政治欲求是根本不可能产生预期效果的”[17](p.139)。但受中、美两国政治制度和社会发展程度的影响,权威性决策机构在两国有着不同的含义。在美国,国会是利益集团进行利益表达的主要权威性决策机构,而党组织及各级政府是中国利益集团利益表达的主要权威性决策机构。
政党在中美利益集团的利益表达中具有不同的意义。在某种意义上,由于中国共产党对中国社会强大的组织力和控制力,作为社会与国家之间的组织载体,它有力地推动了社会转型期利益集团与权威性决策机构的利益表达。“对于中国这样资源有限、制度不成熟、社会尚未完全发育的国家来说,要有序而规范地把握和领导全面快速的现代化发展,就必须有强大的领导力量”[18]。亨廷顿也认为:“一个现代化中政治体系的安定,取决于其政党的作用和力量。一个强大的政党能使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化的水平。凡达到目前和预料到的高水平政治安定的发展中国家,莫不是拥有一个强大的政党。”[19](p.396)作为社会转型期社会与国家之间的转型载体,共产党其自身的先进性、强大而有效的社会资源组织力和控制力,为社会各利益群体的利益表达提供了动力支持和理论指导。这种控制力不是一种单纯的国家对社会过渡入侵的控制力,是一种自我发展的控制力,它本身在控制的同时也引导着中国社会的变迁,或者说它至少是积极地对社会的发展和利益诉求的表达进行了有效的回应,它推动了1978年后中国社会的发展。因此这种积极的控制力是中国成功发展的关键。对美国的利益集团而言,由于特殊的政治体制和选举制度,政党不是其利益表达的主要对象。
立法机构是中国利益集团进行利益表达的主要对象和渠道之一。改革开放以来,尽管人民代表大会在国家政治生活中的地位有所提高,作用有所增强,但不可否认的是,立法机构并没有完全发挥其应有的吸纳利益表达的功能,除中国政治体制的原因外,人民代表大会制度设计中的一些缺陷是造成立法机构没有成为公民与国家公共权力机关互动主要对象的重要原因。如现行人大代表选举程序不能确保代表与选民之间的利益代表关系,不能确保人大代表与政府工作人员之间的权力授受关系。在这种情况下,选举及立法作为公民进行利益表达根本渠道的功能实际上非常微弱。当一个利益集团与政府机构建立起稳定和可接受的关系时,它便具有了“结构性通道”。与美国相比,在中国,利益集团与立法机构的结构性通道的稳定性和通畅的双向互动还有待于进一步完善。
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