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[摘要]丘区农业镇乡位于山区和平原之间的“夹心层”，是全面小康的“瓶颈”，丘陵地区如何实现快速突破？对此，绵阳市农村综合改革试验试点示范区进行了积极的探索和尝试。本文从运行现状、存在的问题进行了调研，并提出了进一步推动发展的对策建议。
[关键词]农村；丘区；综合改革；途径
农业一直是全面小康的“瓶颈”，是“四化”协调发展的弱项。而四川绵阳丘区农业镇乡位于山区和平原之间的“夹心层”，丘陵地区如何实现快速突破？对此，三台县南部丘区幅员面积约100平方公里、总人口47万人的绵阳市农村综合改革试验试范区（以下简称“综改区”）于2015年2月15日挂牌成立。力争用三到五年时间，打造成扶贫开发样板区、农村改革先行区、基层党建示范区，为绵阳市乃至四川省丘区农村改革发展提供有益借鉴。
一、运行现状
（一）坚持规划引领，绘制建设蓝图。
1、连片发展现代农业产业。坚持“培植优势、紧联龙头、扶持大户”的产业发展思路，推动龙头企业、专合组织、家庭农场与农户有机结合，实现“龙头定方向、协会联农户、产业进市场”的经营格局。一是大力发展优质粮油。二是以“品种优良化、养殖设施化、生产规范化、防疫制度化、糞污无害化”为核心，全面提升畜禽特色养殖的水平和科技含量。三是规划种植柚类新品种，巩固提升现有的中药材种植和蚕桑养殖。四是依托鲁班湖、三大路沿线、郪江和云台观两点，发展精品休闲观光农业。
2、综合配套基础设施。在道路建设上，依托县乡公路和通村公路，新建社道、作业路、入户路，基本形成村道、社道网状格局，满足群众生产生活基本需求；在水利建设上，切实改造小型泵站、蓄水池、傍山渠、田间渠，做到“旱能灌、涝能排”；在高标准农田建设上，利用田（土）调型、砌筑田（地）埂、测土配方施肥等多种方式，提高土地利用率。
3、改善提升人居环境。构建“小城镇—中心村—集聚点”城乡统筹发展新格局，重点推进土坯房改造、生态庭院、人畜安全饮水、新型能源等项目建设，提升群众幸福指数。在土坯房改造上，对“综改区”内4181户土坯房实行全覆盖改造，确保住房安全；在生态庭院建设上，通过农房四周建设小菜园、小果园等微田园，整治农房前厅后院环境；在新型能源发展上，新建户用沼气池，积极发展天然气入户，确保清洁能源占比达到90%以上。
4、构建服务型基层组织。选派党性强、作风正、有经验的机关干部担任“第一书记”。推广“年有安排、季有主题、月有活动、评有总结”的“四有”组织生活，不断增强组织凝聚力。推行和开展党员设岗定责、党员责任区、党员示范户、党员承诺制，促使党员切实发挥先锋模范作用。进一步采取“单独式”、“联合式”、“挂靠式”三种模式，提高农民专业合作社党组织覆盖率。切实落实村务党务公开，加大监督力度，把党风廉政建设贯穿于扶贫开发工作的全过程。
（二）多措并举，创新发展路径。
1、放活土地产权。重点抓好农村产权抵押融资、资金互助合作社、和财政项目资产量化等三个试点。创新产权流转体制，破解“资源变资本”的难题；创新生产经营体制，破解“谁来种地”的难题；创新社会化服务体制，破解“怎样种地”的难题。大胆探索农民有偿退出土地（林地）承包经营权和宅基地使用权的模式和方法，切实放活土地产权。
2、培育新型主体。积极探索“农业园区+龙头企业+专合组织+基地+农户”、“农业园区+专合组织+农户”、“大园区+小业主”等多种农村经营模式。推广神龙粮油公司“订单保底收购”和铁骑力士公司“1211”（一栋圈、两夫妻、年出栏1000头生猪、纯收益10万元）等模式，带动农民持续增收。
3、推进精准扶贫。不断创新精准扶贫模式，加强与社会机构与爱心人士对接，邀请清华大学教育扶贫和医疗扶贫办公室来综改区调研对接，联系中国心志愿者团队开展“互联网+扶贫试点”，充分借助移动互联网，搭建社会爱心认识帮扶平台，助力精准扶贫。
4、加大基础投入。年内计划启动90公里县乡道路，150公里村社道路建设。群众集资已达1200余万元，开工建设社道路65.8公里，已完工28.4公里。小农水重点项目已经完成评审和招标公告发放，移民后扶项目、千亿斤粮食项目、产粮大县项目、高标准农田项目等涉农项目已基本完成项目前期工作。
5、创新社会化服务体制。大力发展“托管式”、“承包式”、“全程式”等多种类型的社会化服务模式，创新以“两头在企业，中间在农户”的新型农业社会化服务模式。以实施“四川省电子商务进农村综合示范县”项目为载体，积极发展农产品电子商务和物联网技术，搭建电子商务营销服务平台，促进当地农产品“走出去”。
6、创新投融资体系。目前，创新农村金融服务取得阶段性成果，3个扶贫资金互助合作社正式启动运行，产权抵押融资试点将于近期全面展开，农村产权交易中心9月底前挂牌运行。同时，出台了《绵阳市农村综合改革发展试验区建设项目推进办法》，积极吸引社会资本参与综改区建设。
7、切实提升基层党组织服务及治理能力。鼓励外出创业成功人士回乡竞选村“两委”负责人，选派党性强、作风正、有经验的机关干部担任“第一书记”。推行村党组织预警排位制、业绩公示制和案查制。采取“单独式”、“联合式”、“挂靠式”三种模式，提高农民专业合作社党组织覆盖率。强化法制教育，加强依法治理，切实维护农村社会稳定。
二、运行中存在的问题
（一）定位问题。
对于改革，领导与群众存在期望值的差异。领导对改革的期望是如何推动深丘地区经济社会的全面发展，重点是扶贫攻坚。群众的期望是“眼见为实，吹糠见米”。所以，目前改革工作并没有全面铺开。因为发展滞后，改革的主攻方向放在了扶贫攻坚和发展上。所以，综改区的准确定位应该是：以改革创新为手段，扶贫攻坚为重点，党的建设为保障，脱贫致富为目标。 （二）“机遇意识、有感发展观念”有待增强。
对于三台县南路镇乡而言，是千载难逢的难得的历史发展机遇，应紧抓不放，以时不我待、主动积極、勇于担当的精神，把南路片区群众的利益实现好、维护好、发展好。但有的干部甚至认为市综改区的设立是“多了个婆婆”。工作中还是旧观念、老思路，有部分干部观望坐等，甚至还有个别干部不在状态。
（三）体制机制问题。
一是关于综改区体制问题。市委成立的综改区机构和前沿指挥部，基本上是按既定的体制模式在运行。二是统筹协调机制问题。在项目的引进和实施方面，部门自成体系，综改区前沿指挥部缺乏一定的自主权和统筹力度。
（四）要素保障问题。
一是道路和水利设施年久失修，集资难，劳力缺乏。二是电力不能保障供给，经常不定时停电，电压低，不能满足生产和生活的需要。三是通信不能全覆盖。四是环境卫生差，垃圾处理难。
三、进一步推动综改区发展的对策及建议
（一）坚定建设好综改区的信心和决心。
一是综改区半年的工作实践证明，一班人敢于啃硬骨头，抓短板，勇于创新，大胆探索，凝聚了人心，发挥了极大的示范引领作用。二是要进一步增强三台的主体责任意识，切实调动三台各级党员干部的积极性。三是对绵阳市农村综合改革发展试验区前沿指挥部赋予更多的统筹指挥权。切实减少工作及发展中的中间环节，不断提高工作效能。
（二）以发展现代农业为支撑，大力培育新型经营主体。
探索整合涉农项目资金，简化项目审批程序。建立产业发展专项资金，为发展优质粮油和规模化标准化养殖业提供资金支持。研究出台财政项目资金直接投向合作社、财政补助资金形成的资产交由合作社持有和管理的实施办法。创新农业投融资方式，围绕优势特色产业发展，培育新型经营主体，发展家庭农场，引进龙头企业。
（三）以精准扶贫为重点。
聚力解决好无房户、危房户、特困户住有所居、住的安全的问题，确保2020年前全面完成危旧房改造；着力解决困难群众持续稳定增收问题，培育新型农业经营主体，带动特色产业发展，培育农村经济新业态，创造更多适合贫困群众的就业机会，引领他们过上好日子、走上小康路。探索以城带乡、以工扶农的扶贫新模式。组织县（市）区、市级部门、国有控股企业、科研院所、大专院校等企事业单位开展对口帮扶和定点扶贫，帮助综改区改造土坯房、整治人居环境、发展现代农业。
（四）以城乡一体化为目标，有力推进公共服务均等化。
实施宽带乡村和电子商务进农村试点示范工作，推进三网融合改革。探索建立农村大病统筹制度，为村民建立健康档案。吸引社会资本参与基础设施建设，按照建设幸福美丽新村总体要求，健全农村基本公共服务体系，改善农村人居环境，提升农村公共服务水平。
（五）在“三个不断强化”上下功夫，扎实推进综改区各项工作。
1、不断强化目标，精准把握工作节点。尽快完成先期试点村确权颁证、村级机制平台建设等基础工作，尽早完成农村产权评估、交易市场、融资担保等配套体系和运行制度建设，力争在农村产权确权登记、农村产权流转管理、农村产权抵押融资等方面初步形成制度成果。
2、不断强化力量聚合，切实做好统筹联动。完善定期汇报、专题汇报等工作制度，争取上级更大的关心支持。不断完善农业农村发展规划，强化项目资金配套，加大对改革试验的综合投入。加强领导和人力保障，确保每件事情有人管、有人抓。
3、不断强化督导考核，确保改革发展成效。建立完善信息反馈、进度管理、调查研究、情况通报、督查督办、效果评价、责任追究等系列制度，形成科学严明的目标管理体系，确保各项改革试验有力有序有效推进。
[关键词]农村；丘区；综合改革；途径
农业一直是全面小康的“瓶颈”，是“四化”协调发展的弱项。而四川绵阳丘区农业镇乡位于山区和平原之间的“夹心层”，丘陵地区如何实现快速突破？对此，三台县南部丘区幅员面积约100平方公里、总人口47万人的绵阳市农村综合改革试验试范区（以下简称“综改区”）于2015年2月15日挂牌成立。力争用三到五年时间，打造成扶贫开发样板区、农村改革先行区、基层党建示范区，为绵阳市乃至四川省丘区农村改革发展提供有益借鉴。
一、运行现状
（一）坚持规划引领，绘制建设蓝图。
1、连片发展现代农业产业。坚持“培植优势、紧联龙头、扶持大户”的产业发展思路，推动龙头企业、专合组织、家庭农场与农户有机结合，实现“龙头定方向、协会联农户、产业进市场”的经营格局。一是大力发展优质粮油。二是以“品种优良化、养殖设施化、生产规范化、防疫制度化、糞污无害化”为核心，全面提升畜禽特色养殖的水平和科技含量。三是规划种植柚类新品种，巩固提升现有的中药材种植和蚕桑养殖。四是依托鲁班湖、三大路沿线、郪江和云台观两点，发展精品休闲观光农业。
2、综合配套基础设施。在道路建设上，依托县乡公路和通村公路，新建社道、作业路、入户路，基本形成村道、社道网状格局，满足群众生产生活基本需求；在水利建设上，切实改造小型泵站、蓄水池、傍山渠、田间渠，做到“旱能灌、涝能排”；在高标准农田建设上，利用田（土）调型、砌筑田（地）埂、测土配方施肥等多种方式，提高土地利用率。
3、改善提升人居环境。构建“小城镇—中心村—集聚点”城乡统筹发展新格局，重点推进土坯房改造、生态庭院、人畜安全饮水、新型能源等项目建设，提升群众幸福指数。在土坯房改造上，对“综改区”内4181户土坯房实行全覆盖改造，确保住房安全；在生态庭院建设上，通过农房四周建设小菜园、小果园等微田园，整治农房前厅后院环境；在新型能源发展上，新建户用沼气池，积极发展天然气入户，确保清洁能源占比达到90%以上。
4、构建服务型基层组织。选派党性强、作风正、有经验的机关干部担任“第一书记”。推广“年有安排、季有主题、月有活动、评有总结”的“四有”组织生活，不断增强组织凝聚力。推行和开展党员设岗定责、党员责任区、党员示范户、党员承诺制，促使党员切实发挥先锋模范作用。进一步采取“单独式”、“联合式”、“挂靠式”三种模式，提高农民专业合作社党组织覆盖率。切实落实村务党务公开，加大监督力度，把党风廉政建设贯穿于扶贫开发工作的全过程。
（二）多措并举，创新发展路径。
1、放活土地产权。重点抓好农村产权抵押融资、资金互助合作社、和财政项目资产量化等三个试点。创新产权流转体制，破解“资源变资本”的难题；创新生产经营体制，破解“谁来种地”的难题；创新社会化服务体制，破解“怎样种地”的难题。大胆探索农民有偿退出土地（林地）承包经营权和宅基地使用权的模式和方法，切实放活土地产权。
2、培育新型主体。积极探索“农业园区+龙头企业+专合组织+基地+农户”、“农业园区+专合组织+农户”、“大园区+小业主”等多种农村经营模式。推广神龙粮油公司“订单保底收购”和铁骑力士公司“1211”（一栋圈、两夫妻、年出栏1000头生猪、纯收益10万元）等模式，带动农民持续增收。
3、推进精准扶贫。不断创新精准扶贫模式，加强与社会机构与爱心人士对接，邀请清华大学教育扶贫和医疗扶贫办公室来综改区调研对接，联系中国心志愿者团队开展“互联网+扶贫试点”，充分借助移动互联网，搭建社会爱心认识帮扶平台，助力精准扶贫。
4、加大基础投入。年内计划启动90公里县乡道路，150公里村社道路建设。群众集资已达1200余万元，开工建设社道路65.8公里，已完工28.4公里。小农水重点项目已经完成评审和招标公告发放，移民后扶项目、千亿斤粮食项目、产粮大县项目、高标准农田项目等涉农项目已基本完成项目前期工作。
5、创新社会化服务体制。大力发展“托管式”、“承包式”、“全程式”等多种类型的社会化服务模式，创新以“两头在企业，中间在农户”的新型农业社会化服务模式。以实施“四川省电子商务进农村综合示范县”项目为载体，积极发展农产品电子商务和物联网技术，搭建电子商务营销服务平台，促进当地农产品“走出去”。
6、创新投融资体系。目前，创新农村金融服务取得阶段性成果，3个扶贫资金互助合作社正式启动运行，产权抵押融资试点将于近期全面展开，农村产权交易中心9月底前挂牌运行。同时，出台了《绵阳市农村综合改革发展试验区建设项目推进办法》，积极吸引社会资本参与综改区建设。
7、切实提升基层党组织服务及治理能力。鼓励外出创业成功人士回乡竞选村“两委”负责人，选派党性强、作风正、有经验的机关干部担任“第一书记”。推行村党组织预警排位制、业绩公示制和案查制。采取“单独式”、“联合式”、“挂靠式”三种模式，提高农民专业合作社党组织覆盖率。强化法制教育，加强依法治理，切实维护农村社会稳定。
二、运行中存在的问题
（一）定位问题。
对于改革，领导与群众存在期望值的差异。领导对改革的期望是如何推动深丘地区经济社会的全面发展，重点是扶贫攻坚。群众的期望是“眼见为实，吹糠见米”。所以，目前改革工作并没有全面铺开。因为发展滞后，改革的主攻方向放在了扶贫攻坚和发展上。所以，综改区的准确定位应该是：以改革创新为手段，扶贫攻坚为重点，党的建设为保障，脱贫致富为目标。 （二）“机遇意识、有感发展观念”有待增强。
对于三台县南路镇乡而言，是千载难逢的难得的历史发展机遇，应紧抓不放，以时不我待、主动积極、勇于担当的精神，把南路片区群众的利益实现好、维护好、发展好。但有的干部甚至认为市综改区的设立是“多了个婆婆”。工作中还是旧观念、老思路，有部分干部观望坐等，甚至还有个别干部不在状态。
（三）体制机制问题。
一是关于综改区体制问题。市委成立的综改区机构和前沿指挥部，基本上是按既定的体制模式在运行。二是统筹协调机制问题。在项目的引进和实施方面，部门自成体系，综改区前沿指挥部缺乏一定的自主权和统筹力度。
（四）要素保障问题。
一是道路和水利设施年久失修，集资难，劳力缺乏。二是电力不能保障供给，经常不定时停电，电压低，不能满足生产和生活的需要。三是通信不能全覆盖。四是环境卫生差，垃圾处理难。
三、进一步推动综改区发展的对策及建议
（一）坚定建设好综改区的信心和决心。
一是综改区半年的工作实践证明，一班人敢于啃硬骨头，抓短板，勇于创新，大胆探索，凝聚了人心，发挥了极大的示范引领作用。二是要进一步增强三台的主体责任意识，切实调动三台各级党员干部的积极性。三是对绵阳市农村综合改革发展试验区前沿指挥部赋予更多的统筹指挥权。切实减少工作及发展中的中间环节，不断提高工作效能。
（二）以发展现代农业为支撑，大力培育新型经营主体。
探索整合涉农项目资金，简化项目审批程序。建立产业发展专项资金，为发展优质粮油和规模化标准化养殖业提供资金支持。研究出台财政项目资金直接投向合作社、财政补助资金形成的资产交由合作社持有和管理的实施办法。创新农业投融资方式，围绕优势特色产业发展，培育新型经营主体，发展家庭农场，引进龙头企业。
（三）以精准扶贫为重点。
聚力解决好无房户、危房户、特困户住有所居、住的安全的问题，确保2020年前全面完成危旧房改造；着力解决困难群众持续稳定增收问题，培育新型农业经营主体，带动特色产业发展，培育农村经济新业态，创造更多适合贫困群众的就业机会，引领他们过上好日子、走上小康路。探索以城带乡、以工扶农的扶贫新模式。组织县（市）区、市级部门、国有控股企业、科研院所、大专院校等企事业单位开展对口帮扶和定点扶贫，帮助综改区改造土坯房、整治人居环境、发展现代农业。
（四）以城乡一体化为目标，有力推进公共服务均等化。
实施宽带乡村和电子商务进农村试点示范工作，推进三网融合改革。探索建立农村大病统筹制度，为村民建立健康档案。吸引社会资本参与基础设施建设，按照建设幸福美丽新村总体要求，健全农村基本公共服务体系，改善农村人居环境，提升农村公共服务水平。
（五）在“三个不断强化”上下功夫，扎实推进综改区各项工作。
1、不断强化目标，精准把握工作节点。尽快完成先期试点村确权颁证、村级机制平台建设等基础工作，尽早完成农村产权评估、交易市场、融资担保等配套体系和运行制度建设，力争在农村产权确权登记、农村产权流转管理、农村产权抵押融资等方面初步形成制度成果。
2、不断强化力量聚合，切实做好统筹联动。完善定期汇报、专题汇报等工作制度，争取上级更大的关心支持。不断完善农业农村发展规划，强化项目资金配套，加大对改革试验的综合投入。加强领导和人力保障，确保每件事情有人管、有人抓。
3、不断强化督导考核，确保改革发展成效。建立完善信息反馈、进度管理、调查研究、情况通报、督查督办、效果评价、责任追究等系列制度，形成科学严明的目标管理体系，确保各项改革试验有力有序有效推进。