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城市化包括人口的城市化和土地的城市化，我们通常所讲的城市化主要是指人口的城市化，即人口在城市迅速集中的现象。近代以来，大规模的城市化现象发端于工业革命。工业革命所带来的大规模的使用机器的生产活动，要求劳动要素的相对集中，再加上工业区域劳动市场价格的吸引作用，造成了农村人口向某些中心区域的迅速集中。人群的集中也带来了市场活动、商业经营以及服务业的发展，人群集中本身也创造就业机会，使得工业化、城市化、市场化、现代化成为一个各种因素互动的历史进程。从18世纪中叶开始，到了20世纪中叶，在将近200年的时间里，多数西方发达国家基本上实现了城市化。城市化的发展又进一步导致农业与工业相对分离，并推动农业产业升级，从而引发社会的整体经济形态、产业结构、贸易模式、生活方式乃至于思想观念和价值体系发生巨大变迁。在当今世界，人口的城市化程度已成为衡量一个国家经济社会发展状况和现代化水平的重要标志之一。我国是一个农业大国，农村人口约占全国总人口的64%，由于农村人与资源的矛盾非常突出，加之农业的比较效益低下，从根本上解决“三农”问题，就必须积极推进城镇化进程，大量减少农村人口。这既是实现农业生产的规模化、产业化和现代化的需要，更是缩小城乡差距，全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，加快推进社会主义现代化进程的必然要求，关乎整个国家长远发展的全局。因此，总结和反思我国的城镇化历史过程，对于推动我国城镇化快速健康发展具有非常重要的理论和现实意义。
一、中国城镇化的艰难历程与教训
我国的城镇化走过的是一条复杂曲折的道路。从19世纪下半叶到20世纪中叶，由于列强侵略和军阀割据，我国城镇化的发展十分不均衡。有些地区比如上海，城市迅速扩张；另一些地区则完全处在工业化的进程之外。新中国成立后，城镇布局有了比较明确的规划。但自20世纪５０年代中期以后，我国建立了城乡二元分割的户籍制度，使得城镇化长期处于停滞状态。更有甚者，在较长的一段时间里，实行的是“反城镇化”战略，大规模地将城市人口迁往农村。这种做法，非但不能真正解决城市人口聚集问题，反而使我国的城镇化问题越积越严重，矛盾越来越突出。
在具体的发展模式上，在建国以后的很长时间里，我国政府一直采取抑制大城市发展的政策。1980年10月，国家建委在北京召开的全国城市规划工作会议确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1989年国家又将城市发展方针修改为“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的城市发展方针。此后一段时间里，先是优先发展大城市的战略占据主导地位，后来又片面强调小城镇的发展，试图通过小城镇建设解决数亿农民的转移问题，结果导致小城镇建设“遍地开花”，又因小城镇集聚和辐射功能差，在一些地方出现“有城无市”、“有城无人”的现象。实践中畸轻畸重的做法，不仅延缓了城镇化的步伐，而且降低了城镇化的内在质量。
二、大中小城市和小城镇协调发展：中国城镇化的主导模式
中国的城镇化究竟应该采取何种模式？借鉴世界各国的有益经验，总结我国的经验教训，坚持大中小城市和小城镇协调发展的方向，最终形成合理的城镇化空间格局和多元化城镇体系应是我国的理性选择。
⑴以现有大城市为基础带动城市群建设
世界强国在其迅速崛起过程中有一个共同的特点，那就是大城市发展较快。以人口、经济、科学文化高度集中为特征的大城市，对带动区域经济发展和参与国际经济竞争有着举足轻重的作用。在近200年的发展过程中，西方国家已构筑起高效率的城市经济框架，有些城市如美国的纽约、旧金山、英国的伦敦、法国的巴黎、德国的法兰克福、日本的东京等及其一大批各具特色的大中小城市群都还是比较成功的。它们已分别成为能够满足社会各阶层需要的功能布局合理、创建世界物质和精神文明的前沿阵地，有些城市已成为世界金融保险服务中心、贸易中心、制造加工中心、科技文化中心等。我国城镇化的关键是以现有特大城市和大城市为基础和龙头，发挥其强大的辐射功能，带动周边次中心城市、卫星城镇的快速发展，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、交通运输成本低、专业分工相对明确、人口分布合理的城市群格局。
要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。
已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。
⑵积极鼓励中等城市的发展
中等城市主要是指 20万人到50万人之间的地区性中心城市。在一些地区，这种城市积聚了相当的经济能量，人气、市气、辐射力都已开始显现，但由于它们尚处于从小到大的转换阶段，上述“两气一力”积聚得比较缓慢，城市扩容能力低，吸纳能力不强。因此，帮助中等城市加速扩容，对国民经济结构调整和推动城镇化具有重要战略意义。要采取多种措施和办法，优先加速中等城市的扩容，为特大城市设置保护带，以减轻特大城市的压力，并培育其逐步成长为大城市。
⑶稳妥发展小城市和小城镇
在离大城市较近的周边地区，小城市和小城镇应确立依托大城市加快自身发展的战略。要注意对大城市辐射的承接，避免在专业分工上与大城市的雷同，走特色发展之路，与大城市形成优势互补的良性互动关系，最终融入大都市圈。
在宏观层面上，要通过东部地区对中西部地区的对口支援、国家的财政和政策扶持等手段，帮助偏远落后地区人口分散、资源条件较差的小城市和小城镇的发展，增强其综合功能，使其成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。
针对小城镇建设中缺乏科学规划，遍地开花，过于粗放，功能不强的问题，实践中一定要坚持注重实效、择优发展的原则。应把县域中基础条件好、发展潜力大的中心镇作为发展重点，并通过相邻建制镇的组团发展，增强其集聚辐射功能。建设景区旅游、绿色农业旅游、专业加工、农业产业化、物资集散等专业化和特色化小城镇是今后一个时期内小城镇发展的主要方向。
三、中国城镇化应遵循的基本原则
城镇化涉及经济、政治、社会、文化、自然等各个领域，内容十分丰富与宽泛。至少包括：工业化进程与城镇化；科技革命、信息化与城镇化；劳动、就业、收入政策选择（土地、房地产、户籍等）；人口、社会结构演化、社会文化与城镇化；劳动、就业、收入、分配、财税体制、社会保障与城镇化；公共管理与城镇化；行政区划、区域经济、城镇体系与城镇化；城乡一体化中的“三农”问题与城镇化；城市区域与城镇化；国土规划、区域规划与城镇化；城市宜居性、生态环境与城镇化；城市规划、建设、管理与城镇化等，是一项综合性的复杂的系统工程。城镇化进程中应遵循以下基本原则：
⑴产业带动，集聚人口的原则
城镇化的发展需要多方面的条件，其中，最首要的是解决进城农民的就业问题。近年来我国城镇经济发展的成就有目共睹，但相对于广大农民进城就业的需要来说还远不能适应。加上目前我国经济增长的模式正由粗放型加速向集约型转变，靠科技、管理和结构调整促进经济增长的因素越来越大，这就产生了资本和技术替代劳动力的现象，加速了对劳动力需求减少的趋势。还由于随着我国经济改革的深化，企业之间的竞争越来越激烈，部分企业破产，部分企业实行资产重组职工下岗分流，这就使得工业企业就业总量增长进一步减慢，由此造成了近年来城镇失业下岗人员不断增多，使得城镇就业压力加大。如何扩大城镇就业空间就成为影响我国城镇化进程的关键因素，在城镇化进程中必须采取正确的策略解决这一突出问题。
第一，在工业化进程中采取合理的技术选择策略。建国以后，我国工业化路径的偏差严重制约了农村人口城镇化的进程。按照多数国家工业化发展的一般规律，工业化应走轻工业——基础工业——重加工业的有序发展道路。在工业化启动过程中，首先发展的是需要资本投入少而劳动力密集的轻工业，这与工业化初期以农业为积累资源是相一致的。以后随着人均生活水平的提高，居民的消费指向发生了从以农产品为原料的轻工业品向以非农产品为原料的轻工业品的转变，由此诱发了对基础工业的需求，工业化过程相应地进入以资本集约为特征的基础工业主导发展阶段。当基础工业发展到一定阶段，工业化过程就进入到以资本、技术集约为主导的重化工业发展阶段。在这一发展过程中，农业经济向二元经济转变，再由二元经济向现代经济转换，农业内部剩余劳动力的转移也在这一过程中大体完成。这是因为轻工业属于劳动密集型产业，轻工业的发展给劳动力创造了充分的就业空间。世界上那些已经实现工业化的国家，其农业剩余劳动力向城镇的转移，基本上都发生在经济的外延型增长向内涵型增长转变之前。当经济增长由外延型向内涵型增长转变的时候，社会上的大部分人口已经进入城镇，大部分劳动力已经在工业中就业。
1952年，我国农业部门的国民收入在总的国民收入中所占的比重达57．7％，这意味着建国初期我国的国民经济发展正处在以农业为主向二元经济过渡的起步阶段。按照工业化的一般规律，此时我们应以轻工业发展为重心。然而，由于当时历史发展处于特殊的环境，不得不采取直接发展重化工业的工业化战略，不仅超越了以发展轻化工业为重心的阶段，也超越了以发展基础工业为重心的发展阶段。1952～1978年，我国重工业产值增加了28倍，重加工业产值增长了40倍，而轻工业产值仅增长了16倍。在此期间还发生过两次就业转移的回流: 1961～1963三年间，总共有2000多万人由城镇返回或下放农村；1966～1976年的10年文革时期，政府动员了大约1700多万人到农村安家落户。由于我国优先发展重工业，跨越了发展轻工业、基础工业的阶段，而这两个阶段正是农村劳动力向城镇积聚并逐步完成转移的时期。而重工业是资本和技术密集型经济，对劳动力的技术要求较高，吸纳能力较弱，农业劳动力不但得不到转移，反而有所回流。
过去曲折的历史道路不可能返过头来重新走，在目前的情况下，欲扩大城镇的就业空间，在工业化进程中我们应采取合理的技术选择策略。市场经济发达国家每千人平均50个企业，而我们国家每千人只有5．7个企业。企业数量不足，特别是中小企业少，是我国城镇就业困难和农村人口得不到有效转移的重要原因之一。需要看到的是，人口众多、劳动力过剩是中国的一大劣势，而劳动力便宜也是中国加入WTO后的优势之一。只有通过创办大量的劳动密集型中小企业，将便宜的劳动力变成现实的竞争力，才能使之成为真正的优势。一个国家，大型企业主要承担工业体系、综合技术水平、技术研发、国际竞争力等任务，而中小型企业则主要应发挥解决就业、稳定社会、促进竞争活力的作用。随着大企业资本有机构成和技术水平的提高，必然出现排斥简单劳动力的现象，因此，中国仅仅靠大型企业解决不了就业问题。而且，如果用其解决就业，在资本利润率下降和工资逐年上升规律的作用下，其就要倒闭。按照新增劳动力供给、下岗再就业和农村剩余劳动力转移的情况，中国未来10年每年需要提供1000万个就业机会，只有在坚持以信息化推动工业化、重视发展以资本和技术为依托的大型企业的同时，大力发展中小劳动密集型企业，大中小企业并举，才能使中国既在国际竞争中有优势，又使国内的劳动力资源得到充分利用，同时扩大吸收城乡劳动力的就业容量，降低失业率，使社会成员安居乐业，促进城镇化进程。
第二，大力发展城镇的第三产业。第三产业的发展水平不仅是影响就业的重要因素，而且是衡量一个国家现代化水平的重要标志。美国第三产业中就业人员占就业总数的比重，1935年为43．3％，1950年为51．2％，1960年为56．6％，1970年为67％，1980年达到69％，到现在已达到了80％以上。改革开放以来，我国第三产业占社会总产值的比重虽有上升，但同发达的市场经济国家相比，依然存在很大差距。目前，我国的就业结构，第一产业、第二产业过高，第三产业过低的状况还没有得到根本性的改变。在总量不足的同时，第三产业内部结构也不尽合理，金融、保险、通讯、房地产、信息服务和社区服务等新兴第三产业还处于起步阶段。针对这种情况，各级政府应从战略高度调整产业结构，加快发展城镇的第三产业，大力挖掘第三产业的就业潜力，将扶持第三产业的发展作为一个重要举措，抓好政策落实和组织措施，在资金上给予适当的投入。第三产业中不少行业，如商业零售、交通运输、旅游、信息咨询、物业管理等，都有较大的发展空间，可创造大量的就业岗位。社区和个人服务业的发展，是第三产业中十分重要的部分，其吸收劳动力较多，而且大部分工作岗位就业门槛低，资金投入少，应该大力发展。
⑵以人为本，统筹城乡的原则
“以人为本”，不仅要以城镇居民为本，更要以农村居民为本，要把统筹城乡发展，缩小城乡差距，提高农村居民的生活质量，促进人的全面发展，作为推进城镇化的根本目的。要积极创造城镇就业机会，逐步消除各种体制性和政策性障碍，引导吸引农村人口向城镇的转移。要把推进城镇化与建设社会主义新农村有机结合起来，对农村坚持多予少取放活的政策，探索建立以工哺农、以城带乡的长效机制。
加大各级政府对农村基础设施建设的投入力度，扩大公共财政覆盖农村的范围。公共财政对农村教育、医疗卫生、文化等社会事业的发展要实行倾斜政策，重点扶持，制定规划，列出专项，随经济的发展不断增长。加快城市基础设施向农村延伸的步伐，逐步形成城乡系统配套、相互融合的道路、交通、电力、能源、通讯、信息网络、防灾减灾等多方面、多层次、多功能的基础设施服务网络。要把具有区位优势、良好工业基础和要素聚集条件的村镇直接纳入城镇化建设的规划，按照城镇化的高层次建设目标和要求，努力达到经济繁荣、设施配套、功能齐全、生态良好、环境优美、文明进步的发展标准，让其在社会主义新农村建设中发挥示范、带动作用。要坚持政府引导，群众自愿的原则，创新土地运作、资金运作和建设模式，有计划、分步骤、积极稳妥地推进迁村并点，使规模较小的村庄向大村集中，交通不便的村庄向交通便利的村集中，弱村向强村集中，逐步减少自然村，建设中心村。要抓好小康示范村建设，力争建成一批经济比较发达、设施和功能比较齐全、环境比较优美、具有一定辐射带动作用的现代化小康示范社区。以“三清四改”（清垃圾、清污水、清柴垛，改水、改路、改灶、改厕）为突破口，完成对村庄的整治，使农村得到绿化、美化、净化，改变农村居民的生产生活条件。要鼓励和引导城市社会事业和公共服务事业向农村延伸，实现城乡社会事业资源共享，使农村居民在教育、文体、广电、科技、信息、医疗卫生、社会保障等公共事业方面与城镇居民一起享受社会进步的成果，实现城乡一体化发展。
⑶因地制宜，规划先导的原则
在市场经济体制中，城镇的形成和兴衰，是一个在劳动力转移成本、就业机会、劳动力报酬率、投资收益率等信号和机制的引导和调节下，各种生产要素、企业、市场、设施等在地理上自然流动和聚散的过程，不以人们的意志为转移。我国地域广大，各地经济发展很不平衡，城镇发展的条件也有很大差别，因此，城镇化建设应因地而宜，决不能搞一刀切，一种模式、一个速度、一个标准。各地要从实际出发，根据当地经济发展水平、区位特点、人口规模、技术优势、主导产业和资源条件，按照客观规律办事，通盘考虑城镇网络体系、产业布局、社会事业发展等各方面的要求，明确各城市、区、乡镇的功能定位，科学布局，搞好近、中、长期发展规划，加强分类指导，引导城镇化渐次推进，有序健康地发展。
市场经济国家在这方面取得了一些好的经验，值得我们借鉴。一是按照市场经济区划进行规划设计，将城市功能合理划分为商业贸易区、工业加工园区、科技园区、金融保险服务区、教育区、住宅区等。二是按照合理的功能区划进行资源配置，逐步建成了与多元城镇化相配套的现代化设施，如便利的航空、公路、铁路、港口等交通运输网络设施，特别是城市的地上公路地下地铁立体交通网设施，对特大和大城市功能效率的提高起到了很大的作用；便利的信息、邮电网络服务设施；以金融保险贸易为代表的第三产业的服务网络设施；世界加工制造工业园区设施；高科技园区设施；文化教育设施；旅游设施等。
通过优化布局，使城镇形成清晰明确的空间结构和合理的功能分区，在规模扩张的同时搞好各项配套建设，不断提高城镇化的内在质量和现代化水平。避免把城镇化建设搞成运动，导致城镇化的过急和“虚高”。
⑷市场运作，多元融资的原则
如何筹措资金一直是困扰城镇发展的一大难题，要解决这个“瓶颈”问题，必须坚持“谁投资，谁受益”的原则，通过政策引导，建立起一套国家、社会、团体和个人共同参与的多元化投融资机制和体系。过去，我们搞城镇建设发展，总是由政府出资建设基础设施，并以此来吸引外商投资，这种传统的“筑巢引风”的模式具有很多的局限性，在经济上给政府的财政造成了巨大的负担。应当改变这种传统的做法，实行“引凤筑巢”的模式，积极鼓励企业和个人来参与投资，来建设城镇的公用设施，如水电、交通、医院、学校、公园、市场等，允许投资者以一定的方式收回投资并获得一定的收益。要努力取消原有政策中的许多条条框框的限制，放活政策，以最优惠的政策来吸引外商及港、澳、台同胞，海外侨胞参与城镇的投资与开发。金融机构要积极参与和支持城镇建设。国有商业银行要采取多种形式，增加对城镇建设的贷款数额，逐步开展对有稳定收入的进城农民在购房、购车和其他消费方面的信贷业务。努力形成多元化筹资渠道。
⑸集约节约，保护环境，可持续发展的原则
城镇发展必须与人口、资源、环境相协调，合理、集约利用土地、水等资源，切实保护好生态环境和历史文化环境，走集约式、可持续发展的道路。
城镇化要按照“产业向园区集聚、人口向城镇集中，农业向规模发展”的思路，通过节约土地、集约发展，迁并整合农村居民点、控制人均居住面积等措施，实现城镇化建设用地增加与农村土地增加的动态平衡。
城镇发展决不能以牺牲环境为代价，要避免过去发达国家走的“先建设，后保护”，“先污染，后治理”的弯路。必须注意对生态环境的保护，大力发展绿色经济。在新老企业中全面推行清洁生产，对于新企业，生产过程中采用绿色能源、绿色原材料、绿色工艺流程和绿色包装等，改变传统污染末端治理这种事后处理方式，要从污染源头控制入手，把污染控制同生产过程紧密结合起来，把污染制止在生产过程前或减少最后污染物的排放。对于老企业，进行必要的工艺改进和设备改造，降低生产过程中的污染。并严格执行国家环境保护的法律法规，关停规模小、能耗高、污染严重的“十五小企业”。努力实现经济增长方式的转变，由资源消耗型的粗放经营转向资源节约型的集约经营。通过宣传、教育等途径，使城镇居民树立起环保意识。积极引导城镇居民进行绿色消费，参与环保活动。此外，城镇老城区已有的人文景观也具有不可再生性，而且对于展现城镇的历史文明，创造良好的招商引资环境和人居环境都具有非常重要的意义，应保护和利用好，严禁破坏。通过实施可持续发展战略，在城镇建设中实现经济效益、生态效益和社会效益的协调统一，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。
（作者单位：中共青岛市委党校）
一、中国城镇化的艰难历程与教训
我国的城镇化走过的是一条复杂曲折的道路。从19世纪下半叶到20世纪中叶，由于列强侵略和军阀割据，我国城镇化的发展十分不均衡。有些地区比如上海，城市迅速扩张；另一些地区则完全处在工业化的进程之外。新中国成立后，城镇布局有了比较明确的规划。但自20世纪５０年代中期以后，我国建立了城乡二元分割的户籍制度，使得城镇化长期处于停滞状态。更有甚者，在较长的一段时间里，实行的是“反城镇化”战略，大规模地将城市人口迁往农村。这种做法，非但不能真正解决城市人口聚集问题，反而使我国的城镇化问题越积越严重，矛盾越来越突出。
在具体的发展模式上，在建国以后的很长时间里，我国政府一直采取抑制大城市发展的政策。1980年10月，国家建委在北京召开的全国城市规划工作会议确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1989年国家又将城市发展方针修改为“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的城市发展方针。此后一段时间里，先是优先发展大城市的战略占据主导地位，后来又片面强调小城镇的发展，试图通过小城镇建设解决数亿农民的转移问题，结果导致小城镇建设“遍地开花”，又因小城镇集聚和辐射功能差，在一些地方出现“有城无市”、“有城无人”的现象。实践中畸轻畸重的做法，不仅延缓了城镇化的步伐，而且降低了城镇化的内在质量。
二、大中小城市和小城镇协调发展：中国城镇化的主导模式
中国的城镇化究竟应该采取何种模式？借鉴世界各国的有益经验，总结我国的经验教训，坚持大中小城市和小城镇协调发展的方向，最终形成合理的城镇化空间格局和多元化城镇体系应是我国的理性选择。
⑴以现有大城市为基础带动城市群建设
世界强国在其迅速崛起过程中有一个共同的特点，那就是大城市发展较快。以人口、经济、科学文化高度集中为特征的大城市，对带动区域经济发展和参与国际经济竞争有着举足轻重的作用。在近200年的发展过程中，西方国家已构筑起高效率的城市经济框架，有些城市如美国的纽约、旧金山、英国的伦敦、法国的巴黎、德国的法兰克福、日本的东京等及其一大批各具特色的大中小城市群都还是比较成功的。它们已分别成为能够满足社会各阶层需要的功能布局合理、创建世界物质和精神文明的前沿阵地，有些城市已成为世界金融保险服务中心、贸易中心、制造加工中心、科技文化中心等。我国城镇化的关键是以现有特大城市和大城市为基础和龙头，发挥其强大的辐射功能，带动周边次中心城市、卫星城镇的快速发展，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、交通运输成本低、专业分工相对明确、人口分布合理的城市群格局。
要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。
已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。
⑵积极鼓励中等城市的发展
中等城市主要是指 20万人到50万人之间的地区性中心城市。在一些地区，这种城市积聚了相当的经济能量，人气、市气、辐射力都已开始显现，但由于它们尚处于从小到大的转换阶段，上述“两气一力”积聚得比较缓慢，城市扩容能力低，吸纳能力不强。因此，帮助中等城市加速扩容，对国民经济结构调整和推动城镇化具有重要战略意义。要采取多种措施和办法，优先加速中等城市的扩容，为特大城市设置保护带，以减轻特大城市的压力，并培育其逐步成长为大城市。
⑶稳妥发展小城市和小城镇
在离大城市较近的周边地区，小城市和小城镇应确立依托大城市加快自身发展的战略。要注意对大城市辐射的承接，避免在专业分工上与大城市的雷同，走特色发展之路，与大城市形成优势互补的良性互动关系，最终融入大都市圈。
在宏观层面上，要通过东部地区对中西部地区的对口支援、国家的财政和政策扶持等手段，帮助偏远落后地区人口分散、资源条件较差的小城市和小城镇的发展，增强其综合功能，使其成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。
针对小城镇建设中缺乏科学规划，遍地开花，过于粗放，功能不强的问题，实践中一定要坚持注重实效、择优发展的原则。应把县域中基础条件好、发展潜力大的中心镇作为发展重点，并通过相邻建制镇的组团发展，增强其集聚辐射功能。建设景区旅游、绿色农业旅游、专业加工、农业产业化、物资集散等专业化和特色化小城镇是今后一个时期内小城镇发展的主要方向。
三、中国城镇化应遵循的基本原则
城镇化涉及经济、政治、社会、文化、自然等各个领域，内容十分丰富与宽泛。至少包括：工业化进程与城镇化；科技革命、信息化与城镇化；劳动、就业、收入政策选择（土地、房地产、户籍等）；人口、社会结构演化、社会文化与城镇化；劳动、就业、收入、分配、财税体制、社会保障与城镇化；公共管理与城镇化；行政区划、区域经济、城镇体系与城镇化；城乡一体化中的“三农”问题与城镇化；城市区域与城镇化；国土规划、区域规划与城镇化；城市宜居性、生态环境与城镇化；城市规划、建设、管理与城镇化等，是一项综合性的复杂的系统工程。城镇化进程中应遵循以下基本原则：
⑴产业带动，集聚人口的原则
城镇化的发展需要多方面的条件，其中，最首要的是解决进城农民的就业问题。近年来我国城镇经济发展的成就有目共睹，但相对于广大农民进城就业的需要来说还远不能适应。加上目前我国经济增长的模式正由粗放型加速向集约型转变，靠科技、管理和结构调整促进经济增长的因素越来越大，这就产生了资本和技术替代劳动力的现象，加速了对劳动力需求减少的趋势。还由于随着我国经济改革的深化，企业之间的竞争越来越激烈，部分企业破产，部分企业实行资产重组职工下岗分流，这就使得工业企业就业总量增长进一步减慢，由此造成了近年来城镇失业下岗人员不断增多，使得城镇就业压力加大。如何扩大城镇就业空间就成为影响我国城镇化进程的关键因素，在城镇化进程中必须采取正确的策略解决这一突出问题。
第一，在工业化进程中采取合理的技术选择策略。建国以后，我国工业化路径的偏差严重制约了农村人口城镇化的进程。按照多数国家工业化发展的一般规律，工业化应走轻工业——基础工业——重加工业的有序发展道路。在工业化启动过程中，首先发展的是需要资本投入少而劳动力密集的轻工业，这与工业化初期以农业为积累资源是相一致的。以后随着人均生活水平的提高，居民的消费指向发生了从以农产品为原料的轻工业品向以非农产品为原料的轻工业品的转变，由此诱发了对基础工业的需求，工业化过程相应地进入以资本集约为特征的基础工业主导发展阶段。当基础工业发展到一定阶段，工业化过程就进入到以资本、技术集约为主导的重化工业发展阶段。在这一发展过程中，农业经济向二元经济转变，再由二元经济向现代经济转换，农业内部剩余劳动力的转移也在这一过程中大体完成。这是因为轻工业属于劳动密集型产业，轻工业的发展给劳动力创造了充分的就业空间。世界上那些已经实现工业化的国家，其农业剩余劳动力向城镇的转移，基本上都发生在经济的外延型增长向内涵型增长转变之前。当经济增长由外延型向内涵型增长转变的时候，社会上的大部分人口已经进入城镇，大部分劳动力已经在工业中就业。
1952年，我国农业部门的国民收入在总的国民收入中所占的比重达57．7％，这意味着建国初期我国的国民经济发展正处在以农业为主向二元经济过渡的起步阶段。按照工业化的一般规律，此时我们应以轻工业发展为重心。然而，由于当时历史发展处于特殊的环境，不得不采取直接发展重化工业的工业化战略，不仅超越了以发展轻化工业为重心的阶段，也超越了以发展基础工业为重心的发展阶段。1952～1978年，我国重工业产值增加了28倍，重加工业产值增长了40倍，而轻工业产值仅增长了16倍。在此期间还发生过两次就业转移的回流: 1961～1963三年间，总共有2000多万人由城镇返回或下放农村；1966～1976年的10年文革时期，政府动员了大约1700多万人到农村安家落户。由于我国优先发展重工业，跨越了发展轻工业、基础工业的阶段，而这两个阶段正是农村劳动力向城镇积聚并逐步完成转移的时期。而重工业是资本和技术密集型经济，对劳动力的技术要求较高，吸纳能力较弱，农业劳动力不但得不到转移，反而有所回流。
过去曲折的历史道路不可能返过头来重新走，在目前的情况下，欲扩大城镇的就业空间，在工业化进程中我们应采取合理的技术选择策略。市场经济发达国家每千人平均50个企业，而我们国家每千人只有5．7个企业。企业数量不足，特别是中小企业少，是我国城镇就业困难和农村人口得不到有效转移的重要原因之一。需要看到的是，人口众多、劳动力过剩是中国的一大劣势，而劳动力便宜也是中国加入WTO后的优势之一。只有通过创办大量的劳动密集型中小企业，将便宜的劳动力变成现实的竞争力，才能使之成为真正的优势。一个国家，大型企业主要承担工业体系、综合技术水平、技术研发、国际竞争力等任务，而中小型企业则主要应发挥解决就业、稳定社会、促进竞争活力的作用。随着大企业资本有机构成和技术水平的提高，必然出现排斥简单劳动力的现象，因此，中国仅仅靠大型企业解决不了就业问题。而且，如果用其解决就业，在资本利润率下降和工资逐年上升规律的作用下，其就要倒闭。按照新增劳动力供给、下岗再就业和农村剩余劳动力转移的情况，中国未来10年每年需要提供1000万个就业机会，只有在坚持以信息化推动工业化、重视发展以资本和技术为依托的大型企业的同时，大力发展中小劳动密集型企业，大中小企业并举，才能使中国既在国际竞争中有优势，又使国内的劳动力资源得到充分利用，同时扩大吸收城乡劳动力的就业容量，降低失业率，使社会成员安居乐业，促进城镇化进程。
第二，大力发展城镇的第三产业。第三产业的发展水平不仅是影响就业的重要因素，而且是衡量一个国家现代化水平的重要标志。美国第三产业中就业人员占就业总数的比重，1935年为43．3％，1950年为51．2％，1960年为56．6％，1970年为67％，1980年达到69％，到现在已达到了80％以上。改革开放以来，我国第三产业占社会总产值的比重虽有上升，但同发达的市场经济国家相比，依然存在很大差距。目前，我国的就业结构，第一产业、第二产业过高，第三产业过低的状况还没有得到根本性的改变。在总量不足的同时，第三产业内部结构也不尽合理，金融、保险、通讯、房地产、信息服务和社区服务等新兴第三产业还处于起步阶段。针对这种情况，各级政府应从战略高度调整产业结构，加快发展城镇的第三产业，大力挖掘第三产业的就业潜力，将扶持第三产业的发展作为一个重要举措，抓好政策落实和组织措施，在资金上给予适当的投入。第三产业中不少行业，如商业零售、交通运输、旅游、信息咨询、物业管理等，都有较大的发展空间，可创造大量的就业岗位。社区和个人服务业的发展，是第三产业中十分重要的部分，其吸收劳动力较多，而且大部分工作岗位就业门槛低，资金投入少，应该大力发展。
⑵以人为本，统筹城乡的原则
“以人为本”，不仅要以城镇居民为本，更要以农村居民为本，要把统筹城乡发展，缩小城乡差距，提高农村居民的生活质量，促进人的全面发展，作为推进城镇化的根本目的。要积极创造城镇就业机会，逐步消除各种体制性和政策性障碍，引导吸引农村人口向城镇的转移。要把推进城镇化与建设社会主义新农村有机结合起来，对农村坚持多予少取放活的政策，探索建立以工哺农、以城带乡的长效机制。
加大各级政府对农村基础设施建设的投入力度，扩大公共财政覆盖农村的范围。公共财政对农村教育、医疗卫生、文化等社会事业的发展要实行倾斜政策，重点扶持，制定规划，列出专项，随经济的发展不断增长。加快城市基础设施向农村延伸的步伐，逐步形成城乡系统配套、相互融合的道路、交通、电力、能源、通讯、信息网络、防灾减灾等多方面、多层次、多功能的基础设施服务网络。要把具有区位优势、良好工业基础和要素聚集条件的村镇直接纳入城镇化建设的规划，按照城镇化的高层次建设目标和要求，努力达到经济繁荣、设施配套、功能齐全、生态良好、环境优美、文明进步的发展标准，让其在社会主义新农村建设中发挥示范、带动作用。要坚持政府引导，群众自愿的原则，创新土地运作、资金运作和建设模式，有计划、分步骤、积极稳妥地推进迁村并点，使规模较小的村庄向大村集中，交通不便的村庄向交通便利的村集中，弱村向强村集中，逐步减少自然村，建设中心村。要抓好小康示范村建设，力争建成一批经济比较发达、设施和功能比较齐全、环境比较优美、具有一定辐射带动作用的现代化小康示范社区。以“三清四改”（清垃圾、清污水、清柴垛，改水、改路、改灶、改厕）为突破口，完成对村庄的整治，使农村得到绿化、美化、净化，改变农村居民的生产生活条件。要鼓励和引导城市社会事业和公共服务事业向农村延伸，实现城乡社会事业资源共享，使农村居民在教育、文体、广电、科技、信息、医疗卫生、社会保障等公共事业方面与城镇居民一起享受社会进步的成果，实现城乡一体化发展。
⑶因地制宜，规划先导的原则
在市场经济体制中，城镇的形成和兴衰，是一个在劳动力转移成本、就业机会、劳动力报酬率、投资收益率等信号和机制的引导和调节下，各种生产要素、企业、市场、设施等在地理上自然流动和聚散的过程，不以人们的意志为转移。我国地域广大，各地经济发展很不平衡，城镇发展的条件也有很大差别，因此，城镇化建设应因地而宜，决不能搞一刀切，一种模式、一个速度、一个标准。各地要从实际出发，根据当地经济发展水平、区位特点、人口规模、技术优势、主导产业和资源条件，按照客观规律办事，通盘考虑城镇网络体系、产业布局、社会事业发展等各方面的要求，明确各城市、区、乡镇的功能定位，科学布局，搞好近、中、长期发展规划，加强分类指导，引导城镇化渐次推进，有序健康地发展。
市场经济国家在这方面取得了一些好的经验，值得我们借鉴。一是按照市场经济区划进行规划设计，将城市功能合理划分为商业贸易区、工业加工园区、科技园区、金融保险服务区、教育区、住宅区等。二是按照合理的功能区划进行资源配置，逐步建成了与多元城镇化相配套的现代化设施，如便利的航空、公路、铁路、港口等交通运输网络设施，特别是城市的地上公路地下地铁立体交通网设施，对特大和大城市功能效率的提高起到了很大的作用；便利的信息、邮电网络服务设施；以金融保险贸易为代表的第三产业的服务网络设施；世界加工制造工业园区设施；高科技园区设施；文化教育设施；旅游设施等。
通过优化布局，使城镇形成清晰明确的空间结构和合理的功能分区，在规模扩张的同时搞好各项配套建设，不断提高城镇化的内在质量和现代化水平。避免把城镇化建设搞成运动，导致城镇化的过急和“虚高”。
⑷市场运作，多元融资的原则
如何筹措资金一直是困扰城镇发展的一大难题，要解决这个“瓶颈”问题，必须坚持“谁投资，谁受益”的原则，通过政策引导，建立起一套国家、社会、团体和个人共同参与的多元化投融资机制和体系。过去，我们搞城镇建设发展，总是由政府出资建设基础设施，并以此来吸引外商投资，这种传统的“筑巢引风”的模式具有很多的局限性，在经济上给政府的财政造成了巨大的负担。应当改变这种传统的做法，实行“引凤筑巢”的模式，积极鼓励企业和个人来参与投资，来建设城镇的公用设施，如水电、交通、医院、学校、公园、市场等，允许投资者以一定的方式收回投资并获得一定的收益。要努力取消原有政策中的许多条条框框的限制，放活政策，以最优惠的政策来吸引外商及港、澳、台同胞，海外侨胞参与城镇的投资与开发。金融机构要积极参与和支持城镇建设。国有商业银行要采取多种形式，增加对城镇建设的贷款数额，逐步开展对有稳定收入的进城农民在购房、购车和其他消费方面的信贷业务。努力形成多元化筹资渠道。
⑸集约节约，保护环境，可持续发展的原则
城镇发展必须与人口、资源、环境相协调，合理、集约利用土地、水等资源，切实保护好生态环境和历史文化环境，走集约式、可持续发展的道路。
城镇化要按照“产业向园区集聚、人口向城镇集中，农业向规模发展”的思路，通过节约土地、集约发展，迁并整合农村居民点、控制人均居住面积等措施，实现城镇化建设用地增加与农村土地增加的动态平衡。
城镇发展决不能以牺牲环境为代价，要避免过去发达国家走的“先建设，后保护”，“先污染，后治理”的弯路。必须注意对生态环境的保护，大力发展绿色经济。在新老企业中全面推行清洁生产，对于新企业，生产过程中采用绿色能源、绿色原材料、绿色工艺流程和绿色包装等，改变传统污染末端治理这种事后处理方式，要从污染源头控制入手，把污染控制同生产过程紧密结合起来，把污染制止在生产过程前或减少最后污染物的排放。对于老企业，进行必要的工艺改进和设备改造，降低生产过程中的污染。并严格执行国家环境保护的法律法规，关停规模小、能耗高、污染严重的“十五小企业”。努力实现经济增长方式的转变，由资源消耗型的粗放经营转向资源节约型的集约经营。通过宣传、教育等途径，使城镇居民树立起环保意识。积极引导城镇居民进行绿色消费，参与环保活动。此外，城镇老城区已有的人文景观也具有不可再生性，而且对于展现城镇的历史文明，创造良好的招商引资环境和人居环境都具有非常重要的意义，应保护和利用好，严禁破坏。通过实施可持续发展战略，在城镇建设中实现经济效益、生态效益和社会效益的协调统一，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。
（作者单位：中共青岛市委党校）