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【摘 要】据《中国老龄事业发展报告（2013）》，截止2012年底，我国60岁及以上老年人口达到了1.94亿，比上年增加891万，占总人口的14.3%，同时劳动年龄人进一步减少，老年抚养比达到21.58%（即表明每100名劳动年龄人口要负担21.58名老年人）。与此同时，老年人口的高龄、失能和空巢化又将进一步加剧应对人口老龄化的严峻性和复杂性。有鉴于此，积极探索适合中国国情的养老服务模式对我国养老事业的健康持续发展具有重要的借鉴意义。北京市提出的居家养老服务券制度实践有何种问题呢？以及如何改进北京市居家养老服务券制度呢？下文尝试就上述问题进行探究分析。
【关键词】居家养老服务券；制度实践；意见和建议
1、居家养老服务券制度实践的问题分析
居家养老服务券作为一种新型的养老服务形式，是传统的养老服务的一种有效补充。养老补贴以服务券形式发放，专券专用，提高了养老服务质量，提高了资金利用率，切实保障老年人的生活。北京市居家养老服务券政策经过几年的探索实践，的确取得了一定的政策成果。服务券的试点反馈显示，北京三个区（海淀、西城、房山）的老年人养老券不良使用率在2%以下，居家养老服务券良好地实践效果得到了验证，一定程度上提高了老年人生活品质。“老年人餐桌”项目在各个区县的逐步得到普及，方便了孤寡老人的日常生活。
尽管居家养老服务券的推出在一定程度上提高了老年人生活质量，为老年人的居家养老提供了便利，体现了政府对老年人的关怀，但在实践中也确实出现了不少困扰老年人的问题，具体表现在如下几个方面。
1.1养老服务券本身存在的问题
首先，服务券发放形式混乱，未得到有效统一。在服务券试点期间，服务券是发“券”还是发“卡”没有统一规定。调查发现，甚至在一个区内不同街道有用购物卡的，有用服务券的；在同一时间内有“卡”改“券”的，也有“券”改“卡”的，形式上五花八门，没有得到统一。在这种情况下，缺乏比较规范、使用方便、易于管理的形式。并且在实际中，服务券找零很困难，老年人多选择小额服务券，例如1元、2元、5元服务券，因为大额服务券在消费时，会出现找零不便现象，导致有的居委会会积攒大量的大额服务券。
其次，服务券无法实现跨时间和空间消费和结算。在这种情况下，假如有位户籍在朝阳的老年人，现居住在石景山区，他持有的朝阳服务卡就无法在石景山使用，因此享受不到政府提供的养老服务。在人员快速流动的情况下，北京市有类似情况的老人比较多，服务券不能够实现跨区使用，对人户分离的老年人极为不便，服务券的功能也就大为打折，不能完全发挥应有作用。由于有些老年人不舍的花这笔钱，造成服务券大量积压，而服务券又不能跨年消费，导致年底突击消费，并没有达到政府养老制度的初衷，并且导致了大量的资源浪费。
最后，服务券发放过于“平均主义”。比如，按照规定服务券的发放标准为50—250元不等，并没有综合考虑一些特困情况，发放标准过于统一和简单化。居家养老服务券属于大众化的老年福利，一定程度上有利于提高老年人消费水平，进而老年人生活质量得以改善，但是服务券是否能实现制度设计的最初目标值得探讨。数额一定的服务券对于特困老年人基本上如沧海一粟，很难切实提高老年人的生活质量；而对于生活较为宽裕的老年人则不屑一顾，一些老年人干脆把服务券给子女消费，完全违背制度设计初衷。
1.2服务供给商层面出现的问题
首先，服务供给商的市场准入不够明确。就目前来说，养老服务的签约服务商家已经达到了一定的规模。但是，从已有的政策来看，在制度设计的时候，什么样的商家能够成为签约服务商？对于这些商家提供的产品和服务如何监督和评估？对于服务质量差或者商品不合格的商家是否应该解约？这些问题到目前为止在制度设计的时候还没有涉及到。由于缺乏统一的规定，各个街道根据自己的情况联系商家，这也会带来一定的混乱，只要拿着居家养老服务券就能兑换现金。
其次，服务商提供服务存在差价盈利现象。在实际操作中，部分服务商存在折价收购养老服务券的违规现象，服务商收购服务券后却按照服务券面额全额兑换现金，从中牟利，损害制度的严肃性。
最后，服务商的服务与老年人需求脱钩。调查访谈中发现，有的社区简单地把居家养老服务分包给了家政公司，家政公司更多时候只有家政服务一项，服务项目过于单一，并在一定程度上形成服务垄断，不利于提高服务质量。
1.3政府与政策层面出现的问题
首先，政策制定挫伤服务商积极性。2011年7月22日北京市民政局、残联、老龄办共同发布了涉及6大类、110项居家养老服务价格标准，服务商为老人提供养老服务时，原则上不许收取高于该标准的费用。这些价格标准带有一定的指导性意见，对于纠正部分商家在提供商品和服务的过程中对于养老服务券使用者定价过高有很大的限制作用。
其次，政策缺失，导致服务商准入和服务质量无硬性标准。北京市从2010年开始陆续推出实施居家养老服务券的政策和措施，然而汇总近年来各种文件显示，主要规定了养老服务券的适用人群和发放标准，而至于什么样的企业可以成为服务供给商则阐述的很少，更不用说对服务项目和服务质量进行标准化划分了。在有限的相关政策文件中，只有在出台的《关于贯彻落实〈北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法〉的意见》中，明确养老（助残）餐桌要通过公开招标的方式选择餐饮企业，对于其他适用服务券的各项服务项目，都缺乏有效的市场的准入和退出机制，对企业招标没有硬性规定和考核标准，各街道多是根据实际情况随意选择服务供给商。因此导致出现养老服务质量差、水平低等现象，政府却对此无能为力，因为缺乏相关的法规依据。
最后，存在制度化逃避现象。相关政策规定居家养老服务券只能专券专用，不能兑换现金或者充当货币职能购买商品。在实际运行中，由于缺乏必要的监督和惩戒机制，出现了制度化逃避现象。所谓制度化逃避是指在服务券消费过程中，在不违背服务券不能购买商品等相关规定前提下，为满足各类需要，维护自身利益，给政府以虚假的服务券消费记录，这是缺乏相关政策使然。 1.4老年人自身出现的问题分析
首先，由于生理等原因，老年人选择权难以实现。政府虽然给予老年人选择权，但名义的选择权难以真正实现。原因概括为两点，其一，存在地域消费限制。尽管政策规定，养老服务券要逐步实现跨区县消费。由于生理所限，老年人大多遵循就近原则，到出行距离较近的服务商消费。再考虑到当前北京市城乡差距较大，农村老年人加之交通不便等因素，更难实现选择权利。其二，存在服务供给商数量限制。政府签约确定服务商以后，不管是否能够满足老年人需求，也只能在指定服务商消费，无法满足老年人的多样化需求。
其次，老年人本身存在折价使用服务券的倾向。实际生活中，老年人在明知有些商家使用服务券价格较高，还是选择用服务券购物。原因可以总结如下，其一，服务供给商服务质量和服务水平低下，并且态度较差。老人们宁愿选择到其他商店消费，尽管一定程度上损害自身利益。其二，部分老年人身体较为健康，不需要社区提供的便民服务，所以也会出现折价使用服务券现象。
最后，老年人存在把服务券当购物券使用的行为。在推进北京市养老服务券的普及过程中，从老年人角度，也会出现政策偏差，使养老服务券变为购物券。绝大多数的养老服务券被用来消费日用品，只有不足10%的服务券用来购买养老服务。老年人作为制度的目标群体，尚存在不理性的消费行为，更加影响了服务券的效能，使服务券大打折扣。
2、对北京市居家养老服务券制度的改进意见和建议
2.1积极宣传消费理念，鼓励老人购买社会服务
毋庸置疑，一个社会经济体的快速健康发展主要取决于服务业等第三产业的发展，（下转第113页）
（上接第111页）这就要求包括老年人在内的每个社会成员积极转变消费理念，适当合理增加服务消费。应当承认的是，由于成长时代不同，老年人消费观念还未完全适应当今社会，与社会主流趋势相差甚远，也就不利于居家养老服务券的推行。因此，要采取有效措施鼓励老年人购买服务。
鼓励老年人购买服务可以从以下两方面着手：一是转变老年人消费观念。即转变消费观念，引导老年人理性消费。二是加强消费“示范教育”。子女在消费方面容易接受新的消费理念，子女亲身实践，形成示范，老年人也会慢慢转变消费观念，这对于居家养老服务券的实行无疑是有推动作用的。
2.2完善社区服务支撑体系，增加服务供给载体
居家养老模式的构建以及居家养老服务券的实现还需要有完善的社区服务支撑体系。总体上讲，完善社区养老服务体系主要包括以下几个方面。
一是政府应承担相应的服务职责，履行相应职能。政府要承担相应的职责，应主动承担一些服务设施成本，例如政府应积极承担安装POS机的成本费用，这样才不会打击服务供给商的积极性。即使在农村社区，政府也应建立统一的服务体制，统一安装POS机等服务设施，实现城乡一体化。由于政府对居家养老服务价格标准进行设定，考虑到部分服务项目低于市场价以及物价上涨的因素，需要政府给予商家一定的优惠和补贴，只有这样才能提高商家的积极性，提供更好的服务和商品。
二是建立社区服务评估系统。居家养老服务券制度的实施和有效运行，应建立包括老年人在内的多方监督评估机制，定期对社区的服务商进行抽查，形成检查报告并向社会公布，切实监督服务供给商的经营行为，提高老年人的服务质量，维护老年人切身利益。同时，淘汰不合格的服务商家，提高服务商的忧患意识，约束不良经营行为，对服务商进行等级排序，切实监督服务商的市场行为。
三是规范服务供给载体。加强政府监管，完善服务商准入制度，进入与退出严格按照程序，严谨随意性。签约服务商如果服务质量欠缺，得不到老人认可，将被摘牌，这是对服务商的约束和对老年人的保护。养老服务券不许购物，不得兑现，对于违反规定的服务商，一经发现，立即查处，取缔服务商的服务资格。
2.3推行一卡通制度，积极扩大服务券使用范围
为了方便老年人消费，积极推行一卡通，刷卡消费，鼓励服务商安装POS机，省去了找零带来的麻烦。一卡通的推行也会减少印制服务券的成本（据统计，纸质服务券的成本为面额的2%），节省了管理成本和紧缺木材资源。除此之外，一卡通携带方便并且易于保管，短期内不会出现破损现象，也不容易丢失，一卡通使用期延长。值得肯定的是，老人们可能由于记忆力衰退等原因而丢失了一卡通，随时可以挂失补办，保护老年人的财物不受损失。一卡通的推行还可以省去老年人定期去社区领取服务券的麻烦，一卡通实现自动转账，方便实用。购买养老服务的找零问题也迎刃而解，势必会提高老年人对政府养老服务的满意度，有利于居家养老服务券制度的全面推行。
同时，促进居家养老服务券使用范围的扩大化。北京市政府规划也表明，“十二五”期间，购买老年（残疾）人专用品、常见病用药、生活必用品、订阅报刊等将被纳入养老服务券的使用范围。此前，养老券的使用范围主要局限在购买生活照料、家政服务、康复护理等方面的服务，例如清洁、理发、家电维修、用餐、清洗油烟机等。因此，今后还应进一步拓宽养老（助残）券的使用范围，提高服务券使用效果。
综上所述，北京市居家养老服务券制度是在新的形势下推出的一项利民好政策，对我国居家养老事业无疑具有积极的推动和示范作用。但在实际运作中由于某些人为因素，导致出现了政策偏差。只要相关部门采取措施应对，这项惠民政策一定会发挥它的功效，得到广大老年人的认同，能够切实提高老年人的养老服务质量，方便老年人的日常生活，推进我国居家养老服务更好地发展。
【参考文献】
[1]骆晓亦.服务券，现代养老的新探索[N].浙江日报，2005-4-22.
[2]吴晴晴.居家养老服务券发放[N].无锡日报，2007-5-23（A01）.
[3]罗青.朝阳为居家养老指定服务商挂牌--居家养老服务券社区“流通”[N].北京社会报，2009-9-2（002）.
[4]未小刚.南昌市推行居家养老服务券[N].中国社会报，2007-11-26（002）.
[5]贾宁.南山区发放居家养老服务券[N].中国社会报，2009-6-29（002）.
【关键词】居家养老服务券；制度实践；意见和建议
1、居家养老服务券制度实践的问题分析
居家养老服务券作为一种新型的养老服务形式，是传统的养老服务的一种有效补充。养老补贴以服务券形式发放，专券专用，提高了养老服务质量，提高了资金利用率，切实保障老年人的生活。北京市居家养老服务券政策经过几年的探索实践，的确取得了一定的政策成果。服务券的试点反馈显示，北京三个区（海淀、西城、房山）的老年人养老券不良使用率在2%以下，居家养老服务券良好地实践效果得到了验证，一定程度上提高了老年人生活品质。“老年人餐桌”项目在各个区县的逐步得到普及，方便了孤寡老人的日常生活。
尽管居家养老服务券的推出在一定程度上提高了老年人生活质量，为老年人的居家养老提供了便利，体现了政府对老年人的关怀，但在实践中也确实出现了不少困扰老年人的问题，具体表现在如下几个方面。
1.1养老服务券本身存在的问题
首先，服务券发放形式混乱，未得到有效统一。在服务券试点期间，服务券是发“券”还是发“卡”没有统一规定。调查发现，甚至在一个区内不同街道有用购物卡的，有用服务券的；在同一时间内有“卡”改“券”的，也有“券”改“卡”的，形式上五花八门，没有得到统一。在这种情况下，缺乏比较规范、使用方便、易于管理的形式。并且在实际中，服务券找零很困难，老年人多选择小额服务券，例如1元、2元、5元服务券，因为大额服务券在消费时，会出现找零不便现象，导致有的居委会会积攒大量的大额服务券。
其次，服务券无法实现跨时间和空间消费和结算。在这种情况下，假如有位户籍在朝阳的老年人，现居住在石景山区，他持有的朝阳服务卡就无法在石景山使用，因此享受不到政府提供的养老服务。在人员快速流动的情况下，北京市有类似情况的老人比较多，服务券不能够实现跨区使用，对人户分离的老年人极为不便，服务券的功能也就大为打折，不能完全发挥应有作用。由于有些老年人不舍的花这笔钱，造成服务券大量积压，而服务券又不能跨年消费，导致年底突击消费，并没有达到政府养老制度的初衷，并且导致了大量的资源浪费。
最后，服务券发放过于“平均主义”。比如，按照规定服务券的发放标准为50—250元不等，并没有综合考虑一些特困情况，发放标准过于统一和简单化。居家养老服务券属于大众化的老年福利，一定程度上有利于提高老年人消费水平，进而老年人生活质量得以改善，但是服务券是否能实现制度设计的最初目标值得探讨。数额一定的服务券对于特困老年人基本上如沧海一粟，很难切实提高老年人的生活质量；而对于生活较为宽裕的老年人则不屑一顾，一些老年人干脆把服务券给子女消费，完全违背制度设计初衷。
1.2服务供给商层面出现的问题
首先，服务供给商的市场准入不够明确。就目前来说，养老服务的签约服务商家已经达到了一定的规模。但是，从已有的政策来看，在制度设计的时候，什么样的商家能够成为签约服务商？对于这些商家提供的产品和服务如何监督和评估？对于服务质量差或者商品不合格的商家是否应该解约？这些问题到目前为止在制度设计的时候还没有涉及到。由于缺乏统一的规定，各个街道根据自己的情况联系商家，这也会带来一定的混乱，只要拿着居家养老服务券就能兑换现金。
其次，服务商提供服务存在差价盈利现象。在实际操作中，部分服务商存在折价收购养老服务券的违规现象，服务商收购服务券后却按照服务券面额全额兑换现金，从中牟利，损害制度的严肃性。
最后，服务商的服务与老年人需求脱钩。调查访谈中发现，有的社区简单地把居家养老服务分包给了家政公司，家政公司更多时候只有家政服务一项，服务项目过于单一，并在一定程度上形成服务垄断，不利于提高服务质量。
1.3政府与政策层面出现的问题
首先，政策制定挫伤服务商积极性。2011年7月22日北京市民政局、残联、老龄办共同发布了涉及6大类、110项居家养老服务价格标准，服务商为老人提供养老服务时，原则上不许收取高于该标准的费用。这些价格标准带有一定的指导性意见，对于纠正部分商家在提供商品和服务的过程中对于养老服务券使用者定价过高有很大的限制作用。
其次，政策缺失，导致服务商准入和服务质量无硬性标准。北京市从2010年开始陆续推出实施居家养老服务券的政策和措施，然而汇总近年来各种文件显示，主要规定了养老服务券的适用人群和发放标准，而至于什么样的企业可以成为服务供给商则阐述的很少，更不用说对服务项目和服务质量进行标准化划分了。在有限的相关政策文件中，只有在出台的《关于贯彻落实〈北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法〉的意见》中，明确养老（助残）餐桌要通过公开招标的方式选择餐饮企业，对于其他适用服务券的各项服务项目，都缺乏有效的市场的准入和退出机制，对企业招标没有硬性规定和考核标准，各街道多是根据实际情况随意选择服务供给商。因此导致出现养老服务质量差、水平低等现象，政府却对此无能为力，因为缺乏相关的法规依据。
最后，存在制度化逃避现象。相关政策规定居家养老服务券只能专券专用，不能兑换现金或者充当货币职能购买商品。在实际运行中，由于缺乏必要的监督和惩戒机制，出现了制度化逃避现象。所谓制度化逃避是指在服务券消费过程中，在不违背服务券不能购买商品等相关规定前提下，为满足各类需要，维护自身利益，给政府以虚假的服务券消费记录，这是缺乏相关政策使然。 1.4老年人自身出现的问题分析
首先，由于生理等原因，老年人选择权难以实现。政府虽然给予老年人选择权，但名义的选择权难以真正实现。原因概括为两点，其一，存在地域消费限制。尽管政策规定，养老服务券要逐步实现跨区县消费。由于生理所限，老年人大多遵循就近原则，到出行距离较近的服务商消费。再考虑到当前北京市城乡差距较大，农村老年人加之交通不便等因素，更难实现选择权利。其二，存在服务供给商数量限制。政府签约确定服务商以后，不管是否能够满足老年人需求，也只能在指定服务商消费，无法满足老年人的多样化需求。
其次，老年人本身存在折价使用服务券的倾向。实际生活中，老年人在明知有些商家使用服务券价格较高，还是选择用服务券购物。原因可以总结如下，其一，服务供给商服务质量和服务水平低下，并且态度较差。老人们宁愿选择到其他商店消费，尽管一定程度上损害自身利益。其二，部分老年人身体较为健康，不需要社区提供的便民服务，所以也会出现折价使用服务券现象。
最后，老年人存在把服务券当购物券使用的行为。在推进北京市养老服务券的普及过程中，从老年人角度，也会出现政策偏差，使养老服务券变为购物券。绝大多数的养老服务券被用来消费日用品，只有不足10%的服务券用来购买养老服务。老年人作为制度的目标群体，尚存在不理性的消费行为，更加影响了服务券的效能，使服务券大打折扣。
2、对北京市居家养老服务券制度的改进意见和建议
2.1积极宣传消费理念，鼓励老人购买社会服务
毋庸置疑，一个社会经济体的快速健康发展主要取决于服务业等第三产业的发展，（下转第113页）
（上接第111页）这就要求包括老年人在内的每个社会成员积极转变消费理念，适当合理增加服务消费。应当承认的是，由于成长时代不同，老年人消费观念还未完全适应当今社会，与社会主流趋势相差甚远，也就不利于居家养老服务券的推行。因此，要采取有效措施鼓励老年人购买服务。
鼓励老年人购买服务可以从以下两方面着手：一是转变老年人消费观念。即转变消费观念，引导老年人理性消费。二是加强消费“示范教育”。子女在消费方面容易接受新的消费理念，子女亲身实践，形成示范，老年人也会慢慢转变消费观念，这对于居家养老服务券的实行无疑是有推动作用的。
2.2完善社区服务支撑体系，增加服务供给载体
居家养老模式的构建以及居家养老服务券的实现还需要有完善的社区服务支撑体系。总体上讲，完善社区养老服务体系主要包括以下几个方面。
一是政府应承担相应的服务职责，履行相应职能。政府要承担相应的职责，应主动承担一些服务设施成本，例如政府应积极承担安装POS机的成本费用，这样才不会打击服务供给商的积极性。即使在农村社区，政府也应建立统一的服务体制，统一安装POS机等服务设施，实现城乡一体化。由于政府对居家养老服务价格标准进行设定，考虑到部分服务项目低于市场价以及物价上涨的因素，需要政府给予商家一定的优惠和补贴，只有这样才能提高商家的积极性，提供更好的服务和商品。
二是建立社区服务评估系统。居家养老服务券制度的实施和有效运行，应建立包括老年人在内的多方监督评估机制，定期对社区的服务商进行抽查，形成检查报告并向社会公布，切实监督服务供给商的经营行为，提高老年人的服务质量，维护老年人切身利益。同时，淘汰不合格的服务商家，提高服务商的忧患意识，约束不良经营行为，对服务商进行等级排序，切实监督服务商的市场行为。
三是规范服务供给载体。加强政府监管，完善服务商准入制度，进入与退出严格按照程序，严谨随意性。签约服务商如果服务质量欠缺，得不到老人认可，将被摘牌，这是对服务商的约束和对老年人的保护。养老服务券不许购物，不得兑现，对于违反规定的服务商，一经发现，立即查处，取缔服务商的服务资格。
2.3推行一卡通制度，积极扩大服务券使用范围
为了方便老年人消费，积极推行一卡通，刷卡消费，鼓励服务商安装POS机，省去了找零带来的麻烦。一卡通的推行也会减少印制服务券的成本（据统计，纸质服务券的成本为面额的2%），节省了管理成本和紧缺木材资源。除此之外，一卡通携带方便并且易于保管，短期内不会出现破损现象，也不容易丢失，一卡通使用期延长。值得肯定的是，老人们可能由于记忆力衰退等原因而丢失了一卡通，随时可以挂失补办，保护老年人的财物不受损失。一卡通的推行还可以省去老年人定期去社区领取服务券的麻烦，一卡通实现自动转账，方便实用。购买养老服务的找零问题也迎刃而解，势必会提高老年人对政府养老服务的满意度，有利于居家养老服务券制度的全面推行。
同时，促进居家养老服务券使用范围的扩大化。北京市政府规划也表明，“十二五”期间，购买老年（残疾）人专用品、常见病用药、生活必用品、订阅报刊等将被纳入养老服务券的使用范围。此前，养老券的使用范围主要局限在购买生活照料、家政服务、康复护理等方面的服务，例如清洁、理发、家电维修、用餐、清洗油烟机等。因此，今后还应进一步拓宽养老（助残）券的使用范围，提高服务券使用效果。
综上所述，北京市居家养老服务券制度是在新的形势下推出的一项利民好政策，对我国居家养老事业无疑具有积极的推动和示范作用。但在实际运作中由于某些人为因素，导致出现了政策偏差。只要相关部门采取措施应对，这项惠民政策一定会发挥它的功效，得到广大老年人的认同，能够切实提高老年人的养老服务质量，方便老年人的日常生活，推进我国居家养老服务更好地发展。
【参考文献】
[1]骆晓亦.服务券，现代养老的新探索[N].浙江日报，2005-4-22.
[2]吴晴晴.居家养老服务券发放[N].无锡日报，2007-5-23（A01）.
[3]罗青.朝阳为居家养老指定服务商挂牌--居家养老服务券社区“流通”[N].北京社会报，2009-9-2（002）.
[4]未小刚.南昌市推行居家养老服务券[N].中国社会报，2007-11-26（002）.
[5]贾宁.南山区发放居家养老服务券[N].中国社会报，2009-6-29（002）.