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新农村建设战略的实施，标志着我国已经完成了以农支工、以乡供城的国家战略目标，开始进入以工哺农、城乡经济社会协调发展的新阶段。这就必然导致财政体制变革：由以农业税为主要支撑的农业财政时代进入到一个主要由工商业为支撑的公共财政时代。县乡财政作为地方财政的基础和国家财政的重要组成部分，不仅在保障基层政权运转、促进社会和谐稳定及国家财政的稳固与平衡方面发挥着重要作用，同时还担负着社会主义新农村建设的重要职能。因此，改革县乡财政体制，是建设新农村与促进城乡社会经济协调发展的重要保证。本文将以湖北省s县与四川省L县为例，分析新农村建设战略实施后我国县乡财政体制改革现状，并有针对性地提出建议。
一、农村财政体制改革的主要措施与成效
新农村建设战略实施后，中央加大了对农村财政的投入，在缓解县乡村财政困难和建立覆盖城乡的公共财政制度方面采取了一系列措施：(1)以实施“三奖一补”政策和扩大“省直管县”财政体制改革试点为标志，开始了理顺省以下财政体制与充实农村基层财政的改革。2009年，中央财政支农资金达到7161.4亿元，进行“省直管县”试点的省已经超过20个。(2)以取消“农业四税”(农业税、屠宰税、牧业税、农业特产税)为标志开始向基本实现城乡统一的税赋体制过渡，以实施农村义务教育“两免一补”为标志开始向基本实现城乡同等的义务教育制度转变，以建立新型农村合作医疗制度为标志开始向基本实现城乡平等的医疗服务制度方向迈进，以探索建立农民最低生活保障制度为标志开始向基本实现覆盖城乡的社会保障制度方向努力。十七届三中全会已经将城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立作为2020年农村改革发展的基本目标任务，其中新型农村社会养老保险试点已经从2009年起开展，预定目标是2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
这些措施的成效也是有目共睹的：(1)县乡村财政收支结构明显改善。中西部农业地区县乡村财政收入由主要依靠农民负担转变为主要依靠上级财政转移支付。如在农村税费改革前，湖北省s县和四川省L县各乡镇财政收入中“农业四税”与五项统筹所占比例均超过50％；在取消农业税后，来自上级的财政转移支付均达到了其财政收入的70％以上。近两年来，这两个县的县级财政收入中来自上级的财政转移支付也达到了50％。其支出结构中用于农业基础设施建设、农村义务教育、农村社会保障的比例明显上升。(2)县乡村财政实力有所增强，县乡村三级干部与农村中小学教师的工资有了基本保障。(3)乡村两级的财务管理开始规范，滥收滥支、举债建设的现象基本消除。
二、现行县乡财政体制存在的主要问题
与建设新农村的要求相比，现行的县乡财政体制仍然有许多不适应的方面，其主要表现有：
1.没有建立有公众参与的自下而上的公共财政体制
目前所建立的村财乡管、乡财县管等自上而下的财政监管体制虽然可在规范财政管理方面起到一些作用，但不能确保公共支出的效率与公正。从理论上讲，基层财政最贴近公共品或服务的消费者，更容易获得农民对公共品或服务的需求信息，而且这些信息由基层财政使用不会出现因政府间信息传递可能发生的信息失真现象，更便于政府高效地安排公共支出。而基层财政能高效地提供公共服务是以辖区居民能够准确反映其需求、有效参与决策为前提的。如果基层财政开支不能体现公众的意愿，其结果既不会公平也不会有效率。中国农村地域广大，区域发展不均衡，自然条件、人文环境、经济结构与种植结构等差异极大，不同地区农村对公共品的需求相对于城市来说差异更大。因此，县乡村财政开支更需要广大农民参与决策、管理和监督。
村财乡管、乡财县管体制虽在规范财政收支方面起到一些作用，但不利于广大农民行使对财政开支的民主决策、民主管理与民主监督权：(1)乡村领导人可以此为借口不公布其财政收支明细，甚至不向乡镇人大代表或村民代表会议提交预算报告。例如，2006年以后，L县J镇就不再在公示栏内公布财政收支情况，也不向乡镇人民代表大会提交财政预决算报告。其理由是：取消农业税后，乡镇政府已经不向农民收取任何费用了，其主要收入来源于上级的财政转移支付和拨款；有许多拨款是没有计划的，完全要靠乡镇党委书记和乡镇长个人争取，根本无法纳入预算；因镇财县管，其收支已经县相关部门严格审核，不需要提交乡镇人民代表大会审议，也不必在公示栏公开。其下辖的村也上行下效，在2006年取消农业税后就不再公开财务收支细目了。理由同样是：村没有向村民收取任何费用，就没有必要向村民公布账目；现在是村财镇管，由镇领导负责审核村的收支，如果谁不放心，可到镇里去查。(2)广大农民特别是村民代表和乡镇人大代表也误以为村财乡管、乡财县管是上收财政管理权，上级财政转移支付的钱应该由上级来管，因而放松了对财政的监管，更何况到上级查账比在本级审账更麻烦。s县自从2005年实行村财乡管后，尽管不少村民和村民代表对村级开支的合理性有怀疑，但从未主动到乡镇查过村级开支。
现行的县乡财政预算制度与干部考核制度也不利于公众的参与。县乡财政预算的主要问题是：(1)预算编制过程不透明，没有广泛征求辖区居民的意见。(2)提交人民代表大会审批的预算草案既不全面——没有包括政府所有部门的开支，特别是没有列支各部门的人员工资、奖金与办公经费，也不详细——没有详尽的分类分项数据，特别是没有将各类公共服务的人员经费、公用经费与工程经费区分开来。(3)预算约束力较弱，违反预算方案的行为没有得到有力制裁。县乡村干部考核制度的主要问题是：县乡村干部考核的标准不由县乡人民代表大会或村民代表会议制定而由上级制定；考核的主要依据不是其辖区居民对公共服务是否满意、其财政收支是否严格执行了预算方案，而是其是否完成了上级领导布置的各项任务。
2.财政转移支付不透明、不规范且结构不合理
财政转移支付的不透明主要表现在财政转移支付的依据、规模、程序、去向、用途没有向社会公开；不规范主要表现在中央、省、市的财政转移支付方案不是经人民代表大会讨论通过并明文公布实施的，转移支付资金未经严格审计。其结果是县乡村三级组织及其各部门领导人都可通过个人关系到自己的上级政府及相关部门争取资金，所争取资金的相当部分没有按申请的用途使用，不仅降低了转移支付资金使用的效益，而且滋生了腐败。如s县是个农业县，在农村税费改革前，乡镇干部的主要任务是向农民收取各种税费；在取消农业税后，乡镇干部的主要任务是招商引资和到上级政府及相关部门争取各种资金。每年国庆节到春节的4个月时间，乡镇党政主要领导和财政所长的主要精力都放在通过各种关系到省、市、县各部门“找钱”上，所争取的资金基本上没有纳入预算，其使用也 没有经过乡镇人大的批准与审核，留下了不少腐败的空间。一些乡镇为了解决办公经费不足、机关工作人员的自筹工资与奖金来源问题，竟然明文规定：凡能够从上级政府及其相关部门争取到资金的可给予一定比例的活动经费或奖金。于是，请客送礼甚至行贿与虚列公共开支项目等便成为乡镇干部争取上级资金的主要方法。
财政转移支付的结构不合理主要表现在，专项转移比重太大，一般支付比重太小。专项转移就是中央根据国家经济发展情况与社会发展需要来决定农村公共品的类别，并将财政资金直接划拨到相关部门，通过自上而下的部门系统来提供相关公共品，如义务教育、乡村道路建设、新合作医疗补助、土地整治等经费是分别通过教育、交通、卫生、国土资源等部门系统支付的。一般支付就是中央和省市不规定其转移支付的具体用途，而由县乡村根据本地的实际来决定其用于公共品供给的种类。
专项转移的好处是能够保证资金按规定用途使用，确保国家资金的投入重点。专项转移存在的问题是：(1)自上而下的各级部门本身就有既得利益于其中，这些部门在提供公共品时首先考虑的是部门的利益而不是农民的利益。如划拨给s县的新合作医疗补助，受益最大的不是农民，而是县乡医疗部门。其结果是实行合作医疗后，县乡医疗设备更新了，医生待遇提高了，但医疗价格并没有下降。(2)自上而下划拨的专项经费往往与农村的实际需求有一定差异，从而不能准确反映出农民对农村公共品需求的偏好。如近几年来，s县的土地综合治理资金有几千万，都是由国土部门根据上面的要求来决定其用途。这些资金没有用于农民最需要的水渠、泵站维修和乡村道路建设，而集中用于平整土地和修建所谓的标准化渠道。其结果是每亩投入资金近万元，但一些山坡挖成的田和由湖泊堰塘填成的田，当年根本无法种庄稼，标准化渠道根本无法供分田单干的小农使用。(3)专项经费容易向资源优势地方集中，造成扶强不扶弱的状况。因为现在的某些专项拨款往往需有乡村两级配套资金，而公共品最缺乏的地方往往最贫穷落后，没有能力配套；有能力配套的地方，公共品又相对丰富一些。如S县乡村道路建设资金在最初大多投入到了交通相对便利、有能力配套的地方；而一些偏远地方由于没能力配套，往往得不到资金。
一般支付的好处是，县乡政府是农村基层政府，比较容易了解农村公共品的需求状况，并能分清轻重缓急，从而比较容易准确到位地供给其辖区居民最需要的公共品。存在的问题是，在缺少强有力监督的情况下，县乡政府倾向于将更多的资源用于政绩工程乃至“谋利工程”。
相比较而言，专项转移可能比一般支付问题更多，因为专项转移的监管主要来自上面，是以“一对多”；一般支付的监管主要来自广大群众，是以“多对少”。在监管效力方面，“一对多”不如“多对少”。
3.农村公共服务财政投入机制改革不到位
以“花钱买服务，养事不养人”为主要内容的农村公共服务财政投入机制改革，2003年开始于湖北咸安，目前在湖北、四川、河南、安徽等中西部农业大省实行。改革的要点是：将乡村事业单位中为三农服务的农技站、农机站、畜牧兽医站、水利站等站所(统称“七站八所”)全部推向社会，其人员全部退出国家人事编制和财政供养系列，按照自愿选择和自愿组合的原则，重新组建企业性质的经济实体——农业技术服务公司；乡镇每年需要完成的农村公益性服务项目，连同具体的服务时间、服务质量、服务价格、考核结算的要求等，由乡镇和县级业务主管部门根据政府职能转换的要求和可用财力的许可共同确定，并面向社会公开招标。农业技术服务公司和凡是具有规定资质的企事业单位、社会中介服务组织和个人，都可以通过公开、公平、公正的竞争参与政府的公益服务活动。
这种改革虽然在精简人员和机构、减轻乡镇财政负担上取得了一些实效，但给我国农业技术推广服务体系造成的危害却是毁灭性的，它造成了乡镇农技专业人员的大量流失、农业技术推广服务网络在乡镇以下的断裂。改革后，农业技术服务公司成为自负盈亏的经济实体，只能以事定费、以费定岗、以岗聘人，并且大多数乡镇是一年一聘。农技人员没有了固定编制，其工资和福利也没有了保障，干好了也不一定能干一辈子，与没有技术、没有固定职业的普通农民工没有两样。于是，S县和L县乡镇农技人员中50多岁的大多提前退休，年轻的大多外出打工，目前在岗的大多在40岁左右，数量不及改革前的一半。而且在岗的农技人员中只有少数人仍然坚信农村不能没有专业的农业技术服务队伍，将农业技术服务推向社会不会长久，国家及地方政府总有一天会重新建立农业技术服务网络，在等待中认真从事本职工作；大多数人只愿做政府看得见、容易得到考核的表面工作，如发农技报、搞技术培训等，不愿认真学习业务知识，更不愿经常深入农户和田间跟踪观察生猪、水稻、水果等的生长情况，因此不能及时发现禽畜和庄稼的病虫害，不能及时对农户进行技术指导。近几年S县和L县因禽流感、生猪高热病、稻飞虱等高危害性的病虫害流行和水旱灾害严重而导致的农业收入减少与此不无关系。
这种改革特别不利于推广见效慢、有一定风险但有综合效益的农业新技术。因为农民大多不愿承担新技术试验风险与成本，只有身边的农民示范成功后，其他人才愿意仿效。而这种示范必须有以农技推广为终身职业的专业技术人才全身心投入，才有可能成功。这些投入很难衡量，无法通过市场购买，非专业技术人才也不可能有这种投入。如既节水又增产的旱育稻技术、可以改善土质的秸秆还田技术近几年在四川、湖北农村推广缓慢，就是因为缺乏专业技术人员的大力推广与示范。
4.县乡村财政的整体造血能力不强，且区域差别较大
新农村战略实施后，县乡村财政的整体实力有所增强，但与广大农民特别是贫困地区农民对基本公共服务的需要相比，仍有差距。其主要表现是：县乡两级均无自已的主体税源，村对集体资源的支配能力下降；工商业不发达的乡镇财政机构运转与人员工资发放尚且困难，更不用说提供农村公共品了。如2006年L县J镇财政预算支出只有296万元(主要来自转移支付)，但实际支出需400多万元，其中村组干部的工资奖金预算为56万元，实际支出为70多万元；机关办公经费、人员工资奖金(统称行政管理经费)预算为144万元，实际支出为230多万元；其他(含农业、水利、道路、社保等支出)预算为96万元，实际支出为100多万元。总计资金缺口100多万元，主要靠书记、镇长、财政所长通过个人关系到上级政府争取。有意思的是，所需资金基本上可在春节前争取到位。而且，全国大多数财政困难乡镇的做法都类似于J镇：不将政府工作人员的自筹工资与年终奖列入年初的预算支出，而在年终通过关系找上级政府及其他部门争取资金，而且一般都能将这些资金争取到位。
县乡村财政的区域差异不仅表现在发达地区与落后地区的差别，而且也表现在同一地区的不同 乡镇的差别。如与J镇相隔不远的绵竹市x镇，其所辖面积与J镇相近，人口只是J镇的1.5倍，但财政实力是J镇的3倍。x镇2006年的预算支出为843万元，主要包括：农业85万元，水利(V型渠、水毁工程、水利设施)和气象95万元，工业交通(含村道建设补助和原修建工程遗留款)120万元，文体广播20万元，教育22万元，医疗卫生9万元，行政管理(含下发到村的转移支付约100万元)351万元，公安28万元，抚恤和社会福利45万元，其他68万元。其实际支出为900多万元，多支出的部分主要用于水利。比较J镇与x镇的开支就可看出财政贫富差别：穷镇用于农村公共服务的预算资金很少，其行政管理经费在预算中留有很大缺口，年终争取的资金主要用于弥补这一缺口；富镇预算中用于农村公共服务的资金较多，其行政管理经费预算留有余地，其预算执行较好。
5.解决县乡村债务问题的措施不得力
关于县乡村债务的规模，目前还没有全国性的权威数字，有人估计乡村两级债务已达10000亿元，全国县级政府债务大约在6000～9000亿元之间。需要说明的是，全国县乡村债务分布是很不均衡的。如湖北省s县2006年12月底的村级债务总额达到3.2亿元，村平84.89万元，人平646元；2007年初步审计的乡镇政府及镇直各部门的负债超过2亿元，平均每个乡镇超过1500万元。而同为中西部地区的四川省绵竹市基本上没有乡村债务。关于乡村债务的成因及危害，已有很多研究”，不再赘述。需要注意的是，不准清收前几年的农业税及提留尾欠，在客观上纵容了村民故意与乡村两级组织作对的行为和不守信用的行为，也纵容了村民对村集体和国家的赖账行为，挫伤了以前按时足额缴纳税费、服从乡村组织领导的农民的积极性；乡村两级组织不积极偿还拖欠个人的债务，严重地损害了农村基层党组织与政府的信誉。这是目前湖北等地农村难以通过“一事一议”兴办公益事业的根本原因。
三、进一步完善县乡财政体制的建议
1.建立民主、透明、整体、有约束力的县乡村财政预算机制
从理论上讲，凡是基层政府能够做的事情，就尽量让基层政府来做。只有基层政府做不了或做不好的事情，才应当由上一级政府或者是中央政府来做。因为基层政府更加能够根据当地的情况和居民需求来提供相应的服务：一个地方的居民的喜好肯定要比总体人口的喜好要统一；基层政府的决策者更加了解地方的实际情况；不同地区有可能采取不同的方法提供公共服务，使用不同的方法来解决问题。地区间还可以互相学习，以提高公共服务的效率。
从目前的政府间事权划分状况看，县乡村三级财政在实际上也承担了主要的农村公共品和公共服务的供给：关系到起点公平与人力资源开发的农村义务教育，是“分级管理、以县为主”；关系到农民身体健康的农村合作医疗的资金筹集、补偿以及日常运转，由县级组织负责，乡村协助；关系到农民基本公共福利水平的乡路、村路建设，是以县乡财政投入为主，村组筹资筹劳与之配套；与农业生产密切相关的小型农田水利设施的新建、改建、扩建、维修与管理，依赖县乡财政的支持与村组的协调；与农民生活密切相关的民事纠纷调解和社会秩序的维护，主要由乡村两级组织负责。因此，从某种程度上说，县乡村三级财政资金使用的效率与公正性，直接决定了农村的公共服务水平与政府的治理水平。而要确保这种效率与公正，必须建立民主、透明、整体、有约束力的预算制度。即县乡两级财政预算必须得到县乡人民代表大会的审批，村级财政预算必须经村民代表会议或村民大会审批；预算的内容和程序必须公开，并允许公众参与讨论；预算应包括所有将要开支的项目及其规模、理由、资金来源，特别是应详细地列支各部门的人员工资、奖金与办公经费和各项公共工程的资金；预算方案一经权力机关(人民代表大会或村民代表会议)批准，必须严格执行，没有预算的项目不能开销，已经在预算中列支的资金不能挪用，任何违反预算方案的行为都是违法的，必须追究法律责任。
为了保证预算能真正反映当地居民的实际需要，必须完善现行的县乡人民代表大会制度与村民代表会议制度：(1)代表应按小选区选举，即按代表名额及其所代表的人口数划分选区，尽可能使各选区的人口基本相等，一个选区选举一名代表，其中村民代表必须居住在其所代表的村民附近，以固定选民与代表的联系；(2)代表与选民的联系应制度化，县乡代表应经常深入自己的选区了解选民的公共服务需求，村民代表必须及时向村民代表会议反映所代表村民的公共服务要求；(3)适当增加县乡人民代表大会的会议次数或延长会期，以便人民代表能仔细审批预算方案和审核预算执行情况。同时，县乡财政预算草案应在提交县乡人民代表大会审批前的一个月通过当地报纸、有线电视与其他媒体向社会公布，还可举办听证会，以广泛征求辖区居民意见；预算执行情况应成为县乡人民代表大会考核县乡干部的主要依据。
2.完善财政转移支付制度
首先，要建立透明、规范的财政转移支付体制。中央以及各级地方政府都应在预算中根据社会发展规划制定详明的财政转移支付计划，在提交同级人民代表大会审批后向社会公布。公布的内容应包括每一项转移支付的确定数额、具体去向、使用要求，以便受益地居民参与规划管理，并接受全社会的监督。其次，应优化转移支付结构。主要是清理和整合专项转移支付，提高一般性转移支付的比重，将花钱的权力还给基层，增加基层财政的可支配财力。最后，转移支付应遵循“雪中送炭”的原则，以缩小地区社会发展差距特别是基本公共服务水平的差距。凡是财力雄厚的地方，中央政府和上级政府应“少提供”甚至“不提供”；凡是财力不足的地方，则应当“多提供”、“及时提供”，帮助它们达到全国最基本公共服务的最低标准。
3.建立化解乡村债务与预防新增债务的机制
已有债务的化解办法为：一是认真清理，挤出债务中的水分。漏登的集体资产要追缴，虚报的债权债务要核减。二是认真查处干部的违纪行为。追缴他们挥霍贪占的资产，按比例赔偿因违纪行为造成的损失。三是分类化解债务。对于向民间高息借款形成的存量负债，实行本息分离，不准利息转本金；对以乡村的名义为企业贷款而形成的债务，根据“谁受益、谁负担”的原则，划转由企业偿还，其中关停的企业以拍卖闲置资产等形式偿还债务；对确系用于公益事业的合理开支，可用集体经济收入和按规定清收的村提留尾欠逐步偿还；对因执行义务教育达标等国家政策而造成的债务，应由中央或省级政府通过转移支付偿还；对因修建办公大楼和干部职工住宅而产生的债务，应拍卖其房屋还账。四是加大乡村债权清偿力度，疏通债务化解渠道。对应当缴纳且有能力缴纳农业税和农业特产税而故意拖欠的，要严格依照税法规定追征，以保证基层财政收入，维护税法的严肃性；对村提留 尾欠，则根据数额大小和农民的实际承受能力，分年度、有计划地进行清收。对无能力还款的困难户，可经村民大会讨论实行减、免、缓的政策；对一次性还清欠款有困难的农户，可让其分期偿还；对欠款大户，可给予优惠政策鼓励其积极还款；对有能力还款而拒不偿还的农户，需要通过诉讼程序，依法清欠。五是通过压缩行政事业开支偿还债务。凡没有能力偿还到期债务的县乡政府和村级组织，其干部不得领取年终奖，其单位不准有招待费开支，不得购买小轿车，不得兴建或装修楼堂馆所，不得举办庆典或纪念性的会节。
预防新增债务的机制应包括：属于中央、省、市政府承担的支出，相关财政部门应该安排足额的经费，不留资金缺口，尽量降低要求县乡财政配套的额度；减少上级财政对县乡财政的达标升级考核，提高县乡财政自主理财的能力；严格财政预算与审计制度，所有的预算支出必须有相应的资金来源，预算要留有余地。
4.调整分税制与改革农业直补方式
首先，进一步进行省以下分税制改革，合理划分省、市、县、乡四级财政收入，完善县乡财政收入体系。可开征财产税作为县乡财政的主要税源，也可将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等地方税收入的大部分留给县乡两级财政，或提高县乡财政分享的比例。其次，将村直接做为县、乡财政的预算单位，以便村集体有钱办事和更好地发挥民主监督的作用。只有让村集体有钱办事，才能发挥村民民主议事的作用，调动农民建设新农村的积极性，村两委才能组织村民积极主动改善生产生活条件，促进农村社会经济的协调发展。再次，完善“一事一议”筹资筹劳兴办公益事业的办法。可将“一事一议”的基本单位由村缩小为村民小组，因为相对于行政村来说，村民小组更稳定，组内村民间相互了解，利益较为一致，容易达成共识。为调动广大农民筹资筹劳兴办公益事业的积极性，国家不仅应对“一事一议”工程进行财政补贴与奖励，而且还应维护“一事一议”的权威。只要“一事一议”得到了2/3以上村民同意，就可以对没有正当理由而不出工出钱的受益村民进行制裁，如可用粮食直补金抵账，乡镇机构也应予以协助。让村民自主决定应当如何生产以及生产怎样的乡村社区公共产品，可以更好地动员乡村社区的内源发展动力。最后，要完善农业直补的方式。不仅要对生产粮食的农户进行直补，而且还要对农业产量高的县、乡两级政府进行补贴，以调动县乡政府发展农业生产的积极性。
需要说明的是，以前我们曾经主张取消农业型乡镇的财政，是因为在农村税费改革前，农业型乡镇财政的功能主要是从农村吸取资源，取消其财政可以防止其债务增加与加重农民负担。我们现在主张加强乡镇财政建设，是因为新农村建设战略实施后，乡镇财政的主要功能是向农村提供公共服务，而且经过乡镇合并，乡镇规模已经有了大幅度扩大。
5.建立有利于农村专业技术人才队伍稳定的专项财政制度
应遵照《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》(国发[2006]30号)的精神，区分公益性服务与经营性服务，加大对农业技术公益性服务的财政投入，完善对公益性农业技术服务与推广的专业技术人员的管理体制，确保种植业、畜牧业、渔业、林业、农业机械、水利等专业技术人才有较稳定的收入。
注释：
湖北s县和四川L县的材料和数据来自作者近几年在湖北荆门、四川德阳农村所做的多次调研，后不再注明。
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一、农村财政体制改革的主要措施与成效
新农村建设战略实施后，中央加大了对农村财政的投入，在缓解县乡村财政困难和建立覆盖城乡的公共财政制度方面采取了一系列措施：(1)以实施“三奖一补”政策和扩大“省直管县”财政体制改革试点为标志，开始了理顺省以下财政体制与充实农村基层财政的改革。2009年，中央财政支农资金达到7161.4亿元，进行“省直管县”试点的省已经超过20个。(2)以取消“农业四税”(农业税、屠宰税、牧业税、农业特产税)为标志开始向基本实现城乡统一的税赋体制过渡，以实施农村义务教育“两免一补”为标志开始向基本实现城乡同等的义务教育制度转变，以建立新型农村合作医疗制度为标志开始向基本实现城乡平等的医疗服务制度方向迈进，以探索建立农民最低生活保障制度为标志开始向基本实现覆盖城乡的社会保障制度方向努力。十七届三中全会已经将城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立作为2020年农村改革发展的基本目标任务，其中新型农村社会养老保险试点已经从2009年起开展，预定目标是2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
这些措施的成效也是有目共睹的：(1)县乡村财政收支结构明显改善。中西部农业地区县乡村财政收入由主要依靠农民负担转变为主要依靠上级财政转移支付。如在农村税费改革前，湖北省s县和四川省L县各乡镇财政收入中“农业四税”与五项统筹所占比例均超过50％；在取消农业税后，来自上级的财政转移支付均达到了其财政收入的70％以上。近两年来，这两个县的县级财政收入中来自上级的财政转移支付也达到了50％。其支出结构中用于农业基础设施建设、农村义务教育、农村社会保障的比例明显上升。(2)县乡村财政实力有所增强，县乡村三级干部与农村中小学教师的工资有了基本保障。(3)乡村两级的财务管理开始规范，滥收滥支、举债建设的现象基本消除。
二、现行县乡财政体制存在的主要问题
与建设新农村的要求相比，现行的县乡财政体制仍然有许多不适应的方面，其主要表现有：
1.没有建立有公众参与的自下而上的公共财政体制
目前所建立的村财乡管、乡财县管等自上而下的财政监管体制虽然可在规范财政管理方面起到一些作用，但不能确保公共支出的效率与公正。从理论上讲，基层财政最贴近公共品或服务的消费者，更容易获得农民对公共品或服务的需求信息，而且这些信息由基层财政使用不会出现因政府间信息传递可能发生的信息失真现象，更便于政府高效地安排公共支出。而基层财政能高效地提供公共服务是以辖区居民能够准确反映其需求、有效参与决策为前提的。如果基层财政开支不能体现公众的意愿，其结果既不会公平也不会有效率。中国农村地域广大，区域发展不均衡，自然条件、人文环境、经济结构与种植结构等差异极大，不同地区农村对公共品的需求相对于城市来说差异更大。因此，县乡村财政开支更需要广大农民参与决策、管理和监督。
村财乡管、乡财县管体制虽在规范财政收支方面起到一些作用，但不利于广大农民行使对财政开支的民主决策、民主管理与民主监督权：(1)乡村领导人可以此为借口不公布其财政收支明细，甚至不向乡镇人大代表或村民代表会议提交预算报告。例如，2006年以后，L县J镇就不再在公示栏内公布财政收支情况，也不向乡镇人民代表大会提交财政预决算报告。其理由是：取消农业税后，乡镇政府已经不向农民收取任何费用了，其主要收入来源于上级的财政转移支付和拨款；有许多拨款是没有计划的，完全要靠乡镇党委书记和乡镇长个人争取，根本无法纳入预算；因镇财县管，其收支已经县相关部门严格审核，不需要提交乡镇人民代表大会审议，也不必在公示栏公开。其下辖的村也上行下效，在2006年取消农业税后就不再公开财务收支细目了。理由同样是：村没有向村民收取任何费用，就没有必要向村民公布账目；现在是村财镇管，由镇领导负责审核村的收支，如果谁不放心，可到镇里去查。(2)广大农民特别是村民代表和乡镇人大代表也误以为村财乡管、乡财县管是上收财政管理权，上级财政转移支付的钱应该由上级来管，因而放松了对财政的监管，更何况到上级查账比在本级审账更麻烦。s县自从2005年实行村财乡管后，尽管不少村民和村民代表对村级开支的合理性有怀疑，但从未主动到乡镇查过村级开支。
现行的县乡财政预算制度与干部考核制度也不利于公众的参与。县乡财政预算的主要问题是：(1)预算编制过程不透明，没有广泛征求辖区居民的意见。(2)提交人民代表大会审批的预算草案既不全面——没有包括政府所有部门的开支，特别是没有列支各部门的人员工资、奖金与办公经费，也不详细——没有详尽的分类分项数据，特别是没有将各类公共服务的人员经费、公用经费与工程经费区分开来。(3)预算约束力较弱，违反预算方案的行为没有得到有力制裁。县乡村干部考核制度的主要问题是：县乡村干部考核的标准不由县乡人民代表大会或村民代表会议制定而由上级制定；考核的主要依据不是其辖区居民对公共服务是否满意、其财政收支是否严格执行了预算方案，而是其是否完成了上级领导布置的各项任务。
2.财政转移支付不透明、不规范且结构不合理
财政转移支付的不透明主要表现在财政转移支付的依据、规模、程序、去向、用途没有向社会公开；不规范主要表现在中央、省、市的财政转移支付方案不是经人民代表大会讨论通过并明文公布实施的，转移支付资金未经严格审计。其结果是县乡村三级组织及其各部门领导人都可通过个人关系到自己的上级政府及相关部门争取资金，所争取资金的相当部分没有按申请的用途使用，不仅降低了转移支付资金使用的效益，而且滋生了腐败。如s县是个农业县，在农村税费改革前，乡镇干部的主要任务是向农民收取各种税费；在取消农业税后，乡镇干部的主要任务是招商引资和到上级政府及相关部门争取各种资金。每年国庆节到春节的4个月时间，乡镇党政主要领导和财政所长的主要精力都放在通过各种关系到省、市、县各部门“找钱”上，所争取的资金基本上没有纳入预算，其使用也 没有经过乡镇人大的批准与审核，留下了不少腐败的空间。一些乡镇为了解决办公经费不足、机关工作人员的自筹工资与奖金来源问题，竟然明文规定：凡能够从上级政府及其相关部门争取到资金的可给予一定比例的活动经费或奖金。于是，请客送礼甚至行贿与虚列公共开支项目等便成为乡镇干部争取上级资金的主要方法。
财政转移支付的结构不合理主要表现在，专项转移比重太大，一般支付比重太小。专项转移就是中央根据国家经济发展情况与社会发展需要来决定农村公共品的类别，并将财政资金直接划拨到相关部门，通过自上而下的部门系统来提供相关公共品，如义务教育、乡村道路建设、新合作医疗补助、土地整治等经费是分别通过教育、交通、卫生、国土资源等部门系统支付的。一般支付就是中央和省市不规定其转移支付的具体用途，而由县乡村根据本地的实际来决定其用于公共品供给的种类。
专项转移的好处是能够保证资金按规定用途使用，确保国家资金的投入重点。专项转移存在的问题是：(1)自上而下的各级部门本身就有既得利益于其中，这些部门在提供公共品时首先考虑的是部门的利益而不是农民的利益。如划拨给s县的新合作医疗补助，受益最大的不是农民，而是县乡医疗部门。其结果是实行合作医疗后，县乡医疗设备更新了，医生待遇提高了，但医疗价格并没有下降。(2)自上而下划拨的专项经费往往与农村的实际需求有一定差异，从而不能准确反映出农民对农村公共品需求的偏好。如近几年来，s县的土地综合治理资金有几千万，都是由国土部门根据上面的要求来决定其用途。这些资金没有用于农民最需要的水渠、泵站维修和乡村道路建设，而集中用于平整土地和修建所谓的标准化渠道。其结果是每亩投入资金近万元，但一些山坡挖成的田和由湖泊堰塘填成的田，当年根本无法种庄稼，标准化渠道根本无法供分田单干的小农使用。(3)专项经费容易向资源优势地方集中，造成扶强不扶弱的状况。因为现在的某些专项拨款往往需有乡村两级配套资金，而公共品最缺乏的地方往往最贫穷落后，没有能力配套；有能力配套的地方，公共品又相对丰富一些。如S县乡村道路建设资金在最初大多投入到了交通相对便利、有能力配套的地方；而一些偏远地方由于没能力配套，往往得不到资金。
一般支付的好处是，县乡政府是农村基层政府，比较容易了解农村公共品的需求状况，并能分清轻重缓急，从而比较容易准确到位地供给其辖区居民最需要的公共品。存在的问题是，在缺少强有力监督的情况下，县乡政府倾向于将更多的资源用于政绩工程乃至“谋利工程”。
相比较而言，专项转移可能比一般支付问题更多，因为专项转移的监管主要来自上面，是以“一对多”；一般支付的监管主要来自广大群众，是以“多对少”。在监管效力方面，“一对多”不如“多对少”。
3.农村公共服务财政投入机制改革不到位
以“花钱买服务，养事不养人”为主要内容的农村公共服务财政投入机制改革，2003年开始于湖北咸安，目前在湖北、四川、河南、安徽等中西部农业大省实行。改革的要点是：将乡村事业单位中为三农服务的农技站、农机站、畜牧兽医站、水利站等站所(统称“七站八所”)全部推向社会，其人员全部退出国家人事编制和财政供养系列，按照自愿选择和自愿组合的原则，重新组建企业性质的经济实体——农业技术服务公司；乡镇每年需要完成的农村公益性服务项目，连同具体的服务时间、服务质量、服务价格、考核结算的要求等，由乡镇和县级业务主管部门根据政府职能转换的要求和可用财力的许可共同确定，并面向社会公开招标。农业技术服务公司和凡是具有规定资质的企事业单位、社会中介服务组织和个人，都可以通过公开、公平、公正的竞争参与政府的公益服务活动。
这种改革虽然在精简人员和机构、减轻乡镇财政负担上取得了一些实效，但给我国农业技术推广服务体系造成的危害却是毁灭性的，它造成了乡镇农技专业人员的大量流失、农业技术推广服务网络在乡镇以下的断裂。改革后，农业技术服务公司成为自负盈亏的经济实体，只能以事定费、以费定岗、以岗聘人，并且大多数乡镇是一年一聘。农技人员没有了固定编制，其工资和福利也没有了保障，干好了也不一定能干一辈子，与没有技术、没有固定职业的普通农民工没有两样。于是，S县和L县乡镇农技人员中50多岁的大多提前退休，年轻的大多外出打工，目前在岗的大多在40岁左右，数量不及改革前的一半。而且在岗的农技人员中只有少数人仍然坚信农村不能没有专业的农业技术服务队伍，将农业技术服务推向社会不会长久，国家及地方政府总有一天会重新建立农业技术服务网络，在等待中认真从事本职工作；大多数人只愿做政府看得见、容易得到考核的表面工作，如发农技报、搞技术培训等，不愿认真学习业务知识，更不愿经常深入农户和田间跟踪观察生猪、水稻、水果等的生长情况，因此不能及时发现禽畜和庄稼的病虫害，不能及时对农户进行技术指导。近几年S县和L县因禽流感、生猪高热病、稻飞虱等高危害性的病虫害流行和水旱灾害严重而导致的农业收入减少与此不无关系。
这种改革特别不利于推广见效慢、有一定风险但有综合效益的农业新技术。因为农民大多不愿承担新技术试验风险与成本，只有身边的农民示范成功后，其他人才愿意仿效。而这种示范必须有以农技推广为终身职业的专业技术人才全身心投入，才有可能成功。这些投入很难衡量，无法通过市场购买，非专业技术人才也不可能有这种投入。如既节水又增产的旱育稻技术、可以改善土质的秸秆还田技术近几年在四川、湖北农村推广缓慢，就是因为缺乏专业技术人员的大力推广与示范。
4.县乡村财政的整体造血能力不强，且区域差别较大
新农村战略实施后，县乡村财政的整体实力有所增强，但与广大农民特别是贫困地区农民对基本公共服务的需要相比，仍有差距。其主要表现是：县乡两级均无自已的主体税源，村对集体资源的支配能力下降；工商业不发达的乡镇财政机构运转与人员工资发放尚且困难，更不用说提供农村公共品了。如2006年L县J镇财政预算支出只有296万元(主要来自转移支付)，但实际支出需400多万元，其中村组干部的工资奖金预算为56万元，实际支出为70多万元；机关办公经费、人员工资奖金(统称行政管理经费)预算为144万元，实际支出为230多万元；其他(含农业、水利、道路、社保等支出)预算为96万元，实际支出为100多万元。总计资金缺口100多万元，主要靠书记、镇长、财政所长通过个人关系到上级政府争取。有意思的是，所需资金基本上可在春节前争取到位。而且，全国大多数财政困难乡镇的做法都类似于J镇：不将政府工作人员的自筹工资与年终奖列入年初的预算支出，而在年终通过关系找上级政府及其他部门争取资金，而且一般都能将这些资金争取到位。
县乡村财政的区域差异不仅表现在发达地区与落后地区的差别，而且也表现在同一地区的不同 乡镇的差别。如与J镇相隔不远的绵竹市x镇，其所辖面积与J镇相近，人口只是J镇的1.5倍，但财政实力是J镇的3倍。x镇2006年的预算支出为843万元，主要包括：农业85万元，水利(V型渠、水毁工程、水利设施)和气象95万元，工业交通(含村道建设补助和原修建工程遗留款)120万元，文体广播20万元，教育22万元，医疗卫生9万元，行政管理(含下发到村的转移支付约100万元)351万元，公安28万元，抚恤和社会福利45万元，其他68万元。其实际支出为900多万元，多支出的部分主要用于水利。比较J镇与x镇的开支就可看出财政贫富差别：穷镇用于农村公共服务的预算资金很少，其行政管理经费在预算中留有很大缺口，年终争取的资金主要用于弥补这一缺口；富镇预算中用于农村公共服务的资金较多，其行政管理经费预算留有余地，其预算执行较好。
5.解决县乡村债务问题的措施不得力
关于县乡村债务的规模，目前还没有全国性的权威数字，有人估计乡村两级债务已达10000亿元，全国县级政府债务大约在6000～9000亿元之间。需要说明的是，全国县乡村债务分布是很不均衡的。如湖北省s县2006年12月底的村级债务总额达到3.2亿元，村平84.89万元，人平646元；2007年初步审计的乡镇政府及镇直各部门的负债超过2亿元，平均每个乡镇超过1500万元。而同为中西部地区的四川省绵竹市基本上没有乡村债务。关于乡村债务的成因及危害，已有很多研究”，不再赘述。需要注意的是，不准清收前几年的农业税及提留尾欠，在客观上纵容了村民故意与乡村两级组织作对的行为和不守信用的行为，也纵容了村民对村集体和国家的赖账行为，挫伤了以前按时足额缴纳税费、服从乡村组织领导的农民的积极性；乡村两级组织不积极偿还拖欠个人的债务，严重地损害了农村基层党组织与政府的信誉。这是目前湖北等地农村难以通过“一事一议”兴办公益事业的根本原因。
三、进一步完善县乡财政体制的建议
1.建立民主、透明、整体、有约束力的县乡村财政预算机制
从理论上讲，凡是基层政府能够做的事情，就尽量让基层政府来做。只有基层政府做不了或做不好的事情，才应当由上一级政府或者是中央政府来做。因为基层政府更加能够根据当地的情况和居民需求来提供相应的服务：一个地方的居民的喜好肯定要比总体人口的喜好要统一；基层政府的决策者更加了解地方的实际情况；不同地区有可能采取不同的方法提供公共服务，使用不同的方法来解决问题。地区间还可以互相学习，以提高公共服务的效率。
从目前的政府间事权划分状况看，县乡村三级财政在实际上也承担了主要的农村公共品和公共服务的供给：关系到起点公平与人力资源开发的农村义务教育，是“分级管理、以县为主”；关系到农民身体健康的农村合作医疗的资金筹集、补偿以及日常运转，由县级组织负责，乡村协助；关系到农民基本公共福利水平的乡路、村路建设，是以县乡财政投入为主，村组筹资筹劳与之配套；与农业生产密切相关的小型农田水利设施的新建、改建、扩建、维修与管理，依赖县乡财政的支持与村组的协调；与农民生活密切相关的民事纠纷调解和社会秩序的维护，主要由乡村两级组织负责。因此，从某种程度上说，县乡村三级财政资金使用的效率与公正性，直接决定了农村的公共服务水平与政府的治理水平。而要确保这种效率与公正，必须建立民主、透明、整体、有约束力的预算制度。即县乡两级财政预算必须得到县乡人民代表大会的审批，村级财政预算必须经村民代表会议或村民大会审批；预算的内容和程序必须公开，并允许公众参与讨论；预算应包括所有将要开支的项目及其规模、理由、资金来源，特别是应详细地列支各部门的人员工资、奖金与办公经费和各项公共工程的资金；预算方案一经权力机关(人民代表大会或村民代表会议)批准，必须严格执行，没有预算的项目不能开销，已经在预算中列支的资金不能挪用，任何违反预算方案的行为都是违法的，必须追究法律责任。
为了保证预算能真正反映当地居民的实际需要，必须完善现行的县乡人民代表大会制度与村民代表会议制度：(1)代表应按小选区选举，即按代表名额及其所代表的人口数划分选区，尽可能使各选区的人口基本相等，一个选区选举一名代表，其中村民代表必须居住在其所代表的村民附近，以固定选民与代表的联系；(2)代表与选民的联系应制度化，县乡代表应经常深入自己的选区了解选民的公共服务需求，村民代表必须及时向村民代表会议反映所代表村民的公共服务要求；(3)适当增加县乡人民代表大会的会议次数或延长会期，以便人民代表能仔细审批预算方案和审核预算执行情况。同时，县乡财政预算草案应在提交县乡人民代表大会审批前的一个月通过当地报纸、有线电视与其他媒体向社会公布，还可举办听证会，以广泛征求辖区居民意见；预算执行情况应成为县乡人民代表大会考核县乡干部的主要依据。
2.完善财政转移支付制度
首先，要建立透明、规范的财政转移支付体制。中央以及各级地方政府都应在预算中根据社会发展规划制定详明的财政转移支付计划，在提交同级人民代表大会审批后向社会公布。公布的内容应包括每一项转移支付的确定数额、具体去向、使用要求，以便受益地居民参与规划管理，并接受全社会的监督。其次，应优化转移支付结构。主要是清理和整合专项转移支付，提高一般性转移支付的比重，将花钱的权力还给基层，增加基层财政的可支配财力。最后，转移支付应遵循“雪中送炭”的原则，以缩小地区社会发展差距特别是基本公共服务水平的差距。凡是财力雄厚的地方，中央政府和上级政府应“少提供”甚至“不提供”；凡是财力不足的地方，则应当“多提供”、“及时提供”，帮助它们达到全国最基本公共服务的最低标准。
3.建立化解乡村债务与预防新增债务的机制
已有债务的化解办法为：一是认真清理，挤出债务中的水分。漏登的集体资产要追缴，虚报的债权债务要核减。二是认真查处干部的违纪行为。追缴他们挥霍贪占的资产，按比例赔偿因违纪行为造成的损失。三是分类化解债务。对于向民间高息借款形成的存量负债，实行本息分离，不准利息转本金；对以乡村的名义为企业贷款而形成的债务，根据“谁受益、谁负担”的原则，划转由企业偿还，其中关停的企业以拍卖闲置资产等形式偿还债务；对确系用于公益事业的合理开支，可用集体经济收入和按规定清收的村提留尾欠逐步偿还；对因执行义务教育达标等国家政策而造成的债务，应由中央或省级政府通过转移支付偿还；对因修建办公大楼和干部职工住宅而产生的债务，应拍卖其房屋还账。四是加大乡村债权清偿力度，疏通债务化解渠道。对应当缴纳且有能力缴纳农业税和农业特产税而故意拖欠的，要严格依照税法规定追征，以保证基层财政收入，维护税法的严肃性；对村提留 尾欠，则根据数额大小和农民的实际承受能力，分年度、有计划地进行清收。对无能力还款的困难户，可经村民大会讨论实行减、免、缓的政策；对一次性还清欠款有困难的农户，可让其分期偿还；对欠款大户，可给予优惠政策鼓励其积极还款；对有能力还款而拒不偿还的农户，需要通过诉讼程序，依法清欠。五是通过压缩行政事业开支偿还债务。凡没有能力偿还到期债务的县乡政府和村级组织，其干部不得领取年终奖，其单位不准有招待费开支，不得购买小轿车，不得兴建或装修楼堂馆所，不得举办庆典或纪念性的会节。
预防新增债务的机制应包括：属于中央、省、市政府承担的支出，相关财政部门应该安排足额的经费，不留资金缺口，尽量降低要求县乡财政配套的额度；减少上级财政对县乡财政的达标升级考核，提高县乡财政自主理财的能力；严格财政预算与审计制度，所有的预算支出必须有相应的资金来源，预算要留有余地。
4.调整分税制与改革农业直补方式
首先，进一步进行省以下分税制改革，合理划分省、市、县、乡四级财政收入，完善县乡财政收入体系。可开征财产税作为县乡财政的主要税源，也可将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等地方税收入的大部分留给县乡两级财政，或提高县乡财政分享的比例。其次，将村直接做为县、乡财政的预算单位，以便村集体有钱办事和更好地发挥民主监督的作用。只有让村集体有钱办事，才能发挥村民民主议事的作用，调动农民建设新农村的积极性，村两委才能组织村民积极主动改善生产生活条件，促进农村社会经济的协调发展。再次，完善“一事一议”筹资筹劳兴办公益事业的办法。可将“一事一议”的基本单位由村缩小为村民小组，因为相对于行政村来说，村民小组更稳定，组内村民间相互了解，利益较为一致，容易达成共识。为调动广大农民筹资筹劳兴办公益事业的积极性，国家不仅应对“一事一议”工程进行财政补贴与奖励，而且还应维护“一事一议”的权威。只要“一事一议”得到了2/3以上村民同意，就可以对没有正当理由而不出工出钱的受益村民进行制裁，如可用粮食直补金抵账，乡镇机构也应予以协助。让村民自主决定应当如何生产以及生产怎样的乡村社区公共产品，可以更好地动员乡村社区的内源发展动力。最后，要完善农业直补的方式。不仅要对生产粮食的农户进行直补，而且还要对农业产量高的县、乡两级政府进行补贴，以调动县乡政府发展农业生产的积极性。
需要说明的是，以前我们曾经主张取消农业型乡镇的财政，是因为在农村税费改革前，农业型乡镇财政的功能主要是从农村吸取资源，取消其财政可以防止其债务增加与加重农民负担。我们现在主张加强乡镇财政建设，是因为新农村建设战略实施后，乡镇财政的主要功能是向农村提供公共服务，而且经过乡镇合并，乡镇规模已经有了大幅度扩大。
5.建立有利于农村专业技术人才队伍稳定的专项财政制度
应遵照《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》(国发[2006]30号)的精神，区分公益性服务与经营性服务，加大对农业技术公益性服务的财政投入，完善对公益性农业技术服务与推广的专业技术人员的管理体制，确保种植业、畜牧业、渔业、林业、农业机械、水利等专业技术人才有较稳定的收入。
注释：
湖北s县和四川L县的材料和数据来自作者近几年在湖北荆门、四川德阳农村所做的多次调研，后不再注明。
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