论文部分内容阅读
摘 要：当前党和国家在基层社会治理理念上与善治理论高度契合，正逐步趋向于多元共治理念，各改革地区着力完善城市社区治理结构，建立多主体多元参与、分工协作的体制，形成政府与社会良性互动、合作共治模式，各地具体实现模式不同。内蒙古包头市"强政府优社区"型的社区治理改革可以为一些地区提供可行性较强的路径选择，特别是在中西部地区有较强的借鉴性。
关键词：善治；社会治理；社区治理；多元共治
中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）05-0085-03
党的十八届三中全会首次在党的纲领性文件提出“国家治理”和“社会治理”概念，同时提出“创新社会治理体制”、“改进社会治理方式”和推进“城乡社区治理”的改革任务，“社区治理”问题引起社会各界的空前关注。各地结合实际探索了不同的先进社区治理模式，并在国家层面给予了肯定和推广，纵观现阶段的社区治理发展实践，政府与社会在社区层面的多元共治是社区治理模式的总趋势。
一、善治理念下的城市社区多元共治共性逻辑
（一）党和国家执政理念的发展：与善治理论的契合过程
党的十六大报告提出“社会管理”一词，之后在中共十六届四中全会提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，这一论述由以往强调的政府单一管理转变为政府、社会、公众的多主体管理，深化了党对社会管理的认识。党的十七大报告提出了要最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素和减少不和谐因素的新要求，体现出党的社会管理思想更加关注社会力量的作用和影响。党的十八大报告将“社会管理”作为与“改善民生”同等重要的社会建设内容，对“加强和创新社会管理”提出了具体举措，特别是指出“改进政府提供公共服务的方式”、“增强城乡社区服务功能”、“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”等，这体现出党的“治理”理念已逐步成熟。2013年，中共十八届三中全会首次提出“社会治理”的概念，从“改进社会治理方式”、“激发社会组织活力”等方面提出了明确思路，标志着党从“社会管理”到“社会治理”理念的全面转变。
（二）善治理念下“多元共治”的内涵
20世纪90年代后期，“治理”理论引入中国。在中国特色的社区治理改革创新背景下，构建社区多元共治模式，就是要建立形成政府与社会力量良性互动、合作共治的格局，实现社会资源在社区的有效配置、互为补充、互利共赢的状态，从而实现国家的善治。“治理”所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。
善治的概念是随着对治理理论的发展和反思而提出的，治理的最终目标应是善治。多元共治强调政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的最佳关系[1]。要实现公共利益最大化，社会管理必然是多元主体之间的协商共治结果，是公共部门、私人部门、第三部门之间上下互动的过程[2]。
二、构建城市社区多元共治的差异性逻辑
（一）构建城市社区多元共治模式的两种基本路径
伴随着党在社会管理上执政理念的转变历程，以北京和部分东部城市为代表和先锋的地区政府积极推进着构建社区多元共治的改革探索。各地改革虽各有差异，但其中存在一个共同的核心内容，就是如何使居委会回归自治角色并有效发挥功能。有学者把各地围绕这一核心的改革实践分为两种差异模式，即“强政府型”和“强社区型”[3]。“强政府型”和“强社区型”可作为当前构建社区多元共治模式的两种路径选择。
所谓“强社区型”，是指政府向社区还权、让权、授权，使居委会作为全体居民代表和居民自治的领导核心推进社区各类组织和居民参与社区治理。北京、青岛、南京的一些社区改革是这种类型的代表。这种模式在更大程度上增强了公民自治和社会主体参与治理的力度。但实行这种模式必须具备一定的社会发展基础。例如社区居民已具备相对较强的自治意识，居委会在实践中已具备较强的资源整合能力，社区本身已具备承接除政府直接参与的公共事务以外的政府授权、让权给社区的公共事务的能力基础，这个能力基础至少应从社工的数量质量、本地区社会组织和社区自治组织的发展状况等方面考量。
而所谓“强政府型”，则是指基层政府强化职能向社区的下沉，提高政府在社区的基本公共服务效能，同时让居委会彻底脱掉行政化色彩，回归自治功能，以居民利益代表的角色对政府在社区的公共服务机构进行评议监督，通过整合社区组织以平等的地位与政府进行合作共治。在这一模式上，深圳市是先行者，内蒙古包头市则是这一模式成功和深化创新的典型代表。
（二）包头模式：“强政府优社区”改革实践
2012年以来，包头市结合地区实际，以市委市政府提出的“精街道强社区”[4]为改革思路，大力推进“扁平化体制、下沉式职能、网格状管理、全方位服务、下评上机制”的社区治理体制创新工程。2014年，包头市该工程荣获“2013年度中国社区治理十大创新成果”提名成果（全国共有5个），率先试点的包头市青山区被民政部确认为“全国社区治理和服务创新实验区”。包头市经过改革实践，建立起“社区党委领导、社区服务站承载、社区居委会自治”的“一委一站一居”格局，形成社区党务、政务、居务既相对独立、又相互配合的多元共治格局。包头市所谓的“精街道强社区”改革，在改革方向和效应上实质是一种“强政府优社区”路径[4]。
1.构建“一委一站一居”格局
（1）精简街道办事处职能，组建大社区。街道办事处不再承担公共服务和社会管理职能及与之相关的事务性工作，主要负责社区的发展规划、协调资源、指导服务和考核监督等方面，将工作人员的三分之二选派到社区任职。社区按照3000户左右居民的标准进行合并调整，全市城镇社区数量由332个缩减为243个，减少26.8%。 （2）设立社区服务站。社区服务站全面承接区直部门和街道办事处下移的各类与居民密切相关的社会管理和公共服务职能及相关事务性工作，相应的人、财、物及各类公共设施一并下移至社区，为居民就近提供一站式服务，实现“平台在社区，服务到家门”。社区服务站性质上不设为实体机构，不增加行政、事业编制。
（3）社区居委会回归自治功能。社区居委会剥离过去承担的大量政府社会管理和公共服务职能，回归自治功能，同步建立健全人民调解、治安保卫、群众文化等下属委员会，形成社区居民自治组织体系，实现自我管理、教育、服务和监督。
（4）重新设置社区党组织。以社区为单位成立社区党委（总支），与新工作格局相适应，委员由社区服务站、居民党支部、驻区单位等党组织负责人组成，构建区域一体化大党建格局。
2.建立协商共治机制
（1）建立社区居民代表大会评价制度。社区党组织书记、社区服务站站长和社区居委会主任，每半年向社区居民代表大会报告工作，接受居民代表的评议，评议结果作为绩效考核和干部选拔任用的重要依据。
（2）建立居委会对社区服务站监督评议制度。社区服务站要接受居委会的监督，居委会对社区服务站工作绩效和人员履职情况进行满意度评价。社区服务站与社区居委会不相隶属。
（3）建立居委会与社区服务站协作制度。社区居委会要积极配合社区服务站开展公共事务和公共服务工作，社区服务站积极协助居委会开展各项居民自治活动。
（4）建立居委会与其他社区组织的协调指导制度。允许业主委员会主要成员与社区居委会成员交叉任职，业委会接受居委会监督。居委会指导业主委员会监督物业公司搞好管理服务，指导社区社会组织和志愿者组织开展活动。
（5）建立社会组织参与社区治理制度。居委会积极支持、培育各类适应社区需求的服务性、公益性、互助性社会组织，通过资金扶持、政企合作、购买补偿等形式，引导社会组织参与社区管理服务。
三、“包头模式”对构建社区多元共治的积极效应
从包头市城市社区治理体制的改革创新成果来看，对形成社区多元共治模式至少产生四个方面的积极效应：
（一）厘清了政府与社会的功能边界，居委会的自治功能得以解放和回归
在“一委一站一居”格局中，社区服务站作为基层政府将社会管理和公共服务职能延伸下来的承接载体，与作为群众自治组织的社区居委会不相隶属，各司其职。居委会彻底实现了“去行政化”，回归了自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的应有功能，自治空间得以保证和扩大。在摆脱了大量行政事务性工作后，通过民主选举产生的居委会核心能够有充分的精力和热情深入社区，广泛了解民情，帮助反映和协调解决居民实际问题，居委会由政府的“腿”变成居民的“头”，从而增强了居民对社区的认同感和归宿感。
另一方面，社区居委会由于掌控着用于社区居民活动的各类资源，拥有地区财政拨付的活动经费，具备最广泛的群众基础，因而其已至少成为社区内生社会组织（包括正式和非正式的）的领导中枢。社区自治产生了新的机制，社区自治的能量得以有效整合和强化，自治基础不断夯实。
（二）政府的公共服务职能有效强化，社区服务站成为服务型政府的微观基础
在包头市以往的街居体制下，政府的公共服务职能由社区居委会直接承担。现实中，由于居委会人员不足、能力不足、动力不足，再加上任务繁重，导致服务效率低下，直接影响了政府的行政效力。建立“一委一站一居”格局后，社区服务站成为承载各类公共服务职能的直接载体，为社区居民提供统一对接的一站式服务平台，在各地区的实际运行中，政府的基层服务水平体现出了明显变化。主要体现在三个方面：
第一，服务能力显著增强。主要表现在资金投入下沉，即在街道办事处为社区组织单独设置账户，由区（旗县）财政直接核拨经费，其中70%专项用于社区服务站，由社区服务站专项用于社会管理和公共服务项目。
第二，社区工作人员大幅增加，服务实现专业化、精细化。街道办事处精简后，三分之二的人员下派到社区任职（社区服务站站长享受副科级以上工资待遇），同时，按照每300-400户配备1人的标准向社会多渠道招聘服务站工作人员，对社区实行网格化管理，服务站工作人员兼任网格责任人，变“坐等服务”为“上门服务”，变“统一服务”为“精细服务”。
第三，服务效能明显提升。社区服务站将社区工作分为社区管理、公共服务、社会保障三大类，对应设立综合办公室、管理组、服务组和保障组，在业务上直接与区直职能部门对接，进行专业化服务，有的事项不出社区就能办结。此外，由于社区服务站与居委会建立了在社区党委领导下的相互配合的关系，因而服务站的工作开展能较容易获得社区居民的广泛支持，减少了居民的对立、抵触情绪，从而促进了工作效能提高。
（三）基层民主协商和自治共治发展有了坚实而广阔的空间和平台
对于包头市这样一个地处西部地区的欠发达城市，民主自治土壤的贫乏是社会领域发展面临的深刻问题。在“精街道强社区”的改革实践下，居委会的自治角色得以回归，其应有功能的逐步释放，为社区民主协商和自治共治提供了坚实平台，使社区自治组织发育的空间不断扩大。
首先，居委会回归角色，其内部运行机制、居民议事规则相应逐步规范，民主、协商的因素不断加大对居委会行为的影响。在社区居委会组织框架下，通过制订居民自治章程和公约，选举成立居民议事委员会、监督委员会等组织，使社区居委会由过去主要按照街道的要求布置任务，转变为如何服务好居民，保障好居民的知情权、议事权和自我事务决策权。
其次，居委会摆脱了行政事务负担，已经将更多的服务精力放在化解邻里矛盾、解决居民家庭生活困难等方面，因而更加关注社区志愿者、社工队伍的整合发展，以及社区互助性、公益性组织的发育引导。居委会逐步成为各类社会组织的枢纽组织，发挥着协调、整合、协作的功能。居委会已承担起协调业主委员会与物业公司之间以及各类社区文化娱乐组织之间的关系功能，居委会以其拥有的资源、群众优势对社区组织活动的带动、支持、配合则产生了自治力量的整合效应。 （四）促进社区公共服务的供给方式向社会化转变，激发了社会组织活力
政府向社会力量购买服务已是各级政府创新公共服务供给模式、有效激发社会力量参与治理的自上而下的重要共识，但在治理实践中落实则需具备一定的制度和现实基础。通过服务站汲取社区多元化需求，由社区需求导向来决定政府的服务供给方向，这就为政府购买服务来提高行政效率和专业化水平的顺势而为提供了基础，而社区的多元治理体制则为社会组织的培育和参与提供了开放平台。到2015年上半年，全市共建成区级社区服务类社会组织孵化中心4个、孵化社会组织74家，培育形成社区家庭服务类、精神慰藉类、老专家服务类、社区文体类、公益活动类、社区志愿类、社区治安类、社区义务教育类、社区卫生类9大类社会组织515家，登记成立由6万多人组成的1800多支志愿者队伍。昆区、青山区在2014年共有3个社会组织承接了中央财政支持的3个项目，共计75万元；有21个社会组织承接了内蒙古自治区民政厅购买的居家养老、城乡社区文化宣传、社工培训、青少年教育四大类服务项目，共计109万元。通过积极向社会组织购买各类服务，受益的社区居民达60000多人。
包头市的社区治理改革是以基层管理服务效能较低、社会自治意识整体较弱、社会结构发展尚不健全为背景的。正是由于立足于这样的社会发展状况，立足于地处西部地区、仍属欠发达城市的定位，包头市的社区治理改革方案没有直接走“强社区型”的路径。从社区自治力量的发展程度来说，政府尚不具备充分让权、授权的基础，当前阶段政府仍是基本公共服务的主要提供者，社区居委会还无法承担起公共服务的“代执行者”的角色。但“还权”则势在必行，社区多元共治的发展趋势下，居委会作为“监督者”和自治力量领导核心的地位必须确立。随着社会组织的不断发展和深度参与，政府购买服务力度的不断增加，居民自我管理、自我服务、自我监督的能力不断提高，可以预见，社区服务站直接管理的服务事项将会越来越少，最后应仅保留公共管理所必需的审批事项，而居委会的功能则越来越强，这其实也就是一个让权、授权的动态过程。
包头市的社区治理改革方案在体制构建上、制度设计上是准确、到位的，在基层社区层面很准确地定位了“国家”与“社会”的地位与关系，保证了公民自治的功能空间，为社区多元共治模式的构建奠定了坚实的体制基础，包头市的改革实践的意义首先在于它的制度价值。从仅仅几年的时间所体现出的改革效应来看，包头的改革创新是成功的。应该说，“包头模式”至少在我国中西部地区具有很强的借鉴性。
参考文献：
〔1〕俞可平.社会公平和善治是建设和谐社会的两大基石[J].中国特色社会主义研究，2005（1）.
〔2〕俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
〔3〕王颖.公民社会在草根社区中崛起[J].唯实，2006（10）：25-27.
〔4〕付春华.政府推进社区多元共治的体系和过程[M].北京：中国政法大学出版社，2015.
（责任编辑 徐阳）
关键词：善治；社会治理；社区治理；多元共治
中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）05-0085-03
党的十八届三中全会首次在党的纲领性文件提出“国家治理”和“社会治理”概念，同时提出“创新社会治理体制”、“改进社会治理方式”和推进“城乡社区治理”的改革任务，“社区治理”问题引起社会各界的空前关注。各地结合实际探索了不同的先进社区治理模式，并在国家层面给予了肯定和推广，纵观现阶段的社区治理发展实践，政府与社会在社区层面的多元共治是社区治理模式的总趋势。
一、善治理念下的城市社区多元共治共性逻辑
（一）党和国家执政理念的发展：与善治理论的契合过程
党的十六大报告提出“社会管理”一词，之后在中共十六届四中全会提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，这一论述由以往强调的政府单一管理转变为政府、社会、公众的多主体管理，深化了党对社会管理的认识。党的十七大报告提出了要最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素和减少不和谐因素的新要求，体现出党的社会管理思想更加关注社会力量的作用和影响。党的十八大报告将“社会管理”作为与“改善民生”同等重要的社会建设内容，对“加强和创新社会管理”提出了具体举措，特别是指出“改进政府提供公共服务的方式”、“增强城乡社区服务功能”、“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”等，这体现出党的“治理”理念已逐步成熟。2013年，中共十八届三中全会首次提出“社会治理”的概念，从“改进社会治理方式”、“激发社会组织活力”等方面提出了明确思路，标志着党从“社会管理”到“社会治理”理念的全面转变。
（二）善治理念下“多元共治”的内涵
20世纪90年代后期，“治理”理论引入中国。在中国特色的社区治理改革创新背景下，构建社区多元共治模式，就是要建立形成政府与社会力量良性互动、合作共治的格局，实现社会资源在社区的有效配置、互为补充、互利共赢的状态，从而实现国家的善治。“治理”所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。
善治的概念是随着对治理理论的发展和反思而提出的，治理的最终目标应是善治。多元共治强调政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的最佳关系[1]。要实现公共利益最大化，社会管理必然是多元主体之间的协商共治结果，是公共部门、私人部门、第三部门之间上下互动的过程[2]。
二、构建城市社区多元共治的差异性逻辑
（一）构建城市社区多元共治模式的两种基本路径
伴随着党在社会管理上执政理念的转变历程，以北京和部分东部城市为代表和先锋的地区政府积极推进着构建社区多元共治的改革探索。各地改革虽各有差异，但其中存在一个共同的核心内容，就是如何使居委会回归自治角色并有效发挥功能。有学者把各地围绕这一核心的改革实践分为两种差异模式，即“强政府型”和“强社区型”[3]。“强政府型”和“强社区型”可作为当前构建社区多元共治模式的两种路径选择。
所谓“强社区型”，是指政府向社区还权、让权、授权，使居委会作为全体居民代表和居民自治的领导核心推进社区各类组织和居民参与社区治理。北京、青岛、南京的一些社区改革是这种类型的代表。这种模式在更大程度上增强了公民自治和社会主体参与治理的力度。但实行这种模式必须具备一定的社会发展基础。例如社区居民已具备相对较强的自治意识，居委会在实践中已具备较强的资源整合能力，社区本身已具备承接除政府直接参与的公共事务以外的政府授权、让权给社区的公共事务的能力基础，这个能力基础至少应从社工的数量质量、本地区社会组织和社区自治组织的发展状况等方面考量。
而所谓“强政府型”，则是指基层政府强化职能向社区的下沉，提高政府在社区的基本公共服务效能，同时让居委会彻底脱掉行政化色彩，回归自治功能，以居民利益代表的角色对政府在社区的公共服务机构进行评议监督，通过整合社区组织以平等的地位与政府进行合作共治。在这一模式上，深圳市是先行者，内蒙古包头市则是这一模式成功和深化创新的典型代表。
（二）包头模式：“强政府优社区”改革实践
2012年以来，包头市结合地区实际，以市委市政府提出的“精街道强社区”[4]为改革思路，大力推进“扁平化体制、下沉式职能、网格状管理、全方位服务、下评上机制”的社区治理体制创新工程。2014年，包头市该工程荣获“2013年度中国社区治理十大创新成果”提名成果（全国共有5个），率先试点的包头市青山区被民政部确认为“全国社区治理和服务创新实验区”。包头市经过改革实践，建立起“社区党委领导、社区服务站承载、社区居委会自治”的“一委一站一居”格局，形成社区党务、政务、居务既相对独立、又相互配合的多元共治格局。包头市所谓的“精街道强社区”改革，在改革方向和效应上实质是一种“强政府优社区”路径[4]。
1.构建“一委一站一居”格局
（1）精简街道办事处职能，组建大社区。街道办事处不再承担公共服务和社会管理职能及与之相关的事务性工作，主要负责社区的发展规划、协调资源、指导服务和考核监督等方面，将工作人员的三分之二选派到社区任职。社区按照3000户左右居民的标准进行合并调整，全市城镇社区数量由332个缩减为243个，减少26.8%。 （2）设立社区服务站。社区服务站全面承接区直部门和街道办事处下移的各类与居民密切相关的社会管理和公共服务职能及相关事务性工作，相应的人、财、物及各类公共设施一并下移至社区，为居民就近提供一站式服务，实现“平台在社区，服务到家门”。社区服务站性质上不设为实体机构，不增加行政、事业编制。
（3）社区居委会回归自治功能。社区居委会剥离过去承担的大量政府社会管理和公共服务职能，回归自治功能，同步建立健全人民调解、治安保卫、群众文化等下属委员会，形成社区居民自治组织体系，实现自我管理、教育、服务和监督。
（4）重新设置社区党组织。以社区为单位成立社区党委（总支），与新工作格局相适应，委员由社区服务站、居民党支部、驻区单位等党组织负责人组成，构建区域一体化大党建格局。
2.建立协商共治机制
（1）建立社区居民代表大会评价制度。社区党组织书记、社区服务站站长和社区居委会主任，每半年向社区居民代表大会报告工作，接受居民代表的评议，评议结果作为绩效考核和干部选拔任用的重要依据。
（2）建立居委会对社区服务站监督评议制度。社区服务站要接受居委会的监督，居委会对社区服务站工作绩效和人员履职情况进行满意度评价。社区服务站与社区居委会不相隶属。
（3）建立居委会与社区服务站协作制度。社区居委会要积极配合社区服务站开展公共事务和公共服务工作，社区服务站积极协助居委会开展各项居民自治活动。
（4）建立居委会与其他社区组织的协调指导制度。允许业主委员会主要成员与社区居委会成员交叉任职，业委会接受居委会监督。居委会指导业主委员会监督物业公司搞好管理服务，指导社区社会组织和志愿者组织开展活动。
（5）建立社会组织参与社区治理制度。居委会积极支持、培育各类适应社区需求的服务性、公益性、互助性社会组织，通过资金扶持、政企合作、购买补偿等形式，引导社会组织参与社区管理服务。
三、“包头模式”对构建社区多元共治的积极效应
从包头市城市社区治理体制的改革创新成果来看，对形成社区多元共治模式至少产生四个方面的积极效应：
（一）厘清了政府与社会的功能边界，居委会的自治功能得以解放和回归
在“一委一站一居”格局中，社区服务站作为基层政府将社会管理和公共服务职能延伸下来的承接载体，与作为群众自治组织的社区居委会不相隶属，各司其职。居委会彻底实现了“去行政化”，回归了自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的应有功能，自治空间得以保证和扩大。在摆脱了大量行政事务性工作后，通过民主选举产生的居委会核心能够有充分的精力和热情深入社区，广泛了解民情，帮助反映和协调解决居民实际问题，居委会由政府的“腿”变成居民的“头”，从而增强了居民对社区的认同感和归宿感。
另一方面，社区居委会由于掌控着用于社区居民活动的各类资源，拥有地区财政拨付的活动经费，具备最广泛的群众基础，因而其已至少成为社区内生社会组织（包括正式和非正式的）的领导中枢。社区自治产生了新的机制，社区自治的能量得以有效整合和强化，自治基础不断夯实。
（二）政府的公共服务职能有效强化，社区服务站成为服务型政府的微观基础
在包头市以往的街居体制下，政府的公共服务职能由社区居委会直接承担。现实中，由于居委会人员不足、能力不足、动力不足，再加上任务繁重，导致服务效率低下，直接影响了政府的行政效力。建立“一委一站一居”格局后，社区服务站成为承载各类公共服务职能的直接载体，为社区居民提供统一对接的一站式服务平台，在各地区的实际运行中，政府的基层服务水平体现出了明显变化。主要体现在三个方面：
第一，服务能力显著增强。主要表现在资金投入下沉，即在街道办事处为社区组织单独设置账户，由区（旗县）财政直接核拨经费，其中70%专项用于社区服务站，由社区服务站专项用于社会管理和公共服务项目。
第二，社区工作人员大幅增加，服务实现专业化、精细化。街道办事处精简后，三分之二的人员下派到社区任职（社区服务站站长享受副科级以上工资待遇），同时，按照每300-400户配备1人的标准向社会多渠道招聘服务站工作人员，对社区实行网格化管理，服务站工作人员兼任网格责任人，变“坐等服务”为“上门服务”，变“统一服务”为“精细服务”。
第三，服务效能明显提升。社区服务站将社区工作分为社区管理、公共服务、社会保障三大类，对应设立综合办公室、管理组、服务组和保障组，在业务上直接与区直职能部门对接，进行专业化服务，有的事项不出社区就能办结。此外，由于社区服务站与居委会建立了在社区党委领导下的相互配合的关系，因而服务站的工作开展能较容易获得社区居民的广泛支持，减少了居民的对立、抵触情绪，从而促进了工作效能提高。
（三）基层民主协商和自治共治发展有了坚实而广阔的空间和平台
对于包头市这样一个地处西部地区的欠发达城市，民主自治土壤的贫乏是社会领域发展面临的深刻问题。在“精街道强社区”的改革实践下，居委会的自治角色得以回归，其应有功能的逐步释放，为社区民主协商和自治共治提供了坚实平台，使社区自治组织发育的空间不断扩大。
首先，居委会回归角色，其内部运行机制、居民议事规则相应逐步规范，民主、协商的因素不断加大对居委会行为的影响。在社区居委会组织框架下，通过制订居民自治章程和公约，选举成立居民议事委员会、监督委员会等组织，使社区居委会由过去主要按照街道的要求布置任务，转变为如何服务好居民，保障好居民的知情权、议事权和自我事务决策权。
其次，居委会摆脱了行政事务负担，已经将更多的服务精力放在化解邻里矛盾、解决居民家庭生活困难等方面，因而更加关注社区志愿者、社工队伍的整合发展，以及社区互助性、公益性组织的发育引导。居委会逐步成为各类社会组织的枢纽组织，发挥着协调、整合、协作的功能。居委会已承担起协调业主委员会与物业公司之间以及各类社区文化娱乐组织之间的关系功能，居委会以其拥有的资源、群众优势对社区组织活动的带动、支持、配合则产生了自治力量的整合效应。 （四）促进社区公共服务的供给方式向社会化转变，激发了社会组织活力
政府向社会力量购买服务已是各级政府创新公共服务供给模式、有效激发社会力量参与治理的自上而下的重要共识，但在治理实践中落实则需具备一定的制度和现实基础。通过服务站汲取社区多元化需求，由社区需求导向来决定政府的服务供给方向，这就为政府购买服务来提高行政效率和专业化水平的顺势而为提供了基础，而社区的多元治理体制则为社会组织的培育和参与提供了开放平台。到2015年上半年，全市共建成区级社区服务类社会组织孵化中心4个、孵化社会组织74家，培育形成社区家庭服务类、精神慰藉类、老专家服务类、社区文体类、公益活动类、社区志愿类、社区治安类、社区义务教育类、社区卫生类9大类社会组织515家，登记成立由6万多人组成的1800多支志愿者队伍。昆区、青山区在2014年共有3个社会组织承接了中央财政支持的3个项目，共计75万元；有21个社会组织承接了内蒙古自治区民政厅购买的居家养老、城乡社区文化宣传、社工培训、青少年教育四大类服务项目，共计109万元。通过积极向社会组织购买各类服务，受益的社区居民达60000多人。
包头市的社区治理改革是以基层管理服务效能较低、社会自治意识整体较弱、社会结构发展尚不健全为背景的。正是由于立足于这样的社会发展状况，立足于地处西部地区、仍属欠发达城市的定位，包头市的社区治理改革方案没有直接走“强社区型”的路径。从社区自治力量的发展程度来说，政府尚不具备充分让权、授权的基础，当前阶段政府仍是基本公共服务的主要提供者，社区居委会还无法承担起公共服务的“代执行者”的角色。但“还权”则势在必行，社区多元共治的发展趋势下，居委会作为“监督者”和自治力量领导核心的地位必须确立。随着社会组织的不断发展和深度参与，政府购买服务力度的不断增加，居民自我管理、自我服务、自我监督的能力不断提高，可以预见，社区服务站直接管理的服务事项将会越来越少，最后应仅保留公共管理所必需的审批事项，而居委会的功能则越来越强，这其实也就是一个让权、授权的动态过程。
包头市的社区治理改革方案在体制构建上、制度设计上是准确、到位的，在基层社区层面很准确地定位了“国家”与“社会”的地位与关系，保证了公民自治的功能空间，为社区多元共治模式的构建奠定了坚实的体制基础，包头市的改革实践的意义首先在于它的制度价值。从仅仅几年的时间所体现出的改革效应来看，包头的改革创新是成功的。应该说，“包头模式”至少在我国中西部地区具有很强的借鉴性。
参考文献：
〔1〕俞可平.社会公平和善治是建设和谐社会的两大基石[J].中国特色社会主义研究，2005（1）.
〔2〕俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
〔3〕王颖.公民社会在草根社区中崛起[J].唯实，2006（10）：25-27.
〔4〕付春华.政府推进社区多元共治的体系和过程[M].北京：中国政法大学出版社，2015.
（责任编辑 徐阳）