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审查和批准本级财政预算并监督其执行是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，也是人大监督最重要的组成部分之一。随着我国民主化、法治化进程的加快，公民纳税人意识的加强和各级人大代表参政议政能力的提高，对财政预算的透明度、公开度的要求越来越高。创新预算审查监督方式，增强监督实效，摸清财政家底，替人民看好“钱袋子”，人大义不容辞。
一、加强制度建设，确保审查监督的规范化
法律赋予人大及其常委会预算审查监督的权力过于原则和程序，加之在法律责任的设定上又相对缺失，往往导致人大对预算审查监督重程序而轻实质，监督作用难以真正发挥实效。健全和完善人大及其常委会对预算审查监督工作的制度建设，使之更加规范化、具体化、科学化，更具实质性和可操作性，从制度源头强化对财政预决算的审查监督，才是根本和关键。
一要加强对政府全口径预算的审查监督。党的十八大报告中，首次提出要“加强对政府全口径预算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。全口径预算意味着所有预算外、制度外的收支都要纳入预算内管理，政府部门所有收的钱、支的钱都要受到审查监督和控制。目前，我国很多地方财政预算编制的内容不完整、方法不科学，大量财政收支还没有纳入政府预算之中，特别是县级，由于国有资本经营规模还很小，基本都没纳入全口径预算编制内，还游离于人大监督之外，人大对预算监督的信息是片面的，不完整的。
二要紧盯政府重大投资项目。人大应对政府重大投资项目的必要性、可行性、项目建设规模、资金来源、建设周期、年度投资额、建设内容以及资金的使用效益进行审查监督。对政府重大项目的计划、预算编制、预算执行到决算全过程进行监督。
三要完善信息披露机制。尽管我国从2008年5月1日起，就开始实施了《中华人民共和国信息公开条例》，但这种信息公开仍然是不透明、有选择性的。就拿地方人代会期间听取、审议和批准政府预算编制报告，人大常委会听取、审议和批准预算执行情况的报告来讲，很多地方都会在会后将报告收回，政府不愿公开、不敢公开，而人大默许政府这一行为，这在很多县市都表现突出。对政府预算编制、执行到决算信息的披露，人大要走在前面，敢于担当，对人代会通过的政府预算编制报告，常委会通过的预算执行（调整）情况报告以及决算报告，要第一时间广泛向社会公开，接受社会监督。
四要强化责任追究。人大预算审查监督必须要建立在政府可问责的基础之上，没有政府可问责压力体制的约束，人大预算审查监督，既监督不了政府财政资金的支出，也关注不了资金的使用方向，只能是流于形式。每年人大常委会都应紧盯着在上年审计查出问题整改不力的个别单位作为复查对象，进行重点监督，对连续两年以上“入选”整改不力的累犯单位，要以人大党组名义向本级党委作专题报告，启动问责机制，强化责任追究。
二、整合监督力量，促进审查监督的对等化
根据信息经济学理论，处于信息优势的代理人（政府）与处于信息劣势的委托人（人大）之间对财政资金使用效用函数是不一致的，政府完全有可能违背人大的意愿，采取逆向行为，导致公共财政资金的使用游离于人大有效监督之外。相对于人大监督来说，政府充分掌握从预算编制、执行（调整）到决算的信息源，向人大提供哪些信息、提供多少、提供信息的精细度如何，一定程度上都由政府说了算，加之预算编制的政策性、法律性、专业性强等特点，造成人大与政府对预算信息掌握与运用的不对称，集中表现就是人大代表对政府预算看不懂、说不清、道不明。人大代表想通过审查批准政府预算来表达其愿望时，往往会处于一种“失语状态”。
一应建立预算审查监督咨询专家库。可采取经人大常委会主任会议同意，单位推荐的方式，由人大财经工委审核并聘请包括人大财经工委（预算工委）、财政、审计、发改、部分精通财经工作的人大代表和会计师事务所、审计师事务所等相关专业人员，组建预算审查监督咨询专家库。充分借助咨询专家库的专业智力，为人大审查监督政府财政预决算提供参考。
二应发挥财政部门对预算审查的监督作用。理顺财政内部分工，建立预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制。强化对项目支出预算的科学性和绩效性审查，规范预算科目列支，实现部门预算细化、公开和透明。
三应充分发挥审计监督力量。审计部门依靠强大的专业审计力量，通过财政审计和延伸审计能够彻底摸清各项财政资金分配、使用的合法性、真实性和效益性，查出具体问题。人大应督促审计部门加大审计监督力度，扩大审计覆盖面，提高审计质量。同时，支持审计部门开展专项审计、专项审计调查及绩效审计，并要求将审计结果提请人大常委会审议。充分利用审计监督力量强化人大预算审查监督的能力。
四应发挥人大代表在预算审查监督中的作用。政府在预算编制过程中，应提前将预算草案的主要内容送代表，广泛听取他们的意见、建议。同时，人大应根据情况适时组织代表对财政预算执行情况进行座谈了解、专题视察或调研，使代表深入了解掌握各方面的情况。另外，还要充分发挥人大常委会组成人员的作用，尽量在常委会会议上安排对预算草案进行初审，以弥补人代会审议时间短、质量不高的缺陷。
三、创新方式方法，增强审查监督的实效性
一要改革预算报告的格式。由于预算编制的政策性、专业性、技术性强，往往导致“内行看不清、外行看不懂”，人大应要求政府在预算编制过程中，要图文并茂，涉及的数量关系尽量用饼状图、柱状图的形式表达，对一些专业术语，必须用通俗易懂的文字进行备注说明，从而弥补代表们在专业知识方面的缺陷，确保代表们看得懂报表、审得了预算。
二要强化对预算编制细目的审查。由于时间紧、任务重，一般情况下，每年人代会上审议的政府财政预算过于粗放，这种现象在县市级表现得更为突出。人代会应授权常委会每年对财政预算以及部门预算编制细目再做进一步的审查，审议通过后，再由政府批复执行，以此强化对预算编制细目的精细化监督。 三应算好“四笔账”摸清财政家底。一是预算收入“算大账”，算清“盘子有多大、总量有多少”。在预算收入算大账中，按财政收入项目进行分类，对税收收入、基金收入和其他收入分项目、分类别进行核实、算账，并对各部门预算收入情况进行分析、比较，全面掌握当年预算收入的整体状况。二是可用财力“算细账”，算清“能用多少钱、还能用多少”。将“算大账”核实的地方财政一般预算收入剔除财政部门列收列支资金后，形成地方财政一般预算收入可用资金，再加上上级财政转移支付、返还补助、专项拨款等各项收入后，最终计算出当年地方财政可支配资金。三是预算支出“算硬账”，算清“用的怎么样、用在啥地方”。按经济用途对财政支出明细情况进行理顺，分析支出规模、增减变化及其原因。四是政府债务“算明白账”，算清“欠了多少钱、欠的什么钱”。弄清政府债务的总量、结构及举债原因，分析偿债能力，把政府欠了多少钱，欠的什么钱，偿债能力怎么样完整地反映出来。通过“算大账、算细账、算硬账、算明白账”，让人大代表和人民群众清楚政府的钱从哪里来的、做了什么事、花得怎么样、用的对不对、用的好不好，让代表和人民彻底弄清楚财源状况和真实家底，真正做到政府财政受人民监督，对人民负责。
四、强化平台控制，提升审查监督的信息化
一要建立预算资金拨付流程程序化平台。人大批准财政预算后，财政部门必须每月按照计划将资金拨付给用款单位，预算单位会计到月只需要到财政部门履行签字手续即可，形成“政府编制预算→人大批准预算→财政直接按计划拨付预算→用款单位按计划直接接收资金”的程序化流程。严格预算管理，确保资金正确使用。
二要建立财政资金使用效益评价体系。政府向人代会提交的财政预算报告必须附加对资金分配、资金使用的效益情况有一个理性的分析报告，以供代表审查。政府性重大投资项目以及预算在执行过程中如有调整，政府必须向人大常委会说明项目投资以及预算调整的原因、资金来源、用途、使用方向以及使用效益。着力改变目前人大只重视对预算资金安排程序合法性审查，忽视对资金安排合理性和使用效益的评价，要建立一种“支出单位对政府→政府对人大→人大对公众”的受托责任控制链条，规范政府财政资金运行，防止政府正确使用财政资金却办了错事。
三要建立良性互动平台。人大常委会财经工委对财政预算要进行初审，同时要及时跟踪掌握预算资金的运行情况，预算调整的原因、细目、用途、方向，做到知根知底；政府财政部门按要求定期向人大和审计部门提供预算执行的翔实资料；审计部门要参与对预算编制、预算执行再到决算全过程的审计。形成人大常委会财经工委通过掌握财政和审计部门的资料定期向人大常委会作专题报告。人大常委会财经工委和审计部门联动监督，将定期监督的结果反馈政府，并报本级党委，为领导决策提供参考。财政部门要善于充分借助人大监督的刚性约束力量，严格财经纪律，强化对预算的管理。人大常委会财经工委、审计部门、财政部门三者要建立良性互动平台，形成相互监督与约束的良好局面。
四要建立模块化的应用平台。要充分利用现代信息技术手段，开发、建立统一标准化、模块化的预算编制应用软件系统。做到政府在编制预算过程中，人大和审计部门可以利用这一平台随时共享预算编制信息。同时，预算编制科学性与合理性也可以直接通过标准化和模块化平台进行计算机检验，这也大大弥补了人大在预算审查监督方面的专业和人员力量上的欠缺。既提高了预算编制的科学性，也大大提高了人大预算审查监督的水平和质量。
（作者单位：湖北省老河口市人大常委会）
一、加强制度建设，确保审查监督的规范化
法律赋予人大及其常委会预算审查监督的权力过于原则和程序，加之在法律责任的设定上又相对缺失，往往导致人大对预算审查监督重程序而轻实质，监督作用难以真正发挥实效。健全和完善人大及其常委会对预算审查监督工作的制度建设，使之更加规范化、具体化、科学化，更具实质性和可操作性，从制度源头强化对财政预决算的审查监督，才是根本和关键。
一要加强对政府全口径预算的审查监督。党的十八大报告中，首次提出要“加强对政府全口径预算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。全口径预算意味着所有预算外、制度外的收支都要纳入预算内管理，政府部门所有收的钱、支的钱都要受到审查监督和控制。目前，我国很多地方财政预算编制的内容不完整、方法不科学，大量财政收支还没有纳入政府预算之中，特别是县级，由于国有资本经营规模还很小，基本都没纳入全口径预算编制内，还游离于人大监督之外，人大对预算监督的信息是片面的，不完整的。
二要紧盯政府重大投资项目。人大应对政府重大投资项目的必要性、可行性、项目建设规模、资金来源、建设周期、年度投资额、建设内容以及资金的使用效益进行审查监督。对政府重大项目的计划、预算编制、预算执行到决算全过程进行监督。
三要完善信息披露机制。尽管我国从2008年5月1日起，就开始实施了《中华人民共和国信息公开条例》，但这种信息公开仍然是不透明、有选择性的。就拿地方人代会期间听取、审议和批准政府预算编制报告，人大常委会听取、审议和批准预算执行情况的报告来讲，很多地方都会在会后将报告收回，政府不愿公开、不敢公开，而人大默许政府这一行为，这在很多县市都表现突出。对政府预算编制、执行到决算信息的披露，人大要走在前面，敢于担当，对人代会通过的政府预算编制报告，常委会通过的预算执行（调整）情况报告以及决算报告，要第一时间广泛向社会公开，接受社会监督。
四要强化责任追究。人大预算审查监督必须要建立在政府可问责的基础之上，没有政府可问责压力体制的约束，人大预算审查监督，既监督不了政府财政资金的支出，也关注不了资金的使用方向，只能是流于形式。每年人大常委会都应紧盯着在上年审计查出问题整改不力的个别单位作为复查对象，进行重点监督，对连续两年以上“入选”整改不力的累犯单位，要以人大党组名义向本级党委作专题报告，启动问责机制，强化责任追究。
二、整合监督力量，促进审查监督的对等化
根据信息经济学理论，处于信息优势的代理人（政府）与处于信息劣势的委托人（人大）之间对财政资金使用效用函数是不一致的，政府完全有可能违背人大的意愿，采取逆向行为，导致公共财政资金的使用游离于人大有效监督之外。相对于人大监督来说，政府充分掌握从预算编制、执行（调整）到决算的信息源，向人大提供哪些信息、提供多少、提供信息的精细度如何，一定程度上都由政府说了算，加之预算编制的政策性、法律性、专业性强等特点，造成人大与政府对预算信息掌握与运用的不对称，集中表现就是人大代表对政府预算看不懂、说不清、道不明。人大代表想通过审查批准政府预算来表达其愿望时，往往会处于一种“失语状态”。
一应建立预算审查监督咨询专家库。可采取经人大常委会主任会议同意，单位推荐的方式，由人大财经工委审核并聘请包括人大财经工委（预算工委）、财政、审计、发改、部分精通财经工作的人大代表和会计师事务所、审计师事务所等相关专业人员，组建预算审查监督咨询专家库。充分借助咨询专家库的专业智力，为人大审查监督政府财政预决算提供参考。
二应发挥财政部门对预算审查的监督作用。理顺财政内部分工，建立预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制。强化对项目支出预算的科学性和绩效性审查，规范预算科目列支，实现部门预算细化、公开和透明。
三应充分发挥审计监督力量。审计部门依靠强大的专业审计力量，通过财政审计和延伸审计能够彻底摸清各项财政资金分配、使用的合法性、真实性和效益性，查出具体问题。人大应督促审计部门加大审计监督力度，扩大审计覆盖面，提高审计质量。同时，支持审计部门开展专项审计、专项审计调查及绩效审计，并要求将审计结果提请人大常委会审议。充分利用审计监督力量强化人大预算审查监督的能力。
四应发挥人大代表在预算审查监督中的作用。政府在预算编制过程中，应提前将预算草案的主要内容送代表，广泛听取他们的意见、建议。同时，人大应根据情况适时组织代表对财政预算执行情况进行座谈了解、专题视察或调研，使代表深入了解掌握各方面的情况。另外，还要充分发挥人大常委会组成人员的作用，尽量在常委会会议上安排对预算草案进行初审，以弥补人代会审议时间短、质量不高的缺陷。
三、创新方式方法，增强审查监督的实效性
一要改革预算报告的格式。由于预算编制的政策性、专业性、技术性强，往往导致“内行看不清、外行看不懂”，人大应要求政府在预算编制过程中，要图文并茂，涉及的数量关系尽量用饼状图、柱状图的形式表达，对一些专业术语，必须用通俗易懂的文字进行备注说明，从而弥补代表们在专业知识方面的缺陷，确保代表们看得懂报表、审得了预算。
二要强化对预算编制细目的审查。由于时间紧、任务重，一般情况下，每年人代会上审议的政府财政预算过于粗放，这种现象在县市级表现得更为突出。人代会应授权常委会每年对财政预算以及部门预算编制细目再做进一步的审查，审议通过后，再由政府批复执行，以此强化对预算编制细目的精细化监督。 三应算好“四笔账”摸清财政家底。一是预算收入“算大账”，算清“盘子有多大、总量有多少”。在预算收入算大账中，按财政收入项目进行分类，对税收收入、基金收入和其他收入分项目、分类别进行核实、算账，并对各部门预算收入情况进行分析、比较，全面掌握当年预算收入的整体状况。二是可用财力“算细账”，算清“能用多少钱、还能用多少”。将“算大账”核实的地方财政一般预算收入剔除财政部门列收列支资金后，形成地方财政一般预算收入可用资金，再加上上级财政转移支付、返还补助、专项拨款等各项收入后，最终计算出当年地方财政可支配资金。三是预算支出“算硬账”，算清“用的怎么样、用在啥地方”。按经济用途对财政支出明细情况进行理顺，分析支出规模、增减变化及其原因。四是政府债务“算明白账”，算清“欠了多少钱、欠的什么钱”。弄清政府债务的总量、结构及举债原因，分析偿债能力，把政府欠了多少钱，欠的什么钱，偿债能力怎么样完整地反映出来。通过“算大账、算细账、算硬账、算明白账”，让人大代表和人民群众清楚政府的钱从哪里来的、做了什么事、花得怎么样、用的对不对、用的好不好，让代表和人民彻底弄清楚财源状况和真实家底，真正做到政府财政受人民监督，对人民负责。
四、强化平台控制，提升审查监督的信息化
一要建立预算资金拨付流程程序化平台。人大批准财政预算后，财政部门必须每月按照计划将资金拨付给用款单位，预算单位会计到月只需要到财政部门履行签字手续即可，形成“政府编制预算→人大批准预算→财政直接按计划拨付预算→用款单位按计划直接接收资金”的程序化流程。严格预算管理，确保资金正确使用。
二要建立财政资金使用效益评价体系。政府向人代会提交的财政预算报告必须附加对资金分配、资金使用的效益情况有一个理性的分析报告，以供代表审查。政府性重大投资项目以及预算在执行过程中如有调整，政府必须向人大常委会说明项目投资以及预算调整的原因、资金来源、用途、使用方向以及使用效益。着力改变目前人大只重视对预算资金安排程序合法性审查，忽视对资金安排合理性和使用效益的评价，要建立一种“支出单位对政府→政府对人大→人大对公众”的受托责任控制链条，规范政府财政资金运行，防止政府正确使用财政资金却办了错事。
三要建立良性互动平台。人大常委会财经工委对财政预算要进行初审，同时要及时跟踪掌握预算资金的运行情况，预算调整的原因、细目、用途、方向，做到知根知底；政府财政部门按要求定期向人大和审计部门提供预算执行的翔实资料；审计部门要参与对预算编制、预算执行再到决算全过程的审计。形成人大常委会财经工委通过掌握财政和审计部门的资料定期向人大常委会作专题报告。人大常委会财经工委和审计部门联动监督，将定期监督的结果反馈政府，并报本级党委，为领导决策提供参考。财政部门要善于充分借助人大监督的刚性约束力量，严格财经纪律，强化对预算的管理。人大常委会财经工委、审计部门、财政部门三者要建立良性互动平台，形成相互监督与约束的良好局面。
四要建立模块化的应用平台。要充分利用现代信息技术手段，开发、建立统一标准化、模块化的预算编制应用软件系统。做到政府在编制预算过程中，人大和审计部门可以利用这一平台随时共享预算编制信息。同时，预算编制科学性与合理性也可以直接通过标准化和模块化平台进行计算机检验，这也大大弥补了人大在预算审查监督方面的专业和人员力量上的欠缺。既提高了预算编制的科学性，也大大提高了人大预算审查监督的水平和质量。
（作者单位：湖北省老河口市人大常委会）