论文部分内容阅读
摘 要：城镇化建设是我国经济发展的引擎，而农村劳动力的市民化对保障房建设形成了强大的推动作用，对银行业而言是机遇和挑战并存。本文分析了保障房信贷的制约因素，提出了激活保障房信贷市场的核心在于实现银行社会责任和资金收益的平衡，关键在于相关部门统筹协调，凝聚合力。
关键词：信贷；城镇化；保障房
中图分类号：F832.0 文献标识码：A〓 文章编号：1003-9031（2013）11-0086-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.11.19
我国“十二五”规划明确指出，要积极稳妥推进城镇化。金融与新型城镇化建设密切相关，除了做好配套的金融服务外，城乡统筹一体化的推进、农村转移劳动力的市民化，无疑会增加城市低收入群体、外来务工人员对保障房的期盼，进而转化为对保障房建设的压力以及对银行信贷需求的增加。近期，笔者对海南省保障房信贷市场进行的调研显示，银行信贷在保障房建设中发挥了重要作用，但要激活市场效应还需要解决诸多问题。
一、保障房信贷扶持的制约因素
截至2013年7月末，海南省保障性安居工程贷款余额合计153.03亿元，比年初增加19.53亿元，有效地助推了保障房建设，但信贷结构呈现机构参与不均衡和资金运用不均衡的特点。相较于房地产开发信贷投放的积极主动而言，保障房信贷呈现市场观望、投向分化的氛围，制约因素有以下几方面：
（一）政策未形成法律约束力
我国保障房制度出台路径主要是：由国务院决策并出台指导意见，住建部等相关部门出台规范性文件，各省政府细化相关保障措施。在保障机制、权利义务及责任追究等方面尚未形成全国性的法律规范，保障房建设任务的完成主要依靠国务院及地方政府的考核督办。从短期看，存在政策的连贯性及统一性欠缺、责任意识不强、执行推动乏力的隐患；从长期看，不完善的法律体系不利于保障房建设的稳定推进，容易潜藏声誉风险和法律风险。
（二）信贷政策激励效果不足
从目前保障房信贷的监管规定看，尚未建立有别于商品房开发项目的保障房金融支持系列政策。以供应对象主要是中等偏下收入住房困难家庭的公租房为例，2011年8月4月，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合印发《关于认真做好公共租赁住房等保障性安居工程金融服务工作的通知》，允许符合条件的融资平台公司成为借款主体，鼓励银行业金融机构以银团贷款形式发放贷款[1]。但在监管指标及考核机制等方面，未放宽对公租房贷款的要求。公租房建设项目回报周期长、还款来源单一，在存贷比控制严格的大环境下，银行优先保障经济效益良好、市场前景看好的企业，对保障房尤其是公租房信贷投入动力不足。海南省自2010年开始建设公租房，直至2013年上半年才有银行信贷资金注入，金额微乎其微。
（三）总行抬高准入门槛
除政策性银行外，商业银行对保障房信贷持谨慎支持的态度，部分银行设定审慎介入、限制介入及不得介入的阶梯性门槛；要求开发商必须存入保证金，避免保障房的转让和处置困难影响信贷资金安全；实施区域授信差别，拒绝将部分城市列入城市棚户改造贷款准入城市名单；近2年内对保障房贷款所属的房地产贷款科目实施压降考核。这些“紧箍咒”增加了银行的畏难情绪，银行营销动力不足。
（四）贷款项目信贷审批困难
部分项目为了赶进度，在资本金不到位、“四证”不全的情况下开工，不符合贷款条件；保障房的建设用地一般为划拨性质，不具备流通交易条件，不符合担保法的规定；保障房普遍需要满足一定年限或补缴相关费用后才可以上市交易，银行处置保障房难度较大，影响银行信贷审批；保障房前期审批时间过长，从土地预审到获得“四证”，历经多部门审批，耗时数月周转，增加了银行信贷审批的不确定因素。
（五）保障房贷款的信用风险较高
保障房贷款业务与商业性住房贷款业务相比有明显不同的特点。在按揭贷款业务方面，保障房购房人群经济支付能力和职业稳定性要弱于商业性住房购买人群，保障房按揭贷款违约概率高于商业性住房按揭贷款。此类贷款发生违约时，受经济适用房上市交易年限的限制、抵押住房处置时可能无法强制迁出等因素影响，银行信贷资产管理的压力较大。
二、完善保障房金融扶持系统的政策建议
2013年 4月3日，银监会出台《关于银行业服务实体经济的指导意见》[2]，要求银行业机构要按照风险可控、商业可持续原则，支持保障性安居工程建设。笔者认为，进一步提升银行业对保障房持续扶持的力度既是企业社会责任使然，也是做好城镇化金融服务的政策需求。保障房信贷市场的繁荣有赖于良性金融支持体系的构建，需要完善一揽子配套机制并加强部门间协调配合。
（一）抓制度建设，完善保障房的法制保障
政府部门要将相关法律完善提上议事日程，实现保障房政策从规范性文件到法律层面的升级。从立法层面对住房保障的关键事项进行法律界定：一是明确保障房供应对象及统一标准；二是规定保障房准入标准、保障机制及法律责任；三是明确各级政府在资金投入、土地提供、金融支持、财税优惠等方面的具体责任；四是建立健全地方性配套法规，如房地产产权管理、住房保障基金管理、个人收入和信用管理等，形成较为完善的法律法规体系。
（二）抓动力建设，调动银行参与的积极性
要推进更多银行从“观望”到“进驻”，需要加强法人机构的政策激励和业务指导，将政策指导效应转化为银行经营动力。一是针对保障房不同特点实施差别准入门槛，如经济适用房及两限房建设周期短、现金流稳定，可适当降低准入条件。二是根据不同省市的制度体系和保障机制，给予省级分行一定的自主权，避免“一刀切”标准，确保准入政策的灵活有效。三是在信贷支持重点、风险管理模式、融资担保机制、专项服务流程等方面予以规范和指导，辅助落实各项补贴机制，推进保障房信贷实现较大突破。
（三）抓政策激励，落实风险分担补偿机制
探索有别于商品房开发贷款的差别监管激励机制：一是允许银行根据客观实际和商业原则自主确定公租房贷款期限，对于贷款期限超过15年的项目可要求向监管部门备案①[3]。二是建立保障房贷款激励和风险分担机制。通过对保障房开发主体和购房户按揭贷款实施财政贴息，对贷款银行实施税收减免、直接补贴等措施，提高银行业机构参与的积极性。通过制定政府兜底回购或租赁保障房的办法，解除银行对保障房处置难的顾虑。三是在机构准入、发行专项金融债、资本补充、资本占用、不良贷款容忍度和贷款收费方面探索灵活差别的监管政策和激励政策。
（四）抓多元融资，减少对银行信贷的依赖性
应引导银行在监管规定允许的范围内加强与信托、基金、保险等合作，创新金融产品和融资模式，通过银团贷款、私募债等多元化方式为保障房建设提供融资服务。可利用国家发改委对融资平台发债支持保障房融资的激励政策，由政府注资成立专门的保障房投资中心，为政府统筹建设公租房项目筹集建设资金，对市县公租房建设给予资金支持，推进各类型保障房的协调发展，保障不同群体的实际需求。此外，可引导社会资金的有序进入。
（五）抓信息沟通，完善保障房信贷协调机制
充分发挥政府服务管理职能。一是由政府统筹建立项目库，储备及推荐重点项目供银行筛选，提升银行资金配套的规划性、可选择性和后续跟进能力。二是强化协调运转和督办引导，提高项目建设资金的评估、审批效率，增加银行方在保障房项目建设中的话语权。三是建立各级政府的保障房工作联席机制，通报保障房建设情况和资金需求信息，增进银行方与开发商的沟通了解，提高现场解决问题的效率，减少资金融通中的梗阻。
（责任编辑：徐璐）
参考文献：
[1][3]中国人民银行、中国银行业监督管理委员会.关于认真做好公共租赁住房等保障性安居工程金融服务工作的通知（银发[2011]193号）[R].2011.
[2]中国银行业监督管理委员会.关于银行业服务实体经济的指导意见（银发[2013]9号）[R].2013.
关键词：信贷；城镇化；保障房
中图分类号：F832.0 文献标识码：A〓 文章编号：1003-9031（2013）11-0086-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.11.19
我国“十二五”规划明确指出，要积极稳妥推进城镇化。金融与新型城镇化建设密切相关，除了做好配套的金融服务外，城乡统筹一体化的推进、农村转移劳动力的市民化，无疑会增加城市低收入群体、外来务工人员对保障房的期盼，进而转化为对保障房建设的压力以及对银行信贷需求的增加。近期，笔者对海南省保障房信贷市场进行的调研显示，银行信贷在保障房建设中发挥了重要作用，但要激活市场效应还需要解决诸多问题。
一、保障房信贷扶持的制约因素
截至2013年7月末，海南省保障性安居工程贷款余额合计153.03亿元，比年初增加19.53亿元，有效地助推了保障房建设，但信贷结构呈现机构参与不均衡和资金运用不均衡的特点。相较于房地产开发信贷投放的积极主动而言，保障房信贷呈现市场观望、投向分化的氛围，制约因素有以下几方面：
（一）政策未形成法律约束力
我国保障房制度出台路径主要是：由国务院决策并出台指导意见，住建部等相关部门出台规范性文件，各省政府细化相关保障措施。在保障机制、权利义务及责任追究等方面尚未形成全国性的法律规范，保障房建设任务的完成主要依靠国务院及地方政府的考核督办。从短期看，存在政策的连贯性及统一性欠缺、责任意识不强、执行推动乏力的隐患；从长期看，不完善的法律体系不利于保障房建设的稳定推进，容易潜藏声誉风险和法律风险。
（二）信贷政策激励效果不足
从目前保障房信贷的监管规定看，尚未建立有别于商品房开发项目的保障房金融支持系列政策。以供应对象主要是中等偏下收入住房困难家庭的公租房为例，2011年8月4月，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合印发《关于认真做好公共租赁住房等保障性安居工程金融服务工作的通知》，允许符合条件的融资平台公司成为借款主体，鼓励银行业金融机构以银团贷款形式发放贷款[1]。但在监管指标及考核机制等方面，未放宽对公租房贷款的要求。公租房建设项目回报周期长、还款来源单一，在存贷比控制严格的大环境下，银行优先保障经济效益良好、市场前景看好的企业，对保障房尤其是公租房信贷投入动力不足。海南省自2010年开始建设公租房，直至2013年上半年才有银行信贷资金注入，金额微乎其微。
（三）总行抬高准入门槛
除政策性银行外，商业银行对保障房信贷持谨慎支持的态度，部分银行设定审慎介入、限制介入及不得介入的阶梯性门槛；要求开发商必须存入保证金，避免保障房的转让和处置困难影响信贷资金安全；实施区域授信差别，拒绝将部分城市列入城市棚户改造贷款准入城市名单；近2年内对保障房贷款所属的房地产贷款科目实施压降考核。这些“紧箍咒”增加了银行的畏难情绪，银行营销动力不足。
（四）贷款项目信贷审批困难
部分项目为了赶进度，在资本金不到位、“四证”不全的情况下开工，不符合贷款条件；保障房的建设用地一般为划拨性质，不具备流通交易条件，不符合担保法的规定；保障房普遍需要满足一定年限或补缴相关费用后才可以上市交易，银行处置保障房难度较大，影响银行信贷审批；保障房前期审批时间过长，从土地预审到获得“四证”，历经多部门审批，耗时数月周转，增加了银行信贷审批的不确定因素。
（五）保障房贷款的信用风险较高
保障房贷款业务与商业性住房贷款业务相比有明显不同的特点。在按揭贷款业务方面，保障房购房人群经济支付能力和职业稳定性要弱于商业性住房购买人群，保障房按揭贷款违约概率高于商业性住房按揭贷款。此类贷款发生违约时，受经济适用房上市交易年限的限制、抵押住房处置时可能无法强制迁出等因素影响，银行信贷资产管理的压力较大。
二、完善保障房金融扶持系统的政策建议
2013年 4月3日，银监会出台《关于银行业服务实体经济的指导意见》[2]，要求银行业机构要按照风险可控、商业可持续原则，支持保障性安居工程建设。笔者认为，进一步提升银行业对保障房持续扶持的力度既是企业社会责任使然，也是做好城镇化金融服务的政策需求。保障房信贷市场的繁荣有赖于良性金融支持体系的构建，需要完善一揽子配套机制并加强部门间协调配合。
（一）抓制度建设，完善保障房的法制保障
政府部门要将相关法律完善提上议事日程，实现保障房政策从规范性文件到法律层面的升级。从立法层面对住房保障的关键事项进行法律界定：一是明确保障房供应对象及统一标准；二是规定保障房准入标准、保障机制及法律责任；三是明确各级政府在资金投入、土地提供、金融支持、财税优惠等方面的具体责任；四是建立健全地方性配套法规，如房地产产权管理、住房保障基金管理、个人收入和信用管理等，形成较为完善的法律法规体系。
（二）抓动力建设，调动银行参与的积极性
要推进更多银行从“观望”到“进驻”，需要加强法人机构的政策激励和业务指导，将政策指导效应转化为银行经营动力。一是针对保障房不同特点实施差别准入门槛，如经济适用房及两限房建设周期短、现金流稳定，可适当降低准入条件。二是根据不同省市的制度体系和保障机制，给予省级分行一定的自主权，避免“一刀切”标准，确保准入政策的灵活有效。三是在信贷支持重点、风险管理模式、融资担保机制、专项服务流程等方面予以规范和指导，辅助落实各项补贴机制，推进保障房信贷实现较大突破。
（三）抓政策激励，落实风险分担补偿机制
探索有别于商品房开发贷款的差别监管激励机制：一是允许银行根据客观实际和商业原则自主确定公租房贷款期限，对于贷款期限超过15年的项目可要求向监管部门备案①[3]。二是建立保障房贷款激励和风险分担机制。通过对保障房开发主体和购房户按揭贷款实施财政贴息，对贷款银行实施税收减免、直接补贴等措施，提高银行业机构参与的积极性。通过制定政府兜底回购或租赁保障房的办法，解除银行对保障房处置难的顾虑。三是在机构准入、发行专项金融债、资本补充、资本占用、不良贷款容忍度和贷款收费方面探索灵活差别的监管政策和激励政策。
（四）抓多元融资，减少对银行信贷的依赖性
应引导银行在监管规定允许的范围内加强与信托、基金、保险等合作，创新金融产品和融资模式，通过银团贷款、私募债等多元化方式为保障房建设提供融资服务。可利用国家发改委对融资平台发债支持保障房融资的激励政策，由政府注资成立专门的保障房投资中心，为政府统筹建设公租房项目筹集建设资金，对市县公租房建设给予资金支持，推进各类型保障房的协调发展，保障不同群体的实际需求。此外，可引导社会资金的有序进入。
（五）抓信息沟通，完善保障房信贷协调机制
充分发挥政府服务管理职能。一是由政府统筹建立项目库，储备及推荐重点项目供银行筛选，提升银行资金配套的规划性、可选择性和后续跟进能力。二是强化协调运转和督办引导，提高项目建设资金的评估、审批效率，增加银行方在保障房项目建设中的话语权。三是建立各级政府的保障房工作联席机制，通报保障房建设情况和资金需求信息，增进银行方与开发商的沟通了解，提高现场解决问题的效率，减少资金融通中的梗阻。
（责任编辑：徐璐）
参考文献：
[1][3]中国人民银行、中国银行业监督管理委员会.关于认真做好公共租赁住房等保障性安居工程金融服务工作的通知（银发[2011]193号）[R].2011.
[2]中国银行业监督管理委员会.关于银行业服务实体经济的指导意见（银发[2013]9号）[R].2013.