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摘要: 农村土地规范地流转，既是调整农业结构、促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置，促进农民增收的重要途径。因此，正确分析当前农村土地流转实践中存在的主要问题，坚持正确的农村土地流转原则，逐步完善相关的法律法规，健全农村土地流转市场，确保农村土地流转的可持续发展，完善农民的社会保障体系，有助于稳步推进社会主义新农村建设，提高农业产业化，实现社会主义现代化。
关键词: 农村土地流转可持续发展
中图分类号： D267.2 文献标识码： A
一、农村土地流转的提出
土地是农民的“命根子”，土地政策是党的农村政策的基石，只有把农民心中的“命根子”变成农民手里的“钱袋子”，才能稳步推进社会主义新农村建设。土地流转是实现这个目标的有效途径，是提高农业产业化的必由之路。有利于形成多元化的农民就业和增收渠道，缩小城乡居民收入差距，对维护社会稳定具有十分重要的积极作用。
2004 年国家出台的《农村土地承包法》允许在一定的条件下土地承包经营权通过一定的方式进行流转。2008 年农业部发布了《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》，鼓励有条件的地方依托基层农村经营管理部门建立农村土地流转服务组织，为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务。2013年党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。
“农村土地流转”是土地延包30年之后农村出现的新生事物，是农村市场经济发展的客观要求。具体来说，是农村土地承包经营权流转的简称，是指在农村土地承包中的物权性质在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类与农村土地农业用途的基础上，原承包方依法将该物权性质土地承包经营权或者从该物权性质土地承包经营权中分离出来的部分权能等具体民事权利转移给他人的行为。总之，农业土地流转是在土地承包经营权有效存在且不改变土地所有权性质和土地农业用途的前提下，经平等协商，享有土地承包经营权的集体经济组织的农户依法自愿将土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转给受让方并获得收益的行为。
二、农村土地流转实践中存在的问题
“农村土地流转”作为土地权利的再配置过程，是我国农村市场经济发展的客观要求，是一种历史发展的必然，将继续对中国社会经济发展发生重大影响。但是，农村土地流转作为一项新生事物，目前还未形成科学的、统一的操作流程和评判标准。在经济利益的驱动下，当前农村土地流转的自发性、随意性、盲目性较大，运作不规范等应当引起高度重视。
从当前农村土地流转实践看，存在一些值得关注的问题：
(一)产权明晰程度低增大了土地流转的交易成本，影响土地流转效益。①抛荒者与新的用地者争夺承包土地经营权的矛盾。国家文件出台后，抛荒者看到了种田地有利可图，又开始要田地、要面积，追索土地承包经营权。现在要新的用地者放弃所捡种和抛荒土地面积的经营权，虽有法可依，但于理不合，工作也不好做。农村大面积土地出让给他人经营承包，有的调整结构，有的大面积植树造林。租地者是出钱后获得的经营权，还签订了合同，规定了期限。现在受让者不同意交出土地，而原承包者（无论抛荒者或是转租者）又要土地，这类矛盾尤为突出。新增人口谋求合法的土地承包经营权引发的矛盾。政策规定土地承包面积三十年不变，新增人口就不能享受分配土地承包经营权，而无承包土地种植，村组又没有机动田地解决，所以一大批新增人口没有承包土地。②因此，这些不明确的产权问题增大了土地流转的交易成本，影响土地流转效益。
（二）农村土地流转行为不规范。流转程序、协议不规范，不少农户采用“口头协议”，没有签订书面合同,私下进行自发性的流转，不遵循必要的程序和手续，未通过流转合同规范双方的权利义务，纠纷隐患较多。部分土地流转项目存在由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”现象，与政策相违背，也容易引起损害农民利益行为的发生。土地流转价格存在不合理现象，没有政府机构指导的相关自信可靠的资质机构进行评估。
（三）农村土地流转机制不完善。土地流转无章可循，处在摸索和尝试阶段,配套政策措施尚未出台，无具体的完备的操作办法，土地流转费的确定没有可操作的价格标准,容易出现竞相压低租金，损害农户利益以及个别农户漫天要价，阻碍土地流转的行为。土地流转信息不畅，土地流转和租赁市场没有形成，无中介組织，出租方找不到承租方，承租方又难以找到有流转土地意向的对象，缺乏一个从上到下的网络状的中介服务机构。土地流转管理不规范，由于乡镇农经站工作人员职责不清，土地流转管理职责不明确，土地承包流转合同管理难到位。农村土地流转扶持措施尚未出台，农村土地流转项目激励措施、农村土地流转补偿制度、农村土地投资补偿制度等优惠政策有待进一步建立健全。
（四）农村土地承包流转政策不配套。土地流转工作难度大，各级政府在实施农业产业项目过程中，个别农户因思想不通，不愿流转规划区内的承包土地，甚至恶意阻碍农业产业化经营的现象，影响项目的实施。由于土地流转应遵循自愿原则，对这些不愿流转土地的农民无计可施。抛荒地难处理，由于农业比较效益低、耕地毁坏严重、水利设施落后等原因，造成弃耕抛荒。这些抛荒耕地的流转难度大，因为一些外出打工、经商的农民把土地看作是今后生活的退路和保障，宁愿荒地也舍不得将土地流转出去，而政府对抛荒行为制止有限，既不能强制收回或强制流转抛荒地，又没有进行处罚的法律依据，从而造成了抛荒的蔓延。
三、改进农村土地流转措施及政策建议
从全局看，农村土地流转工作处于“八仙过海，各显神通”的状态，虽然十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了相关意见，但具体细则还未发布，因此亟需出台完备的指导性文件，促进农村土地流转工作健康发展，积极稳妥地推进农村土地流转。因此规范农村土地流转要思考以下几点：
（一）坚持正确的农村土地流转原则。建立健全土地承包经营权流转市场，前提是必须坚持以家庭承包经营为基础的原则，允许土地流转，不是对家庭承包经营的否定，而是对家庭承包经营的发展和完善。推进土地流转，要正确处理土地流转和家庭承包经营的关系，不能将两者对立起来。③
（二）逐步完善农村土地流转相关的法律法规。土地作为一种特殊的自然资源和生产资料，应逐步将农地流转纳入法制化轨道。将以往存在的、尚未纳入法律调整范围的农村土地占有和使用关系上升到法律关系。在此基础上，加快修改现有法律法规和政策，改变现存的农地占有和使用关系，确保农村耕地与非耕地、农村土地与城市土地在法律原则上的公平地位。明确农地流转为非农地是资产转化，而非简单的资源属性变更。加快制定农地流转的专项法规和条例，比如《集体土地流转管理法》、《农地使用权管理条例》、《农地使用权流转办法》等，并在相关法律法规和政策中明确农地流转的用途。在此基础上，严格执法，从严管地，依法管理。
关键词: 农村土地流转可持续发展
中图分类号： D267.2 文献标识码： A
一、农村土地流转的提出
土地是农民的“命根子”，土地政策是党的农村政策的基石，只有把农民心中的“命根子”变成农民手里的“钱袋子”，才能稳步推进社会主义新农村建设。土地流转是实现这个目标的有效途径，是提高农业产业化的必由之路。有利于形成多元化的农民就业和增收渠道，缩小城乡居民收入差距，对维护社会稳定具有十分重要的积极作用。
2004 年国家出台的《农村土地承包法》允许在一定的条件下土地承包经营权通过一定的方式进行流转。2008 年农业部发布了《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》，鼓励有条件的地方依托基层农村经营管理部门建立农村土地流转服务组织，为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务。2013年党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。
“农村土地流转”是土地延包30年之后农村出现的新生事物，是农村市场经济发展的客观要求。具体来说，是农村土地承包经营权流转的简称，是指在农村土地承包中的物权性质在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类与农村土地农业用途的基础上，原承包方依法将该物权性质土地承包经营权或者从该物权性质土地承包经营权中分离出来的部分权能等具体民事权利转移给他人的行为。总之，农业土地流转是在土地承包经营权有效存在且不改变土地所有权性质和土地农业用途的前提下，经平等协商，享有土地承包经营权的集体经济组织的农户依法自愿将土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转给受让方并获得收益的行为。
二、农村土地流转实践中存在的问题
“农村土地流转”作为土地权利的再配置过程，是我国农村市场经济发展的客观要求，是一种历史发展的必然，将继续对中国社会经济发展发生重大影响。但是，农村土地流转作为一项新生事物，目前还未形成科学的、统一的操作流程和评判标准。在经济利益的驱动下，当前农村土地流转的自发性、随意性、盲目性较大，运作不规范等应当引起高度重视。
从当前农村土地流转实践看，存在一些值得关注的问题：
(一)产权明晰程度低增大了土地流转的交易成本，影响土地流转效益。①抛荒者与新的用地者争夺承包土地经营权的矛盾。国家文件出台后，抛荒者看到了种田地有利可图，又开始要田地、要面积，追索土地承包经营权。现在要新的用地者放弃所捡种和抛荒土地面积的经营权，虽有法可依，但于理不合，工作也不好做。农村大面积土地出让给他人经营承包，有的调整结构，有的大面积植树造林。租地者是出钱后获得的经营权，还签订了合同，规定了期限。现在受让者不同意交出土地，而原承包者（无论抛荒者或是转租者）又要土地，这类矛盾尤为突出。新增人口谋求合法的土地承包经营权引发的矛盾。政策规定土地承包面积三十年不变，新增人口就不能享受分配土地承包经营权，而无承包土地种植，村组又没有机动田地解决，所以一大批新增人口没有承包土地。②因此，这些不明确的产权问题增大了土地流转的交易成本，影响土地流转效益。
（二）农村土地流转行为不规范。流转程序、协议不规范，不少农户采用“口头协议”，没有签订书面合同,私下进行自发性的流转，不遵循必要的程序和手续，未通过流转合同规范双方的权利义务，纠纷隐患较多。部分土地流转项目存在由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”现象，与政策相违背，也容易引起损害农民利益行为的发生。土地流转价格存在不合理现象，没有政府机构指导的相关自信可靠的资质机构进行评估。
（三）农村土地流转机制不完善。土地流转无章可循，处在摸索和尝试阶段,配套政策措施尚未出台，无具体的完备的操作办法，土地流转费的确定没有可操作的价格标准,容易出现竞相压低租金，损害农户利益以及个别农户漫天要价，阻碍土地流转的行为。土地流转信息不畅，土地流转和租赁市场没有形成，无中介組织，出租方找不到承租方，承租方又难以找到有流转土地意向的对象，缺乏一个从上到下的网络状的中介服务机构。土地流转管理不规范，由于乡镇农经站工作人员职责不清，土地流转管理职责不明确，土地承包流转合同管理难到位。农村土地流转扶持措施尚未出台，农村土地流转项目激励措施、农村土地流转补偿制度、农村土地投资补偿制度等优惠政策有待进一步建立健全。
（四）农村土地承包流转政策不配套。土地流转工作难度大，各级政府在实施农业产业项目过程中，个别农户因思想不通，不愿流转规划区内的承包土地，甚至恶意阻碍农业产业化经营的现象，影响项目的实施。由于土地流转应遵循自愿原则，对这些不愿流转土地的农民无计可施。抛荒地难处理，由于农业比较效益低、耕地毁坏严重、水利设施落后等原因，造成弃耕抛荒。这些抛荒耕地的流转难度大，因为一些外出打工、经商的农民把土地看作是今后生活的退路和保障，宁愿荒地也舍不得将土地流转出去，而政府对抛荒行为制止有限，既不能强制收回或强制流转抛荒地，又没有进行处罚的法律依据，从而造成了抛荒的蔓延。
三、改进农村土地流转措施及政策建议
从全局看，农村土地流转工作处于“八仙过海，各显神通”的状态，虽然十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了相关意见，但具体细则还未发布，因此亟需出台完备的指导性文件，促进农村土地流转工作健康发展，积极稳妥地推进农村土地流转。因此规范农村土地流转要思考以下几点：
（一）坚持正确的农村土地流转原则。建立健全土地承包经营权流转市场，前提是必须坚持以家庭承包经营为基础的原则，允许土地流转，不是对家庭承包经营的否定，而是对家庭承包经营的发展和完善。推进土地流转，要正确处理土地流转和家庭承包经营的关系，不能将两者对立起来。③
（二）逐步完善农村土地流转相关的法律法规。土地作为一种特殊的自然资源和生产资料，应逐步将农地流转纳入法制化轨道。将以往存在的、尚未纳入法律调整范围的农村土地占有和使用关系上升到法律关系。在此基础上，加快修改现有法律法规和政策，改变现存的农地占有和使用关系，确保农村耕地与非耕地、农村土地与城市土地在法律原则上的公平地位。明确农地流转为非农地是资产转化，而非简单的资源属性变更。加快制定农地流转的专项法规和条例，比如《集体土地流转管理法》、《农地使用权管理条例》、《农地使用权流转办法》等，并在相关法律法规和政策中明确农地流转的用途。在此基础上，严格执法，从严管地，依法管理。