论文部分内容阅读
从去年11月11日国务院发布38号文开始，针对交易所的全国性的“清理整顿”已四月有余。据悉，此次整顿风暴将一直延续到今年6月底。
中央的决心多处可察：由商务部牵头变为由证监会主导的联席会议机制牵头，整顿领域由单一变为多个，部委发文亦升格为国务院决定。为避免让清理整顿陷入泥潭，中央政府的后续推动工作已密集开展了三轮。
此轮清理整顿过程并非“一刀切”，而是有所侧重。频频引发纠纷的各类“文化艺术品交易所”，被视为本轮整顿的导火索和重中之重。此外，涉及黄金交易的各类贵金属交易所，以及以农产品为主的各类大宗商品电子盘交易所，亦是重点整顿对象。
截至目前，上述整顿成效并不明显。多重利益博弈之下，此次整顿行动隐现流产危机。一位接近证监会决策层的人士近日在昆明等多地进行针对性调研后向《财经》记者称，“目前的清理整顿政策存在重大问题。”多位相关人士向《财经》指出目前僵局的原因：一、地方利益不可小觑；二、针对不同交易所需采取针对性措施，否则极易被规避。
整顿前史
1998年，中央政府提出要用电子商务的方法推动中国流通业现代化，电子商务与中远期交易市场开始合二为一。绿豆、红酒、燕窝、黄金等开始被纳入到交易范围内。
直至被清理整顿之前，针对此种交易市场的监管都非常模糊。从2007年4月15日起实施的《期货交易管理条例》设定了20％的保证金红线标准：低于这一红线的标准化合约交易即为“变相期货”，由证监会负责监管。
为逃脱监管，大多数电子市场都在其交易规则中将保证金控制在了这一红线之上。但在实际运行当中，保证金达不到此标准要求的并不罕见，频频上演“空手套白狼”乱象。
2008年7月8日晚，时任华夏现货商品交易所总裁郭远峰携亿元入市资金潜逃美国，舆论哗然。此一事件引发了由商务部、国家工商管理总局对此领域的数次清理整顿，但效果一直不彰。
其造成的另一个影响则尤为关键：地方政府借此获得了交易市场的批准权。郭远峰出逃后，商务部2008年7月初时表示：“（商务部）从未批准过任何进行在线现货交易的市场，且企业如从事此业务可在取得工商部门经营许可证后直接经营，并不需要批复。”而证监会亦表示：证监部门只是负责批准和监管期货及股票市场，现场市场不属于其批准和监管范围。
无须中央部委批准，交易市场的批准权便开始掌握在地方手中，各类现货交易市场从此蓬勃发展起来。各地的具体做法也并不一致，更对监管增添了难度。据《财经》记者的不完全统计，主要涉及的批准、管理机构包括各省市级人民政府、文化厅、金融办、工商局、保税区管委会等。
地方“擦边球”
截至2012年3月初，清理整顿在农产品等各类大宗商品电子盘交易所中取得的成效最为显著。
据《财经》记者不完全统计，山东日月明电子交易市场、黑龙江北大荒粮食交易市场、神府大宗商品电子商务中心、富百强稀贵品交易中心（燕窝电子交易）、金乡大蒜国际交易所有限公司等数十家交易所，目前已经彻底被停业整顿或停止中远期电子交易业务。
但针对文交所及贵金属交易所的清理整治，进展并不顺利。
38号文当中已经针对被整治的各类交易所进行了明确规定：不得随意进行份额交易，不得采取竞价、做市商等集中交易方式，任何投资者买入卖出同一交易品种间隔不得少于五日，权益持有人累计不得超过200人。
在由央行联合五部委下发的“301号文”中，则更进一步详细规定：除上海黄金交易所及上海期货交易所外，任何地方不得设立交易所进行黄金交易。
表面看来，这些规定已经禁掉了国内交易市场所有流行的交易形式。但在具体的执行过程中，情况往往不是这样。“关停整治”和“清理整治”一词之差，给地方政府留下了很大的执行空间。
各类交易所修改规则“打擦边球”的现象，已屡屡出现。正在试运行期间的郑州文化艺术品交易所认为，通过将产权划分为不超过38号文所规定的200份，且仅面向各大银行的VIP客户定向发售等措施，能够化解其被整顿的风险。事实上，这依然属于被禁止范围内的“份额交易模式”。
另外， 因为38号文及其后续规定只重点提出了黄金，没提其他贵金属，部分交易所就钻空子做起偏门生意。某市贵金属交易所在其“天通金”业务被叫停之后，已于去年底推出白银、钯金等交易品种。但据业内人士指出，这些非黄金贵金属交易仍属于期货交易。
跨地域转战也成为部分文交所的应对整顿措施。2011年12月13日，南京文交所发布公告称，其将与香港文化艺术产权交易所“联姻”，将在文化艺术品交流、产品市场开发运营等多方面展开广泛合作。天津文交所也已经向专利主管部门提出专利申请，寻求用法律手段保护创新成果。
央地博弈
以上种种现象，均与地方政府对于其辖区内的交易所“网开一面”有关。
2012年2月2日，由证监会主席郭树清负责召集的“清理整顿各类交易所部际联席会议”召开第一次会议，针对清理整顿工作的多处细节进行了规定。其中之一为，“清理整顿对象不以交易所的名称为界定标准”。
大连商品交易所的一位人士向《财经》记者指出，此次会议同时提出另一条工作安排：地方政府应按照“谁的孩子谁抱”原则，承担相应监管责任。这意味着，相关的监管权限已经被明确下放到各地方政府。
也正因如此，形成了此次清理整顿中最为微妙的地方：国务院38号文将牵头单位由商务部转移到证监会，但具体落实清理整顿工作的，却是与被清理对象有着千丝万缕关系的地方政府。
对于中央政府来说，防止金融风险是其此次清理整顿的最主要出发点。在去年11月19日召开的全国地方金融工作座谈会上，国务院副总理王岐山明确强调，“防风险是金融业永恒的主题。依法打击高利贷、非法集资、非法交易所等违法活动，维护金融秩序，守住防范系统性、区域性金融风险这条底线。”
但对于交易所地处的地方政府来说，则有与之不同的利益考虑。北京工商大学期货研究所所长胡俞越向《财经》记者指出：一、地方政府可以因此号称建立起了“要素市场”，从而打上经济转型的旗号；二、建立市场所带来的资金聚集效应及相应税收，也是各级地方政府所乐意见到的。
由此亦引发了对各地“金融办”的角色讨论。对于负有监督地方金融职责的地方金融办来说，因为同时身兼促进地方金融业发展的双重角色，往往出现“二者不可兼顾”的矛盾。
监管体制待理顺
此次清理整顿的截止日期为今年6月30日。在整顿结束之前，联席会议还会推出哪些相关细则以突破僵局，清理整顿完成后针对交易所的具体监管架构如何设立，是所有相关市场人士都在关注的问题。
市场人士认为，在清理整顿结束之前，需考虑大量细节：贵金属交易所停止交易黄金，推出白银等其他交易品种是否可行；“先行先试”政策是否允许相关金融试验区对各类交易所开辟“特区”；份额交易不再面向大量客户而是局限在小范围内是否可以避免风险；绿豆等大宗农产品电子盘交易是否应彻底关停了之；仅进行国有化是否可降低交易风险等。
此外，如何让一些不符合38号文规定，但的确已经有效运行多年的现货电子交易市场继续运行下去。对于它们，业内的普遍意见是先规范，再给一些合规的交易所发放牌照。
在天津贵金属交易所等诸多被视为“山寨”版的黄金交易所被强行停止黄金交易后，国内庞大的黄金投资需求如何满足，也是需考虑的后续问题。此次清理整顿是否会涉及炒“外盘”的地下交易所，现在也还不得而知。
《财经》记者采访的多位相关人士提出的两条原则性建议是：一、在已确定由地方政府肩负责任主体的前提下，应赋予清理整顿联席会议更加严格的监管及处罚权力；二、明确地方政府的监督审批权限，不允许其为交易所为躲避新规采用种种规避手段提供保护。
清理整顿的完成，也并不意味着相关工作的结束。中国在特殊领域里的市场管理体系仍未形成，至少有三个方面问题亟待解决：
其一，明确职责。以黄金为例，央行证监会和商务部等对黄金交易都有监管职权，而涉及黄金交易所等特殊金融机构时，银监会、保监会等也有监管责任。部门之间明确职责，才能再次避免因互相推诿职责导致市场混乱。
其二，建立对口管理体制。以各类文交所为例，极为尴尬的是依然没有主管部门。有学者建议，清理整顿完成后，应由中宣部牵头，联合央行、银监会、文化部、财政部等部门组建“中国文化金融管理监督办公室”，作为文化艺术品份额化交易的最高领导管理监督机构。
第三，解决监管时无法可依的窘境。“正因（缺乏法律依据），各地设立交易市场时才有恃无恐，因为没有法，所以根本谈不上违法。”胡俞越说。
根据联席会议相关工作安排，清理整顿完成后，针对农产品等大宗商品中远期交易市场，将由商务部主导负责监督、检查和指导，并由其“抓紧制定大宗商品交易市场管理办法，确保大宗商品中远期交易市场有序回归现货市场”。
国务院发展研究中心市场所研究员廖英敏曾经参与相关立法调研，据其透露，因在“变相期货和大宗商品如何区分”等相关问题上，各个部委之间难以取得共识，故自2007年起已数易其稿的《大宗商品交易市场管理办法》迄今未有结果，一直处于征求意见阶段。
中央的决心多处可察：由商务部牵头变为由证监会主导的联席会议机制牵头，整顿领域由单一变为多个，部委发文亦升格为国务院决定。为避免让清理整顿陷入泥潭，中央政府的后续推动工作已密集开展了三轮。
此轮清理整顿过程并非“一刀切”，而是有所侧重。频频引发纠纷的各类“文化艺术品交易所”，被视为本轮整顿的导火索和重中之重。此外，涉及黄金交易的各类贵金属交易所，以及以农产品为主的各类大宗商品电子盘交易所，亦是重点整顿对象。
截至目前，上述整顿成效并不明显。多重利益博弈之下，此次整顿行动隐现流产危机。一位接近证监会决策层的人士近日在昆明等多地进行针对性调研后向《财经》记者称，“目前的清理整顿政策存在重大问题。”多位相关人士向《财经》指出目前僵局的原因：一、地方利益不可小觑；二、针对不同交易所需采取针对性措施，否则极易被规避。
整顿前史
1998年，中央政府提出要用电子商务的方法推动中国流通业现代化，电子商务与中远期交易市场开始合二为一。绿豆、红酒、燕窝、黄金等开始被纳入到交易范围内。
直至被清理整顿之前，针对此种交易市场的监管都非常模糊。从2007年4月15日起实施的《期货交易管理条例》设定了20％的保证金红线标准：低于这一红线的标准化合约交易即为“变相期货”，由证监会负责监管。
为逃脱监管，大多数电子市场都在其交易规则中将保证金控制在了这一红线之上。但在实际运行当中，保证金达不到此标准要求的并不罕见，频频上演“空手套白狼”乱象。
2008年7月8日晚，时任华夏现货商品交易所总裁郭远峰携亿元入市资金潜逃美国，舆论哗然。此一事件引发了由商务部、国家工商管理总局对此领域的数次清理整顿，但效果一直不彰。
其造成的另一个影响则尤为关键：地方政府借此获得了交易市场的批准权。郭远峰出逃后，商务部2008年7月初时表示：“（商务部）从未批准过任何进行在线现货交易的市场，且企业如从事此业务可在取得工商部门经营许可证后直接经营，并不需要批复。”而证监会亦表示：证监部门只是负责批准和监管期货及股票市场，现场市场不属于其批准和监管范围。
无须中央部委批准，交易市场的批准权便开始掌握在地方手中，各类现货交易市场从此蓬勃发展起来。各地的具体做法也并不一致，更对监管增添了难度。据《财经》记者的不完全统计，主要涉及的批准、管理机构包括各省市级人民政府、文化厅、金融办、工商局、保税区管委会等。
地方“擦边球”
截至2012年3月初，清理整顿在农产品等各类大宗商品电子盘交易所中取得的成效最为显著。
据《财经》记者不完全统计，山东日月明电子交易市场、黑龙江北大荒粮食交易市场、神府大宗商品电子商务中心、富百强稀贵品交易中心（燕窝电子交易）、金乡大蒜国际交易所有限公司等数十家交易所，目前已经彻底被停业整顿或停止中远期电子交易业务。
但针对文交所及贵金属交易所的清理整治，进展并不顺利。
38号文当中已经针对被整治的各类交易所进行了明确规定：不得随意进行份额交易，不得采取竞价、做市商等集中交易方式，任何投资者买入卖出同一交易品种间隔不得少于五日，权益持有人累计不得超过200人。
在由央行联合五部委下发的“301号文”中，则更进一步详细规定：除上海黄金交易所及上海期货交易所外，任何地方不得设立交易所进行黄金交易。
表面看来，这些规定已经禁掉了国内交易市场所有流行的交易形式。但在具体的执行过程中，情况往往不是这样。“关停整治”和“清理整治”一词之差，给地方政府留下了很大的执行空间。
各类交易所修改规则“打擦边球”的现象，已屡屡出现。正在试运行期间的郑州文化艺术品交易所认为，通过将产权划分为不超过38号文所规定的200份，且仅面向各大银行的VIP客户定向发售等措施，能够化解其被整顿的风险。事实上，这依然属于被禁止范围内的“份额交易模式”。
另外， 因为38号文及其后续规定只重点提出了黄金，没提其他贵金属，部分交易所就钻空子做起偏门生意。某市贵金属交易所在其“天通金”业务被叫停之后，已于去年底推出白银、钯金等交易品种。但据业内人士指出，这些非黄金贵金属交易仍属于期货交易。
跨地域转战也成为部分文交所的应对整顿措施。2011年12月13日，南京文交所发布公告称，其将与香港文化艺术产权交易所“联姻”，将在文化艺术品交流、产品市场开发运营等多方面展开广泛合作。天津文交所也已经向专利主管部门提出专利申请，寻求用法律手段保护创新成果。
央地博弈
以上种种现象，均与地方政府对于其辖区内的交易所“网开一面”有关。
2012年2月2日，由证监会主席郭树清负责召集的“清理整顿各类交易所部际联席会议”召开第一次会议，针对清理整顿工作的多处细节进行了规定。其中之一为，“清理整顿对象不以交易所的名称为界定标准”。
大连商品交易所的一位人士向《财经》记者指出，此次会议同时提出另一条工作安排：地方政府应按照“谁的孩子谁抱”原则，承担相应监管责任。这意味着，相关的监管权限已经被明确下放到各地方政府。
也正因如此，形成了此次清理整顿中最为微妙的地方：国务院38号文将牵头单位由商务部转移到证监会，但具体落实清理整顿工作的，却是与被清理对象有着千丝万缕关系的地方政府。
对于中央政府来说，防止金融风险是其此次清理整顿的最主要出发点。在去年11月19日召开的全国地方金融工作座谈会上，国务院副总理王岐山明确强调，“防风险是金融业永恒的主题。依法打击高利贷、非法集资、非法交易所等违法活动，维护金融秩序，守住防范系统性、区域性金融风险这条底线。”
但对于交易所地处的地方政府来说，则有与之不同的利益考虑。北京工商大学期货研究所所长胡俞越向《财经》记者指出：一、地方政府可以因此号称建立起了“要素市场”，从而打上经济转型的旗号；二、建立市场所带来的资金聚集效应及相应税收，也是各级地方政府所乐意见到的。
由此亦引发了对各地“金融办”的角色讨论。对于负有监督地方金融职责的地方金融办来说，因为同时身兼促进地方金融业发展的双重角色，往往出现“二者不可兼顾”的矛盾。
监管体制待理顺
此次清理整顿的截止日期为今年6月30日。在整顿结束之前，联席会议还会推出哪些相关细则以突破僵局，清理整顿完成后针对交易所的具体监管架构如何设立，是所有相关市场人士都在关注的问题。
市场人士认为，在清理整顿结束之前，需考虑大量细节：贵金属交易所停止交易黄金，推出白银等其他交易品种是否可行；“先行先试”政策是否允许相关金融试验区对各类交易所开辟“特区”；份额交易不再面向大量客户而是局限在小范围内是否可以避免风险；绿豆等大宗农产品电子盘交易是否应彻底关停了之；仅进行国有化是否可降低交易风险等。
此外，如何让一些不符合38号文规定，但的确已经有效运行多年的现货电子交易市场继续运行下去。对于它们，业内的普遍意见是先规范，再给一些合规的交易所发放牌照。
在天津贵金属交易所等诸多被视为“山寨”版的黄金交易所被强行停止黄金交易后，国内庞大的黄金投资需求如何满足，也是需考虑的后续问题。此次清理整顿是否会涉及炒“外盘”的地下交易所，现在也还不得而知。
《财经》记者采访的多位相关人士提出的两条原则性建议是：一、在已确定由地方政府肩负责任主体的前提下，应赋予清理整顿联席会议更加严格的监管及处罚权力；二、明确地方政府的监督审批权限，不允许其为交易所为躲避新规采用种种规避手段提供保护。
清理整顿的完成，也并不意味着相关工作的结束。中国在特殊领域里的市场管理体系仍未形成，至少有三个方面问题亟待解决：
其一，明确职责。以黄金为例，央行证监会和商务部等对黄金交易都有监管职权，而涉及黄金交易所等特殊金融机构时，银监会、保监会等也有监管责任。部门之间明确职责，才能再次避免因互相推诿职责导致市场混乱。
其二，建立对口管理体制。以各类文交所为例，极为尴尬的是依然没有主管部门。有学者建议，清理整顿完成后，应由中宣部牵头，联合央行、银监会、文化部、财政部等部门组建“中国文化金融管理监督办公室”，作为文化艺术品份额化交易的最高领导管理监督机构。
第三，解决监管时无法可依的窘境。“正因（缺乏法律依据），各地设立交易市场时才有恃无恐，因为没有法，所以根本谈不上违法。”胡俞越说。
根据联席会议相关工作安排，清理整顿完成后，针对农产品等大宗商品中远期交易市场，将由商务部主导负责监督、检查和指导，并由其“抓紧制定大宗商品交易市场管理办法，确保大宗商品中远期交易市场有序回归现货市场”。
国务院发展研究中心市场所研究员廖英敏曾经参与相关立法调研，据其透露，因在“变相期货和大宗商品如何区分”等相关问题上，各个部委之间难以取得共识，故自2007年起已数易其稿的《大宗商品交易市场管理办法》迄今未有结果，一直处于征求意见阶段。