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【摘要】在二元经济社会结构情况下,我国形成了二元社会保障体系。但随着经济社会城乡一体化的发展,城乡社会保障制度的一体化倍受人们关注。改革我国二元社会保障体系,从保障政策角度推动二元结构的弥合,是科学发展、构建和谐社会的必由之路。
【关键词】二元经济结构;二元社会保障体系;基本措施
社会发展与社会保障是构成一国社会政策整体的两面。这两面相互依存、相互促进,缺一不可。要促进中国社会的转型,改变二元经济社会结构,从城乡分割走向城乡一体化,除了从发展政策的角度努力之外,从保障政策角度推动二元结构的弥合,是事关中国社会发展方向的重大问题。
一、我国“二元社会保障体系”概述
1.社会保障与社会保障制度
对于社会保障的界定各国及各学者都不相同,但社会保障具有社会互助、共济、共担风险的特征,它是国家以再分配为手段对全体社会成员的社会生活提供基本保障的制度措施;现代意义上的社会保障制度是国家通过立法强制实施起来的,具有社会互助、共济、共担风险的特征,它是覆盖全体社会成员的。结合国内外社会保障的具体实践,同时以满足中国经济发展和国民的保障需求为前提,中国的社会保障制度体系由四部分构成:社会保险制度、社会救济制度、社会福利制度和社会优抚制度。这四部分分别居于不同的保障层次,发挥不同的保障作用,相互区别相互联系,构成完整统一的社会保障体系。
2.关于城乡社会保障制度关系类型
在对城镇社会保障和农村社会保障的体系结构进行设计时,不同国家有不同的做法,大致可以分为三种类型:第一种是统一制度性,如英国、冰岛、爱尔兰等国把全体农民纳入一般社会保障体系之中;第二种是专门制度型,如德国、法国等国针对农村人口建立了特殊保险机制,满足老年人在疾病、年老等方面的需求;第三种是统分结合型,如日本等国既把农民纳入了一般社会保障制度之中,又建立了独立的农民社会保障制度。
从现代社会保障制度的历史发展来看,城乡一体化、社会保障全民化是其显著特点和发展趋势。绝大多数国家都选择了统一制度模式。德、日等国针对农村人口建立了特殊保险机制,但并没有建立有区别的城乡社会保障制度,给予城乡居民不同的社会保障待遇。
3.我国城乡社会保障制度的“二元性”分析
(1)保障项目的二元性
建国后不久,我国政府便开始在城市建立与计划经济相适应,以城市企业劳动者为保障对象的社会保险,城镇居民拥有保障水平较高和保障项目较全面的社会保障体制,包括公费与劳动保障医疗制度、离退休制度、住房分配制度、高就业、高福利、粮油补贴制度等等;十一届三中全会后国内改革重点在城市,在国有企业,城市社会保障已完成了从“企业保障”向“社会保障”的转变。包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利,其中社会保险涵盖了养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和最低生活保障等。
而对农村的保障长期以来相对淡薄,从2003年才开始在农村进行合作医疗试点,有条件的地方开展养老保障与最低生活保障试点。
(2)筹资机制的二元性
二十世纪九十年代构建的各项城市社会保险和救助制度,得到了各级政府财政支持,包括中央财政;统筹层次较高,以省或市为统筹单位;基金规模较大,城市社会保险基金的运作持续顺利。
农村社会保障基金由农村基层组织解决,试点的项目除合作医疗外,养老保险制度、最低生活保障制度的建立都没有稳定的资金来源,中央财政支持缺位;同时由于很多地方财政是“吃饭财政”,地方财政短缺;加上统筹层次低,各项制度难以为继。
(3)管理体制二元性
城市社会保障制度已实行多年,管理体制由分散走向了统一并渐趋完善;而农村社会保障制度还处于分散状态,管理彼此独立,由此导致了统筹层次低、基金难以整合,不利于互助互济;由于没专门的基金监管机构,基金被挪用、挤占及挥霍时有发生,基金安全性差,流失严重。
二、我国“二元社会保障体系”产生的理论基础与制度根源
我国“二元”社会保障制度体系是满足国家推进工业化的需要,与二元经济结构相适应的一种体制安排。
1.二元经济理论的提出
二元经济理论最早由美国发展经济学家刘易斯于1954年提出。该理论认为:发展中国家通常存在两大经济部门,一是生产方式落后,生产效率低下的农业经济部门,二是生产工艺先进,劳动效率较高的工业部门。农业分布在乡村,工业主要分布在城市,工农业差距和城乡差距明显,由此产生了二元经济结构。可以看出,社会经济结构变迁是二元经济结构产生的直接动因,而二元经济结构体现了工农城乡间的对立运动过程,是农业社会向工业社会转变的产物。
2.制度根源:中国城乡二元经济结构
(1)产生的历史必然性分析
首先,积累资金的需要。工业化的起步需要大量的资本积累,多数国家在实现本国工业化的时候通常会历经三个阶段:第一阶段是工业起步阶段,也称为“以农养工”阶段;第二阶段是工业发展阶段,也称“工农自养”;第三阶段是工业成熟时期,此时工农业发展差距巨大,进入“以工养农”阶段。
其次,受斯大林模式影响。苏联作为第一个社会主义国家,其社会主义建设特别是经济建设取得如此辉煌的成绩直接影响了我国的经济模式选择。“以重工业为主,牺牲农业”的斯大林模式严重影响了那一时期我国的经济政策。
第三、国际局势的影响。建国初期,西方资本主义社会对我国进行封锁和压制。积贫积弱的我国社会主义政权要想不被扼杀在摇篮里,必须发展重工业,奠定自己的工业基础。
第四、意识形态的影响。当时我国社会主义建设刚刚起步,缺乏经验,思想教条主义严重,认为社会主义就是计划经济;面对多年战争留下来的“烂摊子”,正需要百废待兴,而国民经济恢复和“一五计划”的实现,“高速度”被认为是社会主义建设的最重要的途径。
(2)我国城乡二元经济结构形成的制度安排
与其他国家二元经济结构的产生不同,中国二元经济结构的形成过程不是市场经济的自然过渡,而是政府强制推行的一系列制度,对社会资源的占有权和控制权进行“再分配”的过程。具体讲,我国一方面实行工农业产品价格“剪刀差”政策,通过行政命令等手段强制压低重工业发展成本;另一方面则通过“户籍制度”等一系列制度手段人为地构建城乡二元结构制度,将农民最大限度地固定在农业生产领域,不仅使其为城市人口提供粮油食品,还要为工业提供必不可少的原料和资金。这种行政主导型的,与计划经济体制相适应的一系列城乡分割的制度安排导致了社会格局的分化与凝固,并由此导致了“二元社会保障体系”的长期存在。
三、改革我国“二元社会保障体系”的重大意义
首先,改革我国“二元社会保障体系”有利于和谐社会的构建。
当前“社会分配不公,贫富差距扩大”是导致社会不和谐的一个重要因素。和谐社会的内涵之一即公平正义,它的核心价值理念是公平与正义,如果一直以牺牲弱势群体的利益来满足强势群体的利益,势必引发弱势群体的不满,致使社会不稳定因素增多。“贫者愈贫、富者愈富”严重损伤社会的公正原则,同时削弱农业的基础地位,不利于发展农村经济解决“三农问题”,影响国民经济的可持续发展。因此完善农村社会保障制度是实现分配正义的重要途径。
其次,改革我国“二元社会保障体系”有利于实现社会保障的一体化和社会化。
其一,在市场经济条件下,劳动力市场化是实现资源最佳配置的重要方面,而社会保障一体化是劳动力市场化必不可少的维系机制。社会保障一体化即统一社会保障项目、标准和管理与实施机制,这样,无论劳动者如何流动,均有同样的待遇保障。其二,社会保障社会化鼓励全社会成员主动参与、分担缴费、监督制度实施等,它使得社会保障事业具备广泛的社会基础和坚实的经济基础。同时,要实现其社会化,就应该把各部门、各单位分散管理的形式逐步转为统一的社会化管理,建立统一的社会化服务体系。
再次,改革我国“二元社会保障体系”符合农民的宪法性权利要求,有利于保障其人权。
我国宪法第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”政府有义务通过国民收入再分配,对暂时或永久失去劳动能力及因各种原因造成生活困难的社会成员提供基本社会保障,以促进社会安定、经济稳步增长、公民生活福利逐步提高。
四、我国“二元社会保障体系”改革与发展的基本措施
1.发展农村经济,统筹城乡发展,改变城乡二元经济结构
社会保障水平应与社会经济发展水平相适应,也即上层建筑应与经济基础相适应。只有统筹城乡发展,改变城乡二元经济结构,大力发展农村经济,才能为农村社会保障制度打下坚固的经济基础,不致其成为无源之水、无本之木。
2.完善农村社会保障制度,健全社会保障体系并运用法律加以保障,以建立长效机制
首先,完善农村社会保障制度:逐步扩大农村社会保障项目与保障对象范围,实现应保尽保,实现保障范围全覆盖;提高农村社会保障水平,提高基金统筹单位,增加财政支持力度,也以此增强农民投保积极性;完善农村社会保障制度的管理与监督机制,防止基金流失、被侵占与挪用。
其次,完善社会保障法律制度:城乡社会保障统一立法,如制定《社会保障法》,以促进社会保障的一体化;为保障统一法典的实施,保护广大城乡居民的权益,制定具体的城乡社会保障法规,实行多层次的社会保障制度。
3.消除人们认识上的误区,增强人们的权利意识,促进城乡居民主动参保
首先,随着社会的转型,农村土地与家庭的保障能力减弱。市场经济条件下农业风险的进一步增大,土地征用制度的滥用,家庭结构的小型化及农村人口的老龄化使得农村社会保障需求更为迫切。
其次,随着我国经济的发展,国家有能力加强对农村的保障;“社会分配不公,贫富差距扩大”的经济结构现实也使得改革与发展农村社会保障制度更为必要。
作者简介:康建利(1968—),男,河南郑州人,河南农业大学文法学院副教授,硕士生导师。
【关键词】二元经济结构;二元社会保障体系;基本措施
社会发展与社会保障是构成一国社会政策整体的两面。这两面相互依存、相互促进,缺一不可。要促进中国社会的转型,改变二元经济社会结构,从城乡分割走向城乡一体化,除了从发展政策的角度努力之外,从保障政策角度推动二元结构的弥合,是事关中国社会发展方向的重大问题。
一、我国“二元社会保障体系”概述
1.社会保障与社会保障制度
对于社会保障的界定各国及各学者都不相同,但社会保障具有社会互助、共济、共担风险的特征,它是国家以再分配为手段对全体社会成员的社会生活提供基本保障的制度措施;现代意义上的社会保障制度是国家通过立法强制实施起来的,具有社会互助、共济、共担风险的特征,它是覆盖全体社会成员的。结合国内外社会保障的具体实践,同时以满足中国经济发展和国民的保障需求为前提,中国的社会保障制度体系由四部分构成:社会保险制度、社会救济制度、社会福利制度和社会优抚制度。这四部分分别居于不同的保障层次,发挥不同的保障作用,相互区别相互联系,构成完整统一的社会保障体系。
2.关于城乡社会保障制度关系类型
在对城镇社会保障和农村社会保障的体系结构进行设计时,不同国家有不同的做法,大致可以分为三种类型:第一种是统一制度性,如英国、冰岛、爱尔兰等国把全体农民纳入一般社会保障体系之中;第二种是专门制度型,如德国、法国等国针对农村人口建立了特殊保险机制,满足老年人在疾病、年老等方面的需求;第三种是统分结合型,如日本等国既把农民纳入了一般社会保障制度之中,又建立了独立的农民社会保障制度。
从现代社会保障制度的历史发展来看,城乡一体化、社会保障全民化是其显著特点和发展趋势。绝大多数国家都选择了统一制度模式。德、日等国针对农村人口建立了特殊保险机制,但并没有建立有区别的城乡社会保障制度,给予城乡居民不同的社会保障待遇。
3.我国城乡社会保障制度的“二元性”分析
(1)保障项目的二元性
建国后不久,我国政府便开始在城市建立与计划经济相适应,以城市企业劳动者为保障对象的社会保险,城镇居民拥有保障水平较高和保障项目较全面的社会保障体制,包括公费与劳动保障医疗制度、离退休制度、住房分配制度、高就业、高福利、粮油补贴制度等等;十一届三中全会后国内改革重点在城市,在国有企业,城市社会保障已完成了从“企业保障”向“社会保障”的转变。包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利,其中社会保险涵盖了养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和最低生活保障等。
而对农村的保障长期以来相对淡薄,从2003年才开始在农村进行合作医疗试点,有条件的地方开展养老保障与最低生活保障试点。
(2)筹资机制的二元性
二十世纪九十年代构建的各项城市社会保险和救助制度,得到了各级政府财政支持,包括中央财政;统筹层次较高,以省或市为统筹单位;基金规模较大,城市社会保险基金的运作持续顺利。
农村社会保障基金由农村基层组织解决,试点的项目除合作医疗外,养老保险制度、最低生活保障制度的建立都没有稳定的资金来源,中央财政支持缺位;同时由于很多地方财政是“吃饭财政”,地方财政短缺;加上统筹层次低,各项制度难以为继。
(3)管理体制二元性
城市社会保障制度已实行多年,管理体制由分散走向了统一并渐趋完善;而农村社会保障制度还处于分散状态,管理彼此独立,由此导致了统筹层次低、基金难以整合,不利于互助互济;由于没专门的基金监管机构,基金被挪用、挤占及挥霍时有发生,基金安全性差,流失严重。
二、我国“二元社会保障体系”产生的理论基础与制度根源
我国“二元”社会保障制度体系是满足国家推进工业化的需要,与二元经济结构相适应的一种体制安排。
1.二元经济理论的提出
二元经济理论最早由美国发展经济学家刘易斯于1954年提出。该理论认为:发展中国家通常存在两大经济部门,一是生产方式落后,生产效率低下的农业经济部门,二是生产工艺先进,劳动效率较高的工业部门。农业分布在乡村,工业主要分布在城市,工农业差距和城乡差距明显,由此产生了二元经济结构。可以看出,社会经济结构变迁是二元经济结构产生的直接动因,而二元经济结构体现了工农城乡间的对立运动过程,是农业社会向工业社会转变的产物。
2.制度根源:中国城乡二元经济结构
(1)产生的历史必然性分析
首先,积累资金的需要。工业化的起步需要大量的资本积累,多数国家在实现本国工业化的时候通常会历经三个阶段:第一阶段是工业起步阶段,也称为“以农养工”阶段;第二阶段是工业发展阶段,也称“工农自养”;第三阶段是工业成熟时期,此时工农业发展差距巨大,进入“以工养农”阶段。
其次,受斯大林模式影响。苏联作为第一个社会主义国家,其社会主义建设特别是经济建设取得如此辉煌的成绩直接影响了我国的经济模式选择。“以重工业为主,牺牲农业”的斯大林模式严重影响了那一时期我国的经济政策。
第三、国际局势的影响。建国初期,西方资本主义社会对我国进行封锁和压制。积贫积弱的我国社会主义政权要想不被扼杀在摇篮里,必须发展重工业,奠定自己的工业基础。
第四、意识形态的影响。当时我国社会主义建设刚刚起步,缺乏经验,思想教条主义严重,认为社会主义就是计划经济;面对多年战争留下来的“烂摊子”,正需要百废待兴,而国民经济恢复和“一五计划”的实现,“高速度”被认为是社会主义建设的最重要的途径。
(2)我国城乡二元经济结构形成的制度安排
与其他国家二元经济结构的产生不同,中国二元经济结构的形成过程不是市场经济的自然过渡,而是政府强制推行的一系列制度,对社会资源的占有权和控制权进行“再分配”的过程。具体讲,我国一方面实行工农业产品价格“剪刀差”政策,通过行政命令等手段强制压低重工业发展成本;另一方面则通过“户籍制度”等一系列制度手段人为地构建城乡二元结构制度,将农民最大限度地固定在农业生产领域,不仅使其为城市人口提供粮油食品,还要为工业提供必不可少的原料和资金。这种行政主导型的,与计划经济体制相适应的一系列城乡分割的制度安排导致了社会格局的分化与凝固,并由此导致了“二元社会保障体系”的长期存在。
三、改革我国“二元社会保障体系”的重大意义
首先,改革我国“二元社会保障体系”有利于和谐社会的构建。
当前“社会分配不公,贫富差距扩大”是导致社会不和谐的一个重要因素。和谐社会的内涵之一即公平正义,它的核心价值理念是公平与正义,如果一直以牺牲弱势群体的利益来满足强势群体的利益,势必引发弱势群体的不满,致使社会不稳定因素增多。“贫者愈贫、富者愈富”严重损伤社会的公正原则,同时削弱农业的基础地位,不利于发展农村经济解决“三农问题”,影响国民经济的可持续发展。因此完善农村社会保障制度是实现分配正义的重要途径。
其次,改革我国“二元社会保障体系”有利于实现社会保障的一体化和社会化。
其一,在市场经济条件下,劳动力市场化是实现资源最佳配置的重要方面,而社会保障一体化是劳动力市场化必不可少的维系机制。社会保障一体化即统一社会保障项目、标准和管理与实施机制,这样,无论劳动者如何流动,均有同样的待遇保障。其二,社会保障社会化鼓励全社会成员主动参与、分担缴费、监督制度实施等,它使得社会保障事业具备广泛的社会基础和坚实的经济基础。同时,要实现其社会化,就应该把各部门、各单位分散管理的形式逐步转为统一的社会化管理,建立统一的社会化服务体系。
再次,改革我国“二元社会保障体系”符合农民的宪法性权利要求,有利于保障其人权。
我国宪法第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”政府有义务通过国民收入再分配,对暂时或永久失去劳动能力及因各种原因造成生活困难的社会成员提供基本社会保障,以促进社会安定、经济稳步增长、公民生活福利逐步提高。
四、我国“二元社会保障体系”改革与发展的基本措施
1.发展农村经济,统筹城乡发展,改变城乡二元经济结构
社会保障水平应与社会经济发展水平相适应,也即上层建筑应与经济基础相适应。只有统筹城乡发展,改变城乡二元经济结构,大力发展农村经济,才能为农村社会保障制度打下坚固的经济基础,不致其成为无源之水、无本之木。
2.完善农村社会保障制度,健全社会保障体系并运用法律加以保障,以建立长效机制
首先,完善农村社会保障制度:逐步扩大农村社会保障项目与保障对象范围,实现应保尽保,实现保障范围全覆盖;提高农村社会保障水平,提高基金统筹单位,增加财政支持力度,也以此增强农民投保积极性;完善农村社会保障制度的管理与监督机制,防止基金流失、被侵占与挪用。
其次,完善社会保障法律制度:城乡社会保障统一立法,如制定《社会保障法》,以促进社会保障的一体化;为保障统一法典的实施,保护广大城乡居民的权益,制定具体的城乡社会保障法规,实行多层次的社会保障制度。
3.消除人们认识上的误区,增强人们的权利意识,促进城乡居民主动参保
首先,随着社会的转型,农村土地与家庭的保障能力减弱。市场经济条件下农业风险的进一步增大,土地征用制度的滥用,家庭结构的小型化及农村人口的老龄化使得农村社会保障需求更为迫切。
其次,随着我国经济的发展,国家有能力加强对农村的保障;“社会分配不公,贫富差距扩大”的经济结构现实也使得改革与发展农村社会保障制度更为必要。
作者简介:康建利(1968—),男,河南郑州人,河南农业大学文法学院副教授,硕士生导师。