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同中国历史上任何一个朝代一样，近代中国的北洋政府统治时期是一个相对独立的历史发展阶段。
北洋政府所处的时代，是外国资本主义、帝国主义对中国侵略不断加剧的时代，也是近代中国在半殖民地半封建的历史背景下由一个传统农业社会逐步向近代化工业社会迈进的时代。
外国资本主义的侵入，"一方面，破坏了中国自给自足的自然经济的基础，破坏了城市的手工业和农民的家庭手工业；又一方面，则促进了中国城乡商品经济的发展"。"给中国资本主义生产的发展造成了某些客观的条件和可能"①。
北洋政府正是在半殖民地半封建和被人们遗忘的"半资本主义"，即在新旧冲突与并存、中西撞击与杂处的历史背景下取代清王朝而建立起来的。这种承上启下的历史大背景决定了这个政府必然地扮演了近代中国由传统向近代化转变的中介的角色。转型与过渡是这个政府的基本特征。
一
北洋政府时代，正在经历着中国几千年以手工劳动为基础的小生产向近代化社会的迈进与过渡；从一家一户为单位的小农业、家庭手工业相结合的自给自足的自然经济形态向近代商品经济形态的迈进和过渡；从君主专制政治向军事分权政治、民主共和政治的迈进和过渡；从世袭政治权力，家庭、血缘、宗法关系向竞争政治权力、"法制"名义下的"自由"、"平等"、"独立"的社会秩序的迈进和过渡；从迷信、封闭到科学、开放，从地域联系、"本省人治本省"到世界性联系、政党政治的迈进和过渡；从"以礼治国"到"中体西用"、"以体为主"、"体用结合"迈进和过渡。
北洋政府所经历的这种迈进和过渡，是一种大变动时代的由旧质向新质的迈进和过渡。
这种从生产力到生产关系、经济基础到上层建筑逐步变革与发展的迈进与过渡，虽然不免带有西方文化渗透与扩张的殖民势力侵略与压迫的痕迹，而且是在中华民族的尊严和利益受到极大损害的背景下进行的，充满了血与恨。但无论如何，这种变动却表现了中国近代社会不可阻挡的近代化和文明化程度不断发展的大趋势，它所反映的是一股不可抗拒的历史进步的潮流。
北洋政府时代，既然是一个由半殖民地半封建(和半资本主义)社会形态日益走向近代化的转型、过渡的时代，那么，它的领导者们亦必然地要面对着种种同时存在着的新旧交替、各种矛盾的现实--古今并存的矛盾，中西文化的冲突与交融，以及一切非驴非马、不中不西、新不像新、旧不像旧的令人眼花缭乱的复杂状况。这种状况，在北洋政府统治下的社会的各个方面均有着生动的表现。
就政治而言，"天赋王权"、皇帝偶像、君主尊严，这些对于中国官僚、将军和黎民百姓均具有强大维系人心魅力的传统政治权威奇迹般地被一举打破了。以孙中山为代表的资产阶级革命党人，"敢把皇帝拉下马"，建立了具有资产阶级性质的中华民国政府，开始了在中国实行西方民主共和制政体的政治实践，实现了中国历史上几千年来第一次从"皇权"向"民权"的转化。在此基础上建立起来的北洋政府最高统治权终于由一姓私有一跃而成为国民"公有"。大总统再也不像皇帝那样"神圣"、"尊严"，"民权"气氛在北洋政府时代随处可见，连袁世凯自己也不得不公开宣示中外："共和为最良国体，世界之所公认……永远不使君主政体再行于中国。"民主共和的观念是辛亥革命后全社会舆论的共识，并不是袁世凯个人的口是心非。
但是，事物的发展是曲折复杂的，思想与行动也会有反复。出于保全自身的本能，北洋政府的统治者们所依赖的站在他们后面的社会势力"经常驱使它收回已经作出的让步，保存自己的封建性质，冒险实行反革命政变"②。从袁世凯到张勋，在中国实行民主共和之后一股股封建逆流势力又相继复辟，其原因也正在这里。
无可否认，即使袁、张复辟帝制，走回头路梦想成真，也绝非是原来意义上的"天赋王权"了。北洋政府成立后所推行的发展资本主义的经济政策及其所产生的现实的物质力量，已经必然地渗透到政治、法律、军事制度、外交、文化政策、政党社团、人际关系等等北洋社会的各个方面之中，这却是不以北洋政府统治层中的皇权主义者们的意志为转移的。
政治权力的世袭是传统的君主政治最主要的标志。北洋政府的第一任大总统虽由国会选出，但袁氏本人却有着将最高的政治权力"传诸子孙"之安排。结果，被碰得头破血流。继袁氏之后，黎元洪、冯国璋、徐世昌、曹锟、段祺瑞等北洋政府继承人再也不敢做皇帝梦，或有作世袭政治权力的妄想了。
由于中国资本主义经济基础的不断增长，也由于以儒家文化为主体吸收西方文化而逐步形成的一种新的文化模式占据了越来越重要的地位，北洋政府时代的中国政治正逐步趋于多元化。这也使得"王权"的迷梦再也没有实现的土壤了。
继袁氏之后的北洋集团的主要人物，均不得不采取以军事武力作"后援"，以"民意"为招牌来激烈地"竞争"最高的政治权力，从而在事实上形成了军事分权的政治格局。
自始至终，围绕着北洋政府的最高统治权力和地方省级政治权力的"竞争"都异常激烈，经济财产私有，政治权力"公有"，是这一代政府最为显著的"国情"特点。
这里所谓的军事分权政治，首先表现为各大军事派系集团根据自己的经济、政治需要和军事实力，交替地控制着中央和地方的政权，权力重心经常围绕着军事实力(或者是军事联盟的实力)发生游移，不断地重新组合，从而造成了国会、内阁、总统及省议会、省务院、省长形同虚设，在实力军人的专制独裁之下，"中华民国"成为军人刺刀上的玩物。可以说，这种军人独裁专政，而最高权力却不固定地隶属于某一集团的现象贯穿于北洋政府统治的始终。
在《临时约法》时代，北洋政府的政治体制采用法国式的"责任内阁制"，即以国务院及所属各部为行政中枢，大总统不负实际政治责任，而国务总理则居于行政首长地位。国务总理不对大总统负责，而是直接对国会负责，通过国务会议处理重大国务。大总统只是例行盖章的"橡皮图章"式的国家元首。
约法规定，总理也必须得到国会中议员多数的支持与拥护，必须受国会的严格控制，国会有权否决内阁的议案；有权弹劾阁员使其任职和去职，而内阁则无权下令解散国会，"国会是永远不被解散的"(事实上却屡遭解散的厄运)。而内阁没有任何对付国会的武器，只有俯首听命而已。
按照这部资产阶级共和国根本大法的规定，中华民国国会的权力"至高无上"。它不仅仅是一个立法机关，而且还是一个行政监督机关；它不但享有制定、修改、解释宪法及各种法律的特权，同时，还享有对于总统和内阁的弹劾权和同意权。在国家机器运行的很大程度上，"约法"体制远远地超过了保证实现资产阶级民主政治--责任内阁制所必要的互相制约机制和措施。它不仅能够限制袁世凯的个人政治权力和野心，也在很大的程度上影响了国家机器的正常运转。
在西方正常的责任内阁体制下，内阁关于每一个阁员的任命，无须经过国会的事先讨论与同意。当内阁对国会不信任时完全有权请求元首下令解散国会，诉诸人民，重新选举国会。而《临时约法》却规定，内阁任命每一个阁员均须得到国会的同意，这大有画蛇添足之嫌，且"国会永远不被解散"，又在很大程度上违背了西方国家三权分立的权力互相制约的原则。在实践上，造成"数百议员皇帝"专政③。但军事独裁者们很快地便突破了这个约法的不合理限制，把"枪杆子"作为权力斗争的唯一有效法宝，遂造成了一片混乱，社会动荡，阁潮迭起，府院之争，战争连绵不断。
北洋政府强化了中央的专制独裁政治体制，而其地方政权，从袁世凯开始却一直基本上采取和沿用了清末新政改革官制、实行地方自治制度。
实行地方自治是清末立宪运动的社会基础，试图以地方自治来推动中央的立宪运动，促进中国政治近代化。北洋政府成立后，全国各地一般均设有省议会、县议会。但1914年2月3日，袁世凯为对付国民党人和强化集权统治，曾下令停办自治。而在政权稳定后又于年底公布了《地方自治试行条例》；次年又公布了《地方自治试行条例施行规则》；再将京兆列为特殊区域，作为自治模范，任命专人筹备，并于9月21日正式公布了《京兆地方自治章程》④。
大总统徐世昌于1919年9月7日公布了《县自治法》，以法律的形式，明确规定了全国各县设议会和县参事会。1921年7月3日，徐又公布了《县自治法施行细则》、《县议会议员选举规则》以及《市自治制》、《乡自治制》等等。县、市、乡、镇、村实现了民选或全民公决县知事、市长、乡长、镇长、村长。
当然，严格地说，北洋政府实行的地方自治尚难称之为完全意义上的资本主义地方自治、民选机构；其制度与资本主义制度下的选举--普选制也有一定的距离。但是，问题在于：北洋政府实行的地方自治，毕竟是中国近代史上十分有益的实践，民主政治色彩在中国地方政权建设上颇为浓厚，应予肯定。
围绕着《临时约法》而开始的"民国法统"体系之争，是北洋政府统治时期政治斗争的一个重要内容，也是各派政治力量斗争的焦点和核心，既贯穿于北洋政府统治集团内部各派系(他们是派中有系，系中有派)的多次斗争中，又贯穿于北洋集团与反北洋集团的历次斗争中。从《天坛宪法》、《中华民国约法》、《中华民国宪法》到《中华民国宪法草案》等等，从总体上看，都是在这些法理斗争背景下的产物。
二
北洋政府时期经历了从封建军事制度向资本主义的近代化军事制度的转型与过渡。中国近代军事制度的发展，大体上可分为湘系、淮系和北洋系三个阶段："湘军演变而有淮军，淮军演变而有北洋军。"⑤北洋军的编练是在湘、淮军基础上和甲午战后的自强御侮的历史大潮中开始的，它的诞生是晚清政府进行军事改革的一个重要内容，其在军事制度上的改革标志着与国际接轨的中国军事近代化的起步。
一定社会发生的军事现象，是该社会政治现象的继续。军事与社会的政治、经济、文化、外交等各方面都有着密不可分的关系。因此，研究社会历史，既应研究一定社会的政治、经济、文化、外交等各方面对该社会的军事关系，也必须反过来研究一定社会的军事对其政治、经济、文化、外交等各方面的影响。这一时期不但创办了保定军官学校等一系列军事学堂，并且对于北洋各部队的领导体制、组织建设、招募格式、将士标准、训练方法、军事教育等进行了进一步的制度上全面而根本性的改革，包括：
1.军队指挥作战能力和后勤保障系统的建立与完善。
2.新式军事人才的大量延用和近代军事教育的广泛发展。
3.士兵招募和训练制度的改进与完善。
因此，我们既要看到北洋军队性质的某些传统性、封建性，即从旧军躯体中脱胎而生的封建隶属性和宗法思想等所构成的军队性质的一面。同时也应看到，这些军队已经纳入了相当大的资本主义因素，从而成为中国军队由传统走向近代化的过渡环节，并集中地体现了北洋政府的性质。
当然，北洋时期整个社会的动荡、各种不同性质的战争不可避免地对于北洋社会的进步与发展、经济文化的繁荣与昌盛造成了严重的破坏，所以中国自古以来就有"非战说"。北洋政府统治时期的军事改革也并没有能使中国成为一个强国。而国内军阀混战却给近代中国社会造成过悲惨的历史灾难，也成了中国资本主义化过程中的一个巨大的阻力。因此，北洋政府的军事近代化过程在近代中国社会所产生的政局不稳定的负面影响也是不容忽视的，但新事物、新生产力往往是在战争的废墟上产生的，社会的一切灾难又都会在社会历史前进中得到补偿，它所反映的是中国的军事近代化在半殖民地半封建(半资本主义)社会条件下所走过的畸形历程。
三
北洋政府时期是中国尝试从半殖民地半封建半资本主义经济向资本主义经济转型和过渡的时期。北洋政府的政策，极大地促进了中国政治、军事、文化、外交的近代化建设，也正是这种资本主义经济基础在中国不断成长和发展的客观反映。
晚清以来，近代中国资本主义的发展和成长始终是在"中体西用"的方针下进行的。但是，到了北洋政府时期，这种封建主义经济向资本主义经济转型和过渡的"西用"已经逐步冲决了"中体"的堤坝。从袁世凯时期开始，即放手任用近代工业企业的两大巨头"南张北周"--张謇和周学熙，他们全盘掌握了农林、工商、财政等经济大权，锐意发展中国实业，不失时机地引进西方发展资本主义的政策、法令，略加修订，颁布实行，诸如：
1912年12月5日，北洋政府工商部颁布实行《暂行工艺品奖励章程》，从根本上废除了晚清以降官绅的"专利垄断"特权，为私人兴办企业大开了方便之门，并对发明和改良工艺制造予以专利奖励，使其享有"专利权"⑥。这是史无前例的。
1914年1月14日，北洋政府颁布了《公司保息条例》，对私人新办的工业企业实行优惠的保息政策，以奖励和扶植民族资本主义工商业的发展。《条例》明文规定："呈请保息者，以本国人民依本国法律新成立之公司为限"，"凡新成立之公司，自开机制造之日起，继续三年为保息期间"⑦。《保息条例》在很大程度上消除了投资者的顾虑，吸引了投资，扩大了公司规模，促进了工商业的发展。
此后，为了发展民族资本主义经济，北洋政府不断地对新开办的工商业提供较完善的法律保障，颁布了《公司条例》、《商业通例》、《公司条例施行细则》、《商业通例施行细则》、《公司注册法规》、《商业注册法规及施行细则》等等。
这些条例、细则也表明了北洋政府对于发展中国民族资本主义经济所具有的特殊热情和全力的扶植态度。如《注册手续》规定："自当事人禀请之日起，须于三日内，将注册之事办理完竣。"⑧
1914年12月5日，北洋政府颁布法令，通饬各地，大力提倡国货，"凡出口足抵外货者，优给奖励"⑨，而对国货则酌免税厘10。
提倡国货，抵制洋货，与外人进行"商战"，办事快捷，以发展中国民族资本主义为目的，是北洋政府的一个重要国策。
北洋政府还创办新式银行作为发展中国资本主义实业的一个重要的手段。1915年10月，袁世凯正式申令："中国、交通两银行具有国家银行性质，信用夙著，历来经理公库，流通钞币，成效昭彰。"11在北洋政府大力提倡下，中国的新式银行在20世纪初如雨后春笋般地涌现。同时期颁布的《中国银行则例》30条，以法律的形式规定了中国银行将移植西方银行管理模式为股份有限公司，将其所有权与经营权分离，采取总经理负责制。除国家银行和省级银行外，北洋政府时期迅速兴办的私人银行达180家，均采取西方近代银行管理制度和资本主义的银行经营模式。汇集社会资金，通过抵押、放款于中国民族资本主义工商业，从而使银行成为中国国民经济的一个重要支柱。
北洋政府主持创办和提倡兴办的中央银行、地方银行和私人银行的大量涌现，充分反映了中国近代资本主义经济产业发展的客观需要，也反映了这一时期中国金融政策的开放性、多元性和民主性。北洋政府允许并提倡国家银行和私人银行并存与竞争；中国银行与外国银行并存与竞争(英、美、日、法、俄等大国银行在中国近50家)；中国传统的典当、票号、钱庄和新式银行的并存与竞争及多元化发展。
北洋政府银行业有相当严格的管理制度，其组织管理、业务管理、信用调查、经济调查、会计制度、成本核算制度等均不断得到改善与深化。如会计制度要求达到三大目标：不因会计手续而有所延误时间；各银行每日账目必须当日结出；总行必须按日得到各分行资产负债余额及累计损益数字等。
综观北洋政府颁布施行的经济政策与法规，传统观点一般将其一律斥为"凭借地主买办资产阶级专政的国家政权力量而发展起来的国家垄断资本主义，阻碍了民族资本主义的发展"，似并没有什么根据。事实上，北洋政府的建立，不但没有改变孙中山南京临时政府资本主义政策和法规的发展方向，恰恰相反，还在原有的基础上加以充实和完善。所以说，在发展资本主义经济这一点上，北洋政府同南京临时政府在政策上是一致的12。一个政府的"政策"是其政治"性质"的集中体现，北洋政府的工商政策也从一个方面反映了这个政府的性质。
此外，北洋政府时期，在文化上表现出由传统封建文化教育制度向近代资本主义文化制度的转型和过渡；外交上表现出由闭关自守外交向对外开放外交的转型和过渡。这里限于篇幅不再详述。
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作为转型与过渡时代的政府，北洋政府所面临的最大难题与症结是政局不稳和派系斗争激烈。政局不稳和派系政治除舆论不一之外，主要根源就是中央政府对于大大小小的军事分权者行为的失控，形成封建式割据之势。而政局动荡、派系政治和地方割据的结果是整个资产阶级民主制度在中国完全失去了政党运转的土壤和条件，动乱带有必然性。
中国的资本主义在北洋时期虽有其发展的"黄金时期"之美誉，但总体上看，中国资本主义在整个国民经济的全部产业中所占比例较小，发育程度显得相当不成熟。由于没有经历过西方式的"产业革命"阶段，由于帝国主义和封建主义的双重压迫与剥削的极端残酷性，造成中国资产阶级性格的极端软弱和改革的不彻底。
民初资产阶级政党是在缺乏雄厚资本主义经济基础和社会理论条件下而组织起来的，其发展也是罕见的早熟和畸形。辛亥革命后建立起来的中国政党一度如雨后春笋般地"繁荣"，但却大多性质不定；他们大多脱离群众和自己所代表的阶级主体；所追逐的只是个人的名利和小集团私利，属政客集团，颇类似封建时代的"朋党"；且缺乏比较完整和系统的政党理论和纲领，不具备近代资产阶级政党性质；他们绝大多数并不真正地关心资产阶级民主政治建设，更不会为此而奋斗；很多都是虽有政党之名却没有明确纲领的集团，既没有旗帜，更谈不上共同的纪律、共同的政治目标、强有力而相对稳定的领导核心了。梁启超曾斥其"大率以个人为中心，不以党见为中心，聚散无常……常以阴险狠戾为手段，不依民主为程序"。"以私利为主，每每忽视公共利益"13。显而易见，这种政党是专制政治的产物，与近代的资产阶级政党性质大相径庭，不具备竞争政权的素质。
自给自足的小农自然经济是形成各个"土围子"、"独立王国"的基础和封建专制政治的温床。辛亥革命未能触动中国农村的封建势力，诚如列宁所说：辛亥革命后的中国农村和农民，是"非常闭塞，消极被动的，没有知识，对政治漠不关心"14。他们所关心的只是自己的温饱问题，不求政治权而只求生存权。广大人民群众对于政局的变动漠不关心，也无从关心。
辛亥革命后政治局势的长期动荡、各派系分化与组合、争论与混战不休以及资产阶级民主在中国的畸形发展，使上层感到开放民主使什么事也办不成，自己还将下台，这在客观上都推动着北洋政府的领导集团在实践中逐步走向专制和独裁。
以袁世凯为例，这个大半生均在封建王朝中度过，对于专制政治权力操作比较迷信的旧官僚，他本人就很难接受民主共和对于其权力的限制，他曾公开宣称："这个国会并不好，因为它大部分是由缺乏经验的理论家和年轻政客们组织起来的，他们要干涉政府，也要使一切事情通过立法手续。他们真正的任务是要通过一个永久性的民国宪法，但是他们在这一方面却毫无进展。"
他向一位西方的外交官声称："我们传统的习惯与你们西方的很不相同，我们的事情非常复杂，我们不能稳妥地运用你们的抽象的政策观念。"15他在这里所说的"抽象的政策观念"，毫无疑问，就是指西方的"民主政治"和"议会式民主"。
北洋政府成立不久，袁世凯即对当时形形色色的各类政党派系表示了忧虑："无论何种政党……若仍怀挟阴私，激成意气，习非胜是，蜚短流长，藐法令若弁髦，以国家为孤注，将使灭亡之祸，于共和时代发生，揆诸经营初造之心，其将何以自解。"16
畸形的政党政治形式和混乱的议会状态反映了中国半殖民地半封建(半资本主义)的特殊国情，也反映了中国资产阶级力量的薄弱及政治上的不成熟。严峻的社会现实直接促使北洋政府统治者收回辛亥革命已经逐步开放的民主政治权力，变《临时约法》为"新约法"，视前者为"国会专制"，斥"违背共和政体的宪法，影响于国家治乱兴亡者极大"B17。
北洋时期的中西文化既有相互冲突、彼此对立的一面，又有融会贯通的一面。北洋政府的上层统治者们也必然不自觉地受到了这种文化交融的某些影响，并且或多或少地接受了一点西方文化。
因此，在北洋政府存在的大部分时间内，动荡归动荡，派系政治归派系政治，但却一直设有两院制或一院制的国会。近20年间，先后共组成五届国会；颁布七部宪法；曾十易国家元首，而大总统、副总统名义上均依法"民选"产生，包括临时大总统、代总统、临时执政、大元帅等名称；而其内阁总理更迭42届，高达59人次，组阁与倒阁，均属正常。这些，又多少说明了倚仗"高贵血统"和某家姓氏来独揽国家最高统治权的时代已经被送进了历史博物馆，北洋政府时期不是"最反动、最倒退、最黑暗"的时代。
民国肇建后，北洋政府在其施政方式、社会礼仪、思想意识、社会生活诸方面均不断演变和更新。这也在一定程度上标志着社会生活的逐步近代化、民主化，以及文化传统的不断革新与进步。
中西文化的交融使北洋社会表现为一个充满着矛盾的社会--维护公民合法权益的近代法律与律师制度同任意践踏人权的武人政治、秘密暗杀活动并存；新闻"自由"，邵飘萍和黄远庸两大新闻巨擘的一则则独家新闻、一篇篇时论文章抨击权贵，与"封闭报馆"、"控制舆论"并存；军事技术与军事制度的西化和军事力量的师承、派系姻亲、裙带关系并存，等等。这一切，同北洋政府的政策宽松、社会改革及社会心理失去平衡不无关系。
［本文系作者为《北洋政府简史》(天津古籍出版社2000年出版)一书写的绪论，转载时作了一定的删节。题目为编者所加。］
① 《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1964年版，第620、621页。
② 《马克思恩格斯全集》第6卷，人民出版社1961年版，第302页。
③ 章炳麟：《代议然后论》。1918年10月第24号《民报》。
④ 钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》(下)，中华书局1984年版，第293～294页。
⑤ 王德亮：《曾国藩之民族思想》，商务印书馆1948年版，第73页。
⑥ 《农商法规·工商》，第1～2页。
⑦ 《政府公报》第606号，1914年1月14日。
⑧ 《政府公报》第792号，1914年7月20日。
⑨ 1914年12月5日《申报》。
10 《张謇农商总长任期经济资料选编》，南京大学出版社1987年版，第274～276页。
11 《袁大总统书牍汇编》卷8，1926年版，第350页。
12 参见唐克敏：《袁世凯与中国资本主义》。《近代中国》第4辑，1994年版。
13 梁启超：《敬告政党及政党党员》。《庸言》第1卷，7号。
14 列宁：《中国各党派的斗争》，译文载《历史研究》1978年第2期。
15 保罗·S·芮恩施：《一个美国外交馆的使华记》，商务印书馆1982年版，第10页。
16 17 《政府公报》，1914年12月16日。
(作者单位：南开大学历史系)
责任编辑：蔡世华
北洋政府所处的时代，是外国资本主义、帝国主义对中国侵略不断加剧的时代，也是近代中国在半殖民地半封建的历史背景下由一个传统农业社会逐步向近代化工业社会迈进的时代。
外国资本主义的侵入，"一方面，破坏了中国自给自足的自然经济的基础，破坏了城市的手工业和农民的家庭手工业；又一方面，则促进了中国城乡商品经济的发展"。"给中国资本主义生产的发展造成了某些客观的条件和可能"①。
北洋政府正是在半殖民地半封建和被人们遗忘的"半资本主义"，即在新旧冲突与并存、中西撞击与杂处的历史背景下取代清王朝而建立起来的。这种承上启下的历史大背景决定了这个政府必然地扮演了近代中国由传统向近代化转变的中介的角色。转型与过渡是这个政府的基本特征。
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北洋政府时代，正在经历着中国几千年以手工劳动为基础的小生产向近代化社会的迈进与过渡；从一家一户为单位的小农业、家庭手工业相结合的自给自足的自然经济形态向近代商品经济形态的迈进和过渡；从君主专制政治向军事分权政治、民主共和政治的迈进和过渡；从世袭政治权力，家庭、血缘、宗法关系向竞争政治权力、"法制"名义下的"自由"、"平等"、"独立"的社会秩序的迈进和过渡；从迷信、封闭到科学、开放，从地域联系、"本省人治本省"到世界性联系、政党政治的迈进和过渡；从"以礼治国"到"中体西用"、"以体为主"、"体用结合"迈进和过渡。
北洋政府所经历的这种迈进和过渡，是一种大变动时代的由旧质向新质的迈进和过渡。
这种从生产力到生产关系、经济基础到上层建筑逐步变革与发展的迈进与过渡，虽然不免带有西方文化渗透与扩张的殖民势力侵略与压迫的痕迹，而且是在中华民族的尊严和利益受到极大损害的背景下进行的，充满了血与恨。但无论如何，这种变动却表现了中国近代社会不可阻挡的近代化和文明化程度不断发展的大趋势，它所反映的是一股不可抗拒的历史进步的潮流。
北洋政府时代，既然是一个由半殖民地半封建(和半资本主义)社会形态日益走向近代化的转型、过渡的时代，那么，它的领导者们亦必然地要面对着种种同时存在着的新旧交替、各种矛盾的现实--古今并存的矛盾，中西文化的冲突与交融，以及一切非驴非马、不中不西、新不像新、旧不像旧的令人眼花缭乱的复杂状况。这种状况，在北洋政府统治下的社会的各个方面均有着生动的表现。
就政治而言，"天赋王权"、皇帝偶像、君主尊严，这些对于中国官僚、将军和黎民百姓均具有强大维系人心魅力的传统政治权威奇迹般地被一举打破了。以孙中山为代表的资产阶级革命党人，"敢把皇帝拉下马"，建立了具有资产阶级性质的中华民国政府，开始了在中国实行西方民主共和制政体的政治实践，实现了中国历史上几千年来第一次从"皇权"向"民权"的转化。在此基础上建立起来的北洋政府最高统治权终于由一姓私有一跃而成为国民"公有"。大总统再也不像皇帝那样"神圣"、"尊严"，"民权"气氛在北洋政府时代随处可见，连袁世凯自己也不得不公开宣示中外："共和为最良国体，世界之所公认……永远不使君主政体再行于中国。"民主共和的观念是辛亥革命后全社会舆论的共识，并不是袁世凯个人的口是心非。
但是，事物的发展是曲折复杂的，思想与行动也会有反复。出于保全自身的本能，北洋政府的统治者们所依赖的站在他们后面的社会势力"经常驱使它收回已经作出的让步，保存自己的封建性质，冒险实行反革命政变"②。从袁世凯到张勋，在中国实行民主共和之后一股股封建逆流势力又相继复辟，其原因也正在这里。
无可否认，即使袁、张复辟帝制，走回头路梦想成真，也绝非是原来意义上的"天赋王权"了。北洋政府成立后所推行的发展资本主义的经济政策及其所产生的现实的物质力量，已经必然地渗透到政治、法律、军事制度、外交、文化政策、政党社团、人际关系等等北洋社会的各个方面之中，这却是不以北洋政府统治层中的皇权主义者们的意志为转移的。
政治权力的世袭是传统的君主政治最主要的标志。北洋政府的第一任大总统虽由国会选出，但袁氏本人却有着将最高的政治权力"传诸子孙"之安排。结果，被碰得头破血流。继袁氏之后，黎元洪、冯国璋、徐世昌、曹锟、段祺瑞等北洋政府继承人再也不敢做皇帝梦，或有作世袭政治权力的妄想了。
由于中国资本主义经济基础的不断增长，也由于以儒家文化为主体吸收西方文化而逐步形成的一种新的文化模式占据了越来越重要的地位，北洋政府时代的中国政治正逐步趋于多元化。这也使得"王权"的迷梦再也没有实现的土壤了。
继袁氏之后的北洋集团的主要人物，均不得不采取以军事武力作"后援"，以"民意"为招牌来激烈地"竞争"最高的政治权力，从而在事实上形成了军事分权的政治格局。
自始至终，围绕着北洋政府的最高统治权力和地方省级政治权力的"竞争"都异常激烈，经济财产私有，政治权力"公有"，是这一代政府最为显著的"国情"特点。
这里所谓的军事分权政治，首先表现为各大军事派系集团根据自己的经济、政治需要和军事实力，交替地控制着中央和地方的政权，权力重心经常围绕着军事实力(或者是军事联盟的实力)发生游移，不断地重新组合，从而造成了国会、内阁、总统及省议会、省务院、省长形同虚设，在实力军人的专制独裁之下，"中华民国"成为军人刺刀上的玩物。可以说，这种军人独裁专政，而最高权力却不固定地隶属于某一集团的现象贯穿于北洋政府统治的始终。
在《临时约法》时代，北洋政府的政治体制采用法国式的"责任内阁制"，即以国务院及所属各部为行政中枢，大总统不负实际政治责任，而国务总理则居于行政首长地位。国务总理不对大总统负责，而是直接对国会负责，通过国务会议处理重大国务。大总统只是例行盖章的"橡皮图章"式的国家元首。
约法规定，总理也必须得到国会中议员多数的支持与拥护，必须受国会的严格控制，国会有权否决内阁的议案；有权弹劾阁员使其任职和去职，而内阁则无权下令解散国会，"国会是永远不被解散的"(事实上却屡遭解散的厄运)。而内阁没有任何对付国会的武器，只有俯首听命而已。
按照这部资产阶级共和国根本大法的规定，中华民国国会的权力"至高无上"。它不仅仅是一个立法机关，而且还是一个行政监督机关；它不但享有制定、修改、解释宪法及各种法律的特权，同时，还享有对于总统和内阁的弹劾权和同意权。在国家机器运行的很大程度上，"约法"体制远远地超过了保证实现资产阶级民主政治--责任内阁制所必要的互相制约机制和措施。它不仅能够限制袁世凯的个人政治权力和野心，也在很大的程度上影响了国家机器的正常运转。
在西方正常的责任内阁体制下，内阁关于每一个阁员的任命，无须经过国会的事先讨论与同意。当内阁对国会不信任时完全有权请求元首下令解散国会，诉诸人民，重新选举国会。而《临时约法》却规定，内阁任命每一个阁员均须得到国会的同意，这大有画蛇添足之嫌，且"国会永远不被解散"，又在很大程度上违背了西方国家三权分立的权力互相制约的原则。在实践上，造成"数百议员皇帝"专政③。但军事独裁者们很快地便突破了这个约法的不合理限制，把"枪杆子"作为权力斗争的唯一有效法宝，遂造成了一片混乱，社会动荡，阁潮迭起，府院之争，战争连绵不断。
北洋政府强化了中央的专制独裁政治体制，而其地方政权，从袁世凯开始却一直基本上采取和沿用了清末新政改革官制、实行地方自治制度。
实行地方自治是清末立宪运动的社会基础，试图以地方自治来推动中央的立宪运动，促进中国政治近代化。北洋政府成立后，全国各地一般均设有省议会、县议会。但1914年2月3日，袁世凯为对付国民党人和强化集权统治，曾下令停办自治。而在政权稳定后又于年底公布了《地方自治试行条例》；次年又公布了《地方自治试行条例施行规则》；再将京兆列为特殊区域，作为自治模范，任命专人筹备，并于9月21日正式公布了《京兆地方自治章程》④。
大总统徐世昌于1919年9月7日公布了《县自治法》，以法律的形式，明确规定了全国各县设议会和县参事会。1921年7月3日，徐又公布了《县自治法施行细则》、《县议会议员选举规则》以及《市自治制》、《乡自治制》等等。县、市、乡、镇、村实现了民选或全民公决县知事、市长、乡长、镇长、村长。
当然，严格地说，北洋政府实行的地方自治尚难称之为完全意义上的资本主义地方自治、民选机构；其制度与资本主义制度下的选举--普选制也有一定的距离。但是，问题在于：北洋政府实行的地方自治，毕竟是中国近代史上十分有益的实践，民主政治色彩在中国地方政权建设上颇为浓厚，应予肯定。
围绕着《临时约法》而开始的"民国法统"体系之争，是北洋政府统治时期政治斗争的一个重要内容，也是各派政治力量斗争的焦点和核心，既贯穿于北洋政府统治集团内部各派系(他们是派中有系，系中有派)的多次斗争中，又贯穿于北洋集团与反北洋集团的历次斗争中。从《天坛宪法》、《中华民国约法》、《中华民国宪法》到《中华民国宪法草案》等等，从总体上看，都是在这些法理斗争背景下的产物。
二
北洋政府时期经历了从封建军事制度向资本主义的近代化军事制度的转型与过渡。中国近代军事制度的发展，大体上可分为湘系、淮系和北洋系三个阶段："湘军演变而有淮军，淮军演变而有北洋军。"⑤北洋军的编练是在湘、淮军基础上和甲午战后的自强御侮的历史大潮中开始的，它的诞生是晚清政府进行军事改革的一个重要内容，其在军事制度上的改革标志着与国际接轨的中国军事近代化的起步。
一定社会发生的军事现象，是该社会政治现象的继续。军事与社会的政治、经济、文化、外交等各方面都有着密不可分的关系。因此，研究社会历史，既应研究一定社会的政治、经济、文化、外交等各方面对该社会的军事关系，也必须反过来研究一定社会的军事对其政治、经济、文化、外交等各方面的影响。这一时期不但创办了保定军官学校等一系列军事学堂，并且对于北洋各部队的领导体制、组织建设、招募格式、将士标准、训练方法、军事教育等进行了进一步的制度上全面而根本性的改革，包括：
1.军队指挥作战能力和后勤保障系统的建立与完善。
2.新式军事人才的大量延用和近代军事教育的广泛发展。
3.士兵招募和训练制度的改进与完善。
因此，我们既要看到北洋军队性质的某些传统性、封建性，即从旧军躯体中脱胎而生的封建隶属性和宗法思想等所构成的军队性质的一面。同时也应看到，这些军队已经纳入了相当大的资本主义因素，从而成为中国军队由传统走向近代化的过渡环节，并集中地体现了北洋政府的性质。
当然，北洋时期整个社会的动荡、各种不同性质的战争不可避免地对于北洋社会的进步与发展、经济文化的繁荣与昌盛造成了严重的破坏，所以中国自古以来就有"非战说"。北洋政府统治时期的军事改革也并没有能使中国成为一个强国。而国内军阀混战却给近代中国社会造成过悲惨的历史灾难，也成了中国资本主义化过程中的一个巨大的阻力。因此，北洋政府的军事近代化过程在近代中国社会所产生的政局不稳定的负面影响也是不容忽视的，但新事物、新生产力往往是在战争的废墟上产生的，社会的一切灾难又都会在社会历史前进中得到补偿，它所反映的是中国的军事近代化在半殖民地半封建(半资本主义)社会条件下所走过的畸形历程。
三
北洋政府时期是中国尝试从半殖民地半封建半资本主义经济向资本主义经济转型和过渡的时期。北洋政府的政策，极大地促进了中国政治、军事、文化、外交的近代化建设，也正是这种资本主义经济基础在中国不断成长和发展的客观反映。
晚清以来，近代中国资本主义的发展和成长始终是在"中体西用"的方针下进行的。但是，到了北洋政府时期，这种封建主义经济向资本主义经济转型和过渡的"西用"已经逐步冲决了"中体"的堤坝。从袁世凯时期开始，即放手任用近代工业企业的两大巨头"南张北周"--张謇和周学熙，他们全盘掌握了农林、工商、财政等经济大权，锐意发展中国实业，不失时机地引进西方发展资本主义的政策、法令，略加修订，颁布实行，诸如：
1912年12月5日，北洋政府工商部颁布实行《暂行工艺品奖励章程》，从根本上废除了晚清以降官绅的"专利垄断"特权，为私人兴办企业大开了方便之门，并对发明和改良工艺制造予以专利奖励，使其享有"专利权"⑥。这是史无前例的。
1914年1月14日，北洋政府颁布了《公司保息条例》，对私人新办的工业企业实行优惠的保息政策，以奖励和扶植民族资本主义工商业的发展。《条例》明文规定："呈请保息者，以本国人民依本国法律新成立之公司为限"，"凡新成立之公司，自开机制造之日起，继续三年为保息期间"⑦。《保息条例》在很大程度上消除了投资者的顾虑，吸引了投资，扩大了公司规模，促进了工商业的发展。
此后，为了发展民族资本主义经济，北洋政府不断地对新开办的工商业提供较完善的法律保障，颁布了《公司条例》、《商业通例》、《公司条例施行细则》、《商业通例施行细则》、《公司注册法规》、《商业注册法规及施行细则》等等。
这些条例、细则也表明了北洋政府对于发展中国民族资本主义经济所具有的特殊热情和全力的扶植态度。如《注册手续》规定："自当事人禀请之日起，须于三日内，将注册之事办理完竣。"⑧
1914年12月5日，北洋政府颁布法令，通饬各地，大力提倡国货，"凡出口足抵外货者，优给奖励"⑨，而对国货则酌免税厘10。
提倡国货，抵制洋货，与外人进行"商战"，办事快捷，以发展中国民族资本主义为目的，是北洋政府的一个重要国策。
北洋政府还创办新式银行作为发展中国资本主义实业的一个重要的手段。1915年10月，袁世凯正式申令："中国、交通两银行具有国家银行性质，信用夙著，历来经理公库，流通钞币，成效昭彰。"11在北洋政府大力提倡下，中国的新式银行在20世纪初如雨后春笋般地涌现。同时期颁布的《中国银行则例》30条，以法律的形式规定了中国银行将移植西方银行管理模式为股份有限公司，将其所有权与经营权分离，采取总经理负责制。除国家银行和省级银行外，北洋政府时期迅速兴办的私人银行达180家，均采取西方近代银行管理制度和资本主义的银行经营模式。汇集社会资金，通过抵押、放款于中国民族资本主义工商业，从而使银行成为中国国民经济的一个重要支柱。
北洋政府主持创办和提倡兴办的中央银行、地方银行和私人银行的大量涌现，充分反映了中国近代资本主义经济产业发展的客观需要，也反映了这一时期中国金融政策的开放性、多元性和民主性。北洋政府允许并提倡国家银行和私人银行并存与竞争；中国银行与外国银行并存与竞争(英、美、日、法、俄等大国银行在中国近50家)；中国传统的典当、票号、钱庄和新式银行的并存与竞争及多元化发展。
北洋政府银行业有相当严格的管理制度，其组织管理、业务管理、信用调查、经济调查、会计制度、成本核算制度等均不断得到改善与深化。如会计制度要求达到三大目标：不因会计手续而有所延误时间；各银行每日账目必须当日结出；总行必须按日得到各分行资产负债余额及累计损益数字等。
综观北洋政府颁布施行的经济政策与法规，传统观点一般将其一律斥为"凭借地主买办资产阶级专政的国家政权力量而发展起来的国家垄断资本主义，阻碍了民族资本主义的发展"，似并没有什么根据。事实上，北洋政府的建立，不但没有改变孙中山南京临时政府资本主义政策和法规的发展方向，恰恰相反，还在原有的基础上加以充实和完善。所以说，在发展资本主义经济这一点上，北洋政府同南京临时政府在政策上是一致的12。一个政府的"政策"是其政治"性质"的集中体现，北洋政府的工商政策也从一个方面反映了这个政府的性质。
此外，北洋政府时期，在文化上表现出由传统封建文化教育制度向近代资本主义文化制度的转型和过渡；外交上表现出由闭关自守外交向对外开放外交的转型和过渡。这里限于篇幅不再详述。
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作为转型与过渡时代的政府，北洋政府所面临的最大难题与症结是政局不稳和派系斗争激烈。政局不稳和派系政治除舆论不一之外，主要根源就是中央政府对于大大小小的军事分权者行为的失控，形成封建式割据之势。而政局动荡、派系政治和地方割据的结果是整个资产阶级民主制度在中国完全失去了政党运转的土壤和条件，动乱带有必然性。
中国的资本主义在北洋时期虽有其发展的"黄金时期"之美誉，但总体上看，中国资本主义在整个国民经济的全部产业中所占比例较小，发育程度显得相当不成熟。由于没有经历过西方式的"产业革命"阶段，由于帝国主义和封建主义的双重压迫与剥削的极端残酷性，造成中国资产阶级性格的极端软弱和改革的不彻底。
民初资产阶级政党是在缺乏雄厚资本主义经济基础和社会理论条件下而组织起来的，其发展也是罕见的早熟和畸形。辛亥革命后建立起来的中国政党一度如雨后春笋般地"繁荣"，但却大多性质不定；他们大多脱离群众和自己所代表的阶级主体；所追逐的只是个人的名利和小集团私利，属政客集团，颇类似封建时代的"朋党"；且缺乏比较完整和系统的政党理论和纲领，不具备近代资产阶级政党性质；他们绝大多数并不真正地关心资产阶级民主政治建设，更不会为此而奋斗；很多都是虽有政党之名却没有明确纲领的集团，既没有旗帜，更谈不上共同的纪律、共同的政治目标、强有力而相对稳定的领导核心了。梁启超曾斥其"大率以个人为中心，不以党见为中心，聚散无常……常以阴险狠戾为手段，不依民主为程序"。"以私利为主，每每忽视公共利益"13。显而易见，这种政党是专制政治的产物，与近代的资产阶级政党性质大相径庭，不具备竞争政权的素质。
自给自足的小农自然经济是形成各个"土围子"、"独立王国"的基础和封建专制政治的温床。辛亥革命未能触动中国农村的封建势力，诚如列宁所说：辛亥革命后的中国农村和农民，是"非常闭塞，消极被动的，没有知识，对政治漠不关心"14。他们所关心的只是自己的温饱问题，不求政治权而只求生存权。广大人民群众对于政局的变动漠不关心，也无从关心。
辛亥革命后政治局势的长期动荡、各派系分化与组合、争论与混战不休以及资产阶级民主在中国的畸形发展，使上层感到开放民主使什么事也办不成，自己还将下台，这在客观上都推动着北洋政府的领导集团在实践中逐步走向专制和独裁。
以袁世凯为例，这个大半生均在封建王朝中度过，对于专制政治权力操作比较迷信的旧官僚，他本人就很难接受民主共和对于其权力的限制，他曾公开宣称："这个国会并不好，因为它大部分是由缺乏经验的理论家和年轻政客们组织起来的，他们要干涉政府，也要使一切事情通过立法手续。他们真正的任务是要通过一个永久性的民国宪法，但是他们在这一方面却毫无进展。"
他向一位西方的外交官声称："我们传统的习惯与你们西方的很不相同，我们的事情非常复杂，我们不能稳妥地运用你们的抽象的政策观念。"15他在这里所说的"抽象的政策观念"，毫无疑问，就是指西方的"民主政治"和"议会式民主"。
北洋政府成立不久，袁世凯即对当时形形色色的各类政党派系表示了忧虑："无论何种政党……若仍怀挟阴私，激成意气，习非胜是，蜚短流长，藐法令若弁髦，以国家为孤注，将使灭亡之祸，于共和时代发生，揆诸经营初造之心，其将何以自解。"16
畸形的政党政治形式和混乱的议会状态反映了中国半殖民地半封建(半资本主义)的特殊国情，也反映了中国资产阶级力量的薄弱及政治上的不成熟。严峻的社会现实直接促使北洋政府统治者收回辛亥革命已经逐步开放的民主政治权力，变《临时约法》为"新约法"，视前者为"国会专制"，斥"违背共和政体的宪法，影响于国家治乱兴亡者极大"B17。
北洋时期的中西文化既有相互冲突、彼此对立的一面，又有融会贯通的一面。北洋政府的上层统治者们也必然不自觉地受到了这种文化交融的某些影响，并且或多或少地接受了一点西方文化。
因此，在北洋政府存在的大部分时间内，动荡归动荡，派系政治归派系政治，但却一直设有两院制或一院制的国会。近20年间，先后共组成五届国会；颁布七部宪法；曾十易国家元首，而大总统、副总统名义上均依法"民选"产生，包括临时大总统、代总统、临时执政、大元帅等名称；而其内阁总理更迭42届，高达59人次，组阁与倒阁，均属正常。这些，又多少说明了倚仗"高贵血统"和某家姓氏来独揽国家最高统治权的时代已经被送进了历史博物馆，北洋政府时期不是"最反动、最倒退、最黑暗"的时代。
民国肇建后，北洋政府在其施政方式、社会礼仪、思想意识、社会生活诸方面均不断演变和更新。这也在一定程度上标志着社会生活的逐步近代化、民主化，以及文化传统的不断革新与进步。
中西文化的交融使北洋社会表现为一个充满着矛盾的社会--维护公民合法权益的近代法律与律师制度同任意践踏人权的武人政治、秘密暗杀活动并存；新闻"自由"，邵飘萍和黄远庸两大新闻巨擘的一则则独家新闻、一篇篇时论文章抨击权贵，与"封闭报馆"、"控制舆论"并存；军事技术与军事制度的西化和军事力量的师承、派系姻亲、裙带关系并存，等等。这一切，同北洋政府的政策宽松、社会改革及社会心理失去平衡不无关系。
［本文系作者为《北洋政府简史》(天津古籍出版社2000年出版)一书写的绪论，转载时作了一定的删节。题目为编者所加。］
① 《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1964年版，第620、621页。
② 《马克思恩格斯全集》第6卷，人民出版社1961年版，第302页。
③ 章炳麟：《代议然后论》。1918年10月第24号《民报》。
④ 钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》(下)，中华书局1984年版，第293～294页。
⑤ 王德亮：《曾国藩之民族思想》，商务印书馆1948年版，第73页。
⑥ 《农商法规·工商》，第1～2页。
⑦ 《政府公报》第606号，1914年1月14日。
⑧ 《政府公报》第792号，1914年7月20日。
⑨ 1914年12月5日《申报》。
10 《张謇农商总长任期经济资料选编》，南京大学出版社1987年版，第274～276页。
11 《袁大总统书牍汇编》卷8，1926年版，第350页。
12 参见唐克敏：《袁世凯与中国资本主义》。《近代中国》第4辑，1994年版。
13 梁启超：《敬告政党及政党党员》。《庸言》第1卷，7号。
14 列宁：《中国各党派的斗争》，译文载《历史研究》1978年第2期。
15 保罗·S·芮恩施：《一个美国外交馆的使华记》，商务印书馆1982年版，第10页。
16 17 《政府公报》，1914年12月16日。
(作者单位：南开大学历史系)
责任编辑：蔡世华