论文部分内容阅读
从国内外历史看，户籍制度由于影响到每一个人的切身利益及其发展，进而会对整个经济社会的转型与发展产生巨大而又深远的影响。毫无疑义，2014年7月30日发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，将为我国全面深化改革注入新的活力，再一次开启经济社会大转型的伟大时代。
传统户籍制度的形成及其影响
新中国成立至1958年，中国没有严格的户籍管理制度。1954年第一部《中华人民共和国宪法》赋予公民“迁徙自由”的基本权利，公民可以自由迁移流动，自由选择就业和居住地。但在当时经济比较脆弱，资源短缺，人口众多的情况下，农村人口过度频繁的流动给社会管理和经济秩序的维护带来了巨大的困难。于是政府自1955年开始采取各种政策性措施限制农民进城，并在1958年1月9日颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，确立了比较完善的户籍管理制度，包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。1975年在宪法修改案中，又正式删除了公民的“迁徙自由”权利。这种户籍制度以法律的形式严格限制农民进入城市和城市之间的人口流动，人为地在城市与农村之间构筑了一道高墙，由此形成了城乡分割的“二元经济模式”。在严格的户籍管理制度下，城市与农村以及城市之间处于一种“隔离”状态。农村人口进入城市，只有通过考大学、参军（提干）、招工（或者顶替在城市工作的父辈）、婚嫁等有限的几种途径，实现“鲤鱼跳龙（农）门”。
传统的户籍制度把农民稳定在土地上，对保证城市粮食的供应，积累工业化所需资金，维护社会经济的稳定起到了一定的作用。但随着市场化改革的不断推进，这种身份限制越来越成为经济社会转型与发展的最大阻力之一。它限制了公民的正当合法迁移和就业选择，在城乡之间建立起一种基于政治、经济、文化、社会、教育等基础上的全方位不平等，农业人口也因此沦为“二等公民”，其各项权利因出身、地域而受到歧视。这种城乡分割的户籍制度本质是限制农村人口向城镇转移，导致大量过剩劳动力只能以土地作为社会保障，被强制留在农村从事种植、养殖、农产品加工劳动，严重阻碍了城镇化的自然进程，致使我国城市化率在1980年前的30多年中，一直维持在20以下的水平，尤其不适应市场经济对作为生产要素的劳动力在地区之间、产业之间的流动与集聚，统筹城乡社会经济发展等的要求。在一定程度上甚至可以说，中国经济社会出现的所有问题，都源于这种户籍制度安排。
户籍制度的变迁与改革目标
改革开放以来，为适应市场经济的发展，我国开始对户籍制度做出重大的调整。例如，1982年国家明确提出“允许农民进城开店、设坊、兴办服务业，提供各种劳务”。1984年中共中央在《关于一九八四年农村工作的通知》和《关于农民进集镇落户问题的通知》中，肯定了农民离土离乡从事小工业和小服务业的做法，基本取消了农民自发进城务工的限制。1998年7月22日国务院又对户口管理做出了“四项改革”。即实行婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；父母投靠子女政策；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民落户政策（即蓝印户口）。2001年小城镇户籍管理制度改革工作全面，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。2008年10月，党的十七届三中全会的决定提出，“推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”，等等。一些改革开放的前沿城市也对户籍制度改革进行了许多有益的探索。
这些改革虽然在实际上允许公民自由迁徙，赋予农民进城打工的权利，但仍然没有彻底打破传统户籍制度固有的身份限制和不平等，制约着农民作为生产要素潜能的进一步释放。这集中体现在城市劳动力市场的重要组成部分——“农民工”身上。一些名义上取消了农业和非农业户口的地方，其就业和福利制度也没有发生实质性的改变。因而，对户籍制度进行重大改革的呼声越来越高。
我国户籍制度改革的最终目标是取消农业、非农业户口界限，建立城乡统一户口登记管理制度，彻底打破城乡二元经济体制。从《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》来看，提出取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度，意味着1958年以来以“农业户口”与“非农业户口”为区分标志的身份歧视与福利区隔被终结了。“农民”不再与“农业户口”直接挂钩，其子女不再被强制标签为父母亲的户口属性，而是依据其就业地点与常住地区申领居民户籍。同时强调要实施差别化落户政策，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。这虽然有违城镇化发展的客观规律，以及“使市场在资源配置中起决定性作用”，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果等改革宗旨，只是基于具体国情而不得已采取的措施，也难以起到理想的效果。
户籍制度改革实质是人的全面解放
提到户籍制度改革的重大意义，人们首先想到的往往是会带来制度红利。这种经济上的红利实际上是由人的解放带来的。户籍制度改革带来的是人的全面解放，包括思想观念的解放、人的自由迁徙和人的潜能的自由发挥等。
新的户籍制度改革首先赋予国人“法律意义上的平等”。随之而来的各种配套的平权改革，将使公民在就业、教育、卫生、养老、住房等社会福利和公共服务的均等化。尤其是农村人口进入城市之后，可以理所当然地成为市民，其随迁子女接受义务教育和非义务教育的权利，以及在居住城市参加高考与公务员考试的权利，都将得到落实。这些必将大大释放出人的全面发展的内在动力和活力，为每一个人提供更多平等的发展机会，促进社会及公共治理水平的改善与提高，进而重塑中国的经济增长、社会发展方式和政治文化生活。
理论研究和实践都表明，人口自由流动是充分发挥个人潜能、消除贫困、缩小贫富差距、提高劳动生产率、繁荣经济的最有效途径。人作为最重要的生产要素，劳动力作为生产经营活动的首要资源，在摆脱了传统的户口束缚，在由市场机制的配置下，对经济发展至少会产生两个方面的影响。一是巨大的人口进入城镇，不仅提供了新的劳动力、智慧和创造力，从而推动城镇化进程。我国改革开放以来城镇化水平迅速提高，从1978年的17.9%增加到2013年的53.76%，很大程度上是公民自由迁徙权逐步分开的结果。而城镇化的发展又为经济结构的合理调整，扩大内需，促进经济社会转型与升级提供了巨大的动力。二是亿万农民将从土地中解放出来，农村的土地会在城镇化过程中进行流转、托管、入股或重组，有利于提高农业生产的规模化、集约化与机械化水平，从而提高农业劳动生产率，和农民的收入水平。
总而言之，新一轮户籍制度及其相应的土地制度改革，赋予公民自由迁徙、自由择业权，为构筑全国统一的劳动力市场提供了坚实的制度保障，对盘活劳动、土地、资本、技术等生产要素，实现要素的自由流动和优化配置，缓解城市日益严重的“用工荒”，提高农业劳动生产率，缩小城乡收入差距，提升中国经济的发展潜力创造了良好的条件，因而将开启经济社会转型与发展的新时代。
（作者系同济大学经济与管理学院副教授，硕士研究生导师）
传统户籍制度的形成及其影响
新中国成立至1958年，中国没有严格的户籍管理制度。1954年第一部《中华人民共和国宪法》赋予公民“迁徙自由”的基本权利，公民可以自由迁移流动，自由选择就业和居住地。但在当时经济比较脆弱，资源短缺，人口众多的情况下，农村人口过度频繁的流动给社会管理和经济秩序的维护带来了巨大的困难。于是政府自1955年开始采取各种政策性措施限制农民进城，并在1958年1月9日颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，确立了比较完善的户籍管理制度，包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。1975年在宪法修改案中，又正式删除了公民的“迁徙自由”权利。这种户籍制度以法律的形式严格限制农民进入城市和城市之间的人口流动，人为地在城市与农村之间构筑了一道高墙，由此形成了城乡分割的“二元经济模式”。在严格的户籍管理制度下，城市与农村以及城市之间处于一种“隔离”状态。农村人口进入城市，只有通过考大学、参军（提干）、招工（或者顶替在城市工作的父辈）、婚嫁等有限的几种途径，实现“鲤鱼跳龙（农）门”。
传统的户籍制度把农民稳定在土地上，对保证城市粮食的供应，积累工业化所需资金，维护社会经济的稳定起到了一定的作用。但随着市场化改革的不断推进，这种身份限制越来越成为经济社会转型与发展的最大阻力之一。它限制了公民的正当合法迁移和就业选择，在城乡之间建立起一种基于政治、经济、文化、社会、教育等基础上的全方位不平等，农业人口也因此沦为“二等公民”，其各项权利因出身、地域而受到歧视。这种城乡分割的户籍制度本质是限制农村人口向城镇转移，导致大量过剩劳动力只能以土地作为社会保障，被强制留在农村从事种植、养殖、农产品加工劳动，严重阻碍了城镇化的自然进程，致使我国城市化率在1980年前的30多年中，一直维持在20以下的水平，尤其不适应市场经济对作为生产要素的劳动力在地区之间、产业之间的流动与集聚，统筹城乡社会经济发展等的要求。在一定程度上甚至可以说，中国经济社会出现的所有问题，都源于这种户籍制度安排。
户籍制度的变迁与改革目标
改革开放以来，为适应市场经济的发展，我国开始对户籍制度做出重大的调整。例如，1982年国家明确提出“允许农民进城开店、设坊、兴办服务业，提供各种劳务”。1984年中共中央在《关于一九八四年农村工作的通知》和《关于农民进集镇落户问题的通知》中，肯定了农民离土离乡从事小工业和小服务业的做法，基本取消了农民自发进城务工的限制。1998年7月22日国务院又对户口管理做出了“四项改革”。即实行婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；父母投靠子女政策；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民落户政策（即蓝印户口）。2001年小城镇户籍管理制度改革工作全面，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。2008年10月，党的十七届三中全会的决定提出，“推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”，等等。一些改革开放的前沿城市也对户籍制度改革进行了许多有益的探索。
这些改革虽然在实际上允许公民自由迁徙，赋予农民进城打工的权利，但仍然没有彻底打破传统户籍制度固有的身份限制和不平等，制约着农民作为生产要素潜能的进一步释放。这集中体现在城市劳动力市场的重要组成部分——“农民工”身上。一些名义上取消了农业和非农业户口的地方，其就业和福利制度也没有发生实质性的改变。因而，对户籍制度进行重大改革的呼声越来越高。
我国户籍制度改革的最终目标是取消农业、非农业户口界限，建立城乡统一户口登记管理制度，彻底打破城乡二元经济体制。从《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》来看，提出取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度，意味着1958年以来以“农业户口”与“非农业户口”为区分标志的身份歧视与福利区隔被终结了。“农民”不再与“农业户口”直接挂钩，其子女不再被强制标签为父母亲的户口属性，而是依据其就业地点与常住地区申领居民户籍。同时强调要实施差别化落户政策，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。这虽然有违城镇化发展的客观规律，以及“使市场在资源配置中起决定性作用”，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果等改革宗旨，只是基于具体国情而不得已采取的措施，也难以起到理想的效果。
户籍制度改革实质是人的全面解放
提到户籍制度改革的重大意义，人们首先想到的往往是会带来制度红利。这种经济上的红利实际上是由人的解放带来的。户籍制度改革带来的是人的全面解放，包括思想观念的解放、人的自由迁徙和人的潜能的自由发挥等。
新的户籍制度改革首先赋予国人“法律意义上的平等”。随之而来的各种配套的平权改革，将使公民在就业、教育、卫生、养老、住房等社会福利和公共服务的均等化。尤其是农村人口进入城市之后，可以理所当然地成为市民，其随迁子女接受义务教育和非义务教育的权利，以及在居住城市参加高考与公务员考试的权利，都将得到落实。这些必将大大释放出人的全面发展的内在动力和活力，为每一个人提供更多平等的发展机会，促进社会及公共治理水平的改善与提高，进而重塑中国的经济增长、社会发展方式和政治文化生活。
理论研究和实践都表明，人口自由流动是充分发挥个人潜能、消除贫困、缩小贫富差距、提高劳动生产率、繁荣经济的最有效途径。人作为最重要的生产要素，劳动力作为生产经营活动的首要资源，在摆脱了传统的户口束缚，在由市场机制的配置下，对经济发展至少会产生两个方面的影响。一是巨大的人口进入城镇，不仅提供了新的劳动力、智慧和创造力，从而推动城镇化进程。我国改革开放以来城镇化水平迅速提高，从1978年的17.9%增加到2013年的53.76%，很大程度上是公民自由迁徙权逐步分开的结果。而城镇化的发展又为经济结构的合理调整，扩大内需，促进经济社会转型与升级提供了巨大的动力。二是亿万农民将从土地中解放出来，农村的土地会在城镇化过程中进行流转、托管、入股或重组，有利于提高农业生产的规模化、集约化与机械化水平，从而提高农业劳动生产率，和农民的收入水平。
总而言之，新一轮户籍制度及其相应的土地制度改革，赋予公民自由迁徙、自由择业权，为构筑全国统一的劳动力市场提供了坚实的制度保障，对盘活劳动、土地、资本、技术等生产要素，实现要素的自由流动和优化配置，缓解城市日益严重的“用工荒”，提高农业劳动生产率，缩小城乡收入差距，提升中国经济的发展潜力创造了良好的条件，因而将开启经济社会转型与发展的新时代。
（作者系同济大学经济与管理学院副教授，硕士研究生导师）