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摘要 2009年3月，最高人民法院出台了《人民法院第三个五年改革纲要2009-2013》。作为当下官方性质的司法改革指示性文件，该纲要对全国司法系统，特别是各级人民法院的司法实践势必产生重要影响。本文试就该文件的几个重要的价值取向进行分析并就我国当前司法改革存在的一些具体问题进行简要评析。
关键词 司法改革 司法权威 多元司法
作者简介：张弛，清华大学法学院。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)11-073-02
2009年3月，最高人民法院出台了《人民法院第三个五年改革纲要2009-2013》（以下简称“三五纲要”）。这是近十余年来继1999年、2005年最高法相继出台前两个司法改革“五年纲要”之后的第三个针对司法改革的官方指导文件。我国当下司法系统正在进行的司法改革也正是以该文件作为重要的行动指南。根据笔者的理解和思考，该“三五纲要”主要凸显了以下三个方面的改革路线，即和谐司法、重塑法院形象以及多元司法。下面笔者将就此展开讨论。
一、维护稳定，和谐司法
中国自上世纪九十年代后期以来，随着社会的利益分层逐步加快，社会冲突日趋复杂化，法院所肩负的“维稳”使命日趋突出。特别是在近5年左右的时间内，笔者注意到中国的社会冲突和纠纷类型正在产生着重大的变化：首先是恶性治安案件频发，例如2008年震惊全国的杨佳杀害警察案；2008年北京奥运会期间的鼓楼杀害外籍人士案件；2010年6月湖南永州枪杀法官案等，这些案件对于社会秩序的冲击性十分巨大，虽然上述案件属于非常极端的个案，但反映出中国转型社会的社会矛盾正向着尖锐化的方向发展。其次，由于政府职能转变的相对滞后，中国民间社会与官方的对抗关系逐渐凸显，带有政治性质的敏感案件、恶性暴力事件以及群体性案件之多发，可以说是新中国建国以来最严峻的时期：2008年3·14西藏暴乱、2008年6·28瓮安事件等严重暴力案件都反映出中国社会司法任务的重要变革，即传统的纠纷解决方式已经不能应对复杂而严峻的社会问题。因此，“三五计划”中尤其强调了对于“新型、疑难、群体性、敏感性案件审判信息沟通协调机制，保证裁判标准统一”，也就是要求法院在审理上述特殊性质的案件时应当具有针对性地解决纠纷，保证此类案件的社会效果和政治正确性。笔者认为，与此相关的就是近年来被司法实务界热烈讨论的“三个至上”的司法改革路线，即“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”。在“三五纲要”的“主要改革任务”中的第9、15和17条都十分强调党的统一领导和政治方向的高度一致，这与上述思想是相吻合的。
二、整顿法院形象
近五年最令舆论大跌眼镜的司法腐败案件莫过于2008年发案的黄松有贪污受贿案：身为最高法院副院长且颇有学术成就的大法官竟然贪污涉案金额高达数亿元，这使中国法官的社会公信力极大受挫。此外，上文提到的永州枪杀法官案也折射出我国司法系统已经产生了严重的合法性危机，法院公信力需要从司法制度上加以重新塑造。具体说来，2009-2013年的“三五纲要”着力从以下两个方面重塑司法权威：
首先，审判技术上，“三五纲要”提出计划颁布《人民法院量刑指导意见》，旨在减少近年来多发的错案以及明显有失公允的判决。其次，“三五纲要”在“主要改革任务”中的第16-23项专门就杜绝司法腐败、严肃审判纪律、保障经费等改革事项给出了一系列配套措施，笔者认为可以用一句话概括为：通过提高法官的福利和保障法院的经费降低司法腐败的主观动机，并通过惩戒、监督机制规范审判工作的客观行为。司法腐败的根源是一种市场效应：当事人赢官司是一种利益诉求，同样，法官要改善捉襟见肘的生活状况、法院要维持基本的业务经费也是正常的心理。作为严肃的国家审判机关，国家有责任通过制度建设保障法官的生活水平并确保法院的日常工作能够顺利运转。对此，笔者想着重讨论一下我国近年来法院经费保障制度改革的得失。
在“三五纲要”中，法院经费保障被作为重点改革事项突出强调。然而，目前的司法改革无法从根本上扭转法院（特别是基层法院）财政的窘境：第一，我国地方法院仍依靠地方财政“养活”，自然很难保证经费的充足——蛋糕就这么大，分给法院的自然更有限，因为法院很难给地方经济带来直接收益，谁都知道招商引资更能从直观上提升地方的GDP，形象工程更能使地方政府脸上有光彩——地方财政与法院经费挂钩也就难以根本上解决问题。进而，法院依靠当地政府的预算生存，自然也就难以在审判中保持中立，这就给本来已十分不理想的法院独立审判增添更多的阻力。此外，按照这种“同级管理，同级负担”的模式，法院的经费将主要取决于当地经济发展水平。所以，我们会看到同样是基层法院，北京、上海某市区的人民法院办公大楼巍峨雄伟，而一个欠发达地区的同级法院则可能连办案、出差的“油钱”都开不出来！从更长远角度看，这更导致广大基层法院无法录用高素质、受过专业训练的法律职业者——就笔者曾经调研过的河北省某县人民法院而言，该法院民事庭的庭长的学历仅仅是石家庄市某司法专科学校毕业，且从事审判工作近十年，却尚未通过国家司法考试。由此，基层法院的法官素质可见一斑，案件的审判质量也就可想而知了。
第二，就诉讼费本身而言，在诉讼费制度改革前，法院经费采取“收支挂钩”的做法，即法院收取的诉讼费允许按照一定比例提成，而这一做法使中立审判机关成了自负盈亏的“盈利机构”，逐利冲动导致各级法院都打着自己的算盘衡量个案的“审判收益”——审判工作异化为市场交易与成本核算，这样的经费制度显然与法治精神严重相违。基于这样的考虑，2007年国务院下发《诉讼费用交纳办法》后，采取诉讼费全额上缴地方财政“收支两条线”的做法 ，从而打消了法院靠诉讼费寻租的动机，并通过下调诉讼费有效降低百姓打官司的诉累，具有较大的积极意义。然而，这一改革的问题也是明显的：较低的诉讼费导致大量小标的案件起诉率上升，滥诉导致地方法院的办案负担进一步加重并导致有限的司法资源不能高效配置。那么，国家把法院的“财源”一刀斩断，而诉累上升又使法院“节流”不成，法院处境更是雪上加霜。笔者认为，在这一背景下谈法院审判公正和治理司法腐败，可谓“又让马儿跑，又让马儿不吃草”。 事实上，只有确立“二五纲要”第48条明确提出的“由国家财政统一保障”的法院经费制度，才能根本上解决法院的经费问题，从而对打击司法腐败、提高审判质量产生正面影响。在2007年诉讼费改革之后，中央已经意识到由此带来的法院经费紧张的问题，于是财政部决定每年由国库划拨专项补助款，下发至各省级财政以弥补法院的经费缺口。因此，理顺中央与地方的财权，逐步建立专项财政拨付的法院经费保障制度才是根本的解围之道。
三、多元司法与群众路线
“三五纲要”的另一个改革方向就是大力提倡多元的纠纷解决机制，包括完善调解、上访制度；建立畅通的民意沟通机制；探索远程判案等新型纠纷解决方法等，特别是该纲要的“总体指导思想和工作原则”中特别强调了审判工作应当走“群众路线”。由此，笔者联想到近年来司法界普遍关注的所谓“马锡五审判方式”。简单而言，“马锡五审判方式”是一种淡化程序、强调人民调解、具有浓烈伦理和道德色彩的职权主义的审判方式 ，其之所以能够在抗战时期为官方所大力提倡是因为陕甘宁边区的生活、生产以落后的农村经济为主，且战争时期一切以满足全民抗战为目标。因此，简单的经济生活加上单一的政治任务导致当时不存在复杂的社会纠纷，官方也没有足够的精力创制各种民事、刑事法律。所以，所谓“深入群众”、“实地调查”的司法技术就能够如鱼得水般地灵活施展，并客观上有利于快速解决农村地区的普通民事、刑事纠纷。
然而，对于快速走向商业化、多元化的中国社会，主张以“大调解”、“村头断案”的乡土司法模式降低诉讼成本、提高纠纷解决的效率就未必合适了。
“三五纲要”第26条特别强调要建立多元纠纷解决机制，笔者认为这一初衷是值得肯定的。中国自上世纪90年代以来普通民、刑事案件迅速增多，单靠一板一眼的法院审判解决纠纷已经是捉襟见肘，必须另辟蹊径建立更为高效而又不失司法权威的纠纷解决方式。值得注意的是，笔者认为简易程序之高效与“大调解”之高效不可等同：马锡五式的群众审判将法院作为国家中立之裁判机关的权威性大幅度削减，法官成了田间地头的“劝架者”，这与走进法院按照《民事诉讼法》的严格规定简易审判有着本质不同。程序就意味着行为的规范，规范则意味着杜绝随意性、彰显严肃性——如果为了“便民”连最基本的规范都瓦解了，司法系统的权威更是难以重塑。中国社会正处于经济与政治的激烈转型期，社会关系正逐渐从“熟人社会”向“陌生人的社会”转变，因此，诉讼规则也就应当强调规范性和适用的平等性，而“大调解”的精神内涵显然相悖于此。
此外，笔者认为，即便是在中国农村地区，乡土式的纠纷解决方式也应当逐步转型。正如费孝通先生在《乡土中国》一书中所阐释的那样：中国传统社会之所以是个不讲法治的“人情社会”，根源在于中国的地理特性导致了人口流动几乎是停滞的。改革开放以来，中国农村的经济成分已经远远不是“面朝黄土背朝天”的原始形态——80、90后的农村居民已经不满足于留在农村，大批的“新生代农民工”从农村流向城市。换句话说，大量有着“前现代”背景的人正在逐步接受着现代甚至是“后现代”的深刻改造。这些人即便回到家乡，其思维习惯、价值观念，知识构成也会与当地的农村居民有着很大不同。中国农村的血缘社会也正是在这个意义上逐渐淡化——虽然目前还是起步，但城市化与工业化浪潮以及市场化改革的进一步推进将冲淡中国农村传统的社会秩序和价值体系。因此，“农民结构的分化与重组促成了地方性司法知识的碎片化” ，以伦理对话、道德共识为根基的调解制度也就未必那么好用了。所以，即使是在中国欠发达地区的司法改革，也应当将正规司法程序作为首要的推进方向，非诉讼纠纷解决机制（ADR）应当是辅助措施，不能喧宾夺主。
四、结论
以上是笔者对于目前中国社会正在经历的司法改革的简要解读。笔者总体上对于这一改革纲要的定位是：官方对于重建司法权威的急迫需要与现实制度间尚存在明显距离。要达到所谓“和谐社会”这一政治目标，除了要完善法院对于新型社会冲突的应对机制外，必须建立起一整套与审判制度相适应、能够推进司法公正的具体制度，使得法官、法院能够在一个既不违反政治原则又能够自由施展的平台上进行司法活动，提高审判质量。只有审判质量的实质提高才能真正重建我国法院的权威形象。
参考文献：
[1]杨力．司法多边主义：以中国社会阶层化发展趋势为主线．北京：法律出版社．2010．
[2]费孝通．乡土中国．南京：江苏文艺出版社．2007．
[3]左卫民，周长军．变迁与改革：法院制度现代化研究．北京：法律出版社．2000．
[4]李娟．马锡五审判方式的背景分析．法律科学．2008（2）．
[5]王亚新．诉讼费用与司法改革——《诉讼费用交纳办法》实施后的一个“中期”考察．法律适用．2008（6）．
关键词 司法改革 司法权威 多元司法
作者简介：张弛，清华大学法学院。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)11-073-02
2009年3月，最高人民法院出台了《人民法院第三个五年改革纲要2009-2013》（以下简称“三五纲要”）。这是近十余年来继1999年、2005年最高法相继出台前两个司法改革“五年纲要”之后的第三个针对司法改革的官方指导文件。我国当下司法系统正在进行的司法改革也正是以该文件作为重要的行动指南。根据笔者的理解和思考，该“三五纲要”主要凸显了以下三个方面的改革路线，即和谐司法、重塑法院形象以及多元司法。下面笔者将就此展开讨论。
一、维护稳定，和谐司法
中国自上世纪九十年代后期以来，随着社会的利益分层逐步加快，社会冲突日趋复杂化，法院所肩负的“维稳”使命日趋突出。特别是在近5年左右的时间内，笔者注意到中国的社会冲突和纠纷类型正在产生着重大的变化：首先是恶性治安案件频发，例如2008年震惊全国的杨佳杀害警察案；2008年北京奥运会期间的鼓楼杀害外籍人士案件；2010年6月湖南永州枪杀法官案等，这些案件对于社会秩序的冲击性十分巨大，虽然上述案件属于非常极端的个案，但反映出中国转型社会的社会矛盾正向着尖锐化的方向发展。其次，由于政府职能转变的相对滞后，中国民间社会与官方的对抗关系逐渐凸显，带有政治性质的敏感案件、恶性暴力事件以及群体性案件之多发，可以说是新中国建国以来最严峻的时期：2008年3·14西藏暴乱、2008年6·28瓮安事件等严重暴力案件都反映出中国社会司法任务的重要变革，即传统的纠纷解决方式已经不能应对复杂而严峻的社会问题。因此，“三五计划”中尤其强调了对于“新型、疑难、群体性、敏感性案件审判信息沟通协调机制，保证裁判标准统一”，也就是要求法院在审理上述特殊性质的案件时应当具有针对性地解决纠纷，保证此类案件的社会效果和政治正确性。笔者认为，与此相关的就是近年来被司法实务界热烈讨论的“三个至上”的司法改革路线，即“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”。在“三五纲要”的“主要改革任务”中的第9、15和17条都十分强调党的统一领导和政治方向的高度一致，这与上述思想是相吻合的。
二、整顿法院形象
近五年最令舆论大跌眼镜的司法腐败案件莫过于2008年发案的黄松有贪污受贿案：身为最高法院副院长且颇有学术成就的大法官竟然贪污涉案金额高达数亿元，这使中国法官的社会公信力极大受挫。此外，上文提到的永州枪杀法官案也折射出我国司法系统已经产生了严重的合法性危机，法院公信力需要从司法制度上加以重新塑造。具体说来，2009-2013年的“三五纲要”着力从以下两个方面重塑司法权威：
首先，审判技术上，“三五纲要”提出计划颁布《人民法院量刑指导意见》，旨在减少近年来多发的错案以及明显有失公允的判决。其次，“三五纲要”在“主要改革任务”中的第16-23项专门就杜绝司法腐败、严肃审判纪律、保障经费等改革事项给出了一系列配套措施，笔者认为可以用一句话概括为：通过提高法官的福利和保障法院的经费降低司法腐败的主观动机，并通过惩戒、监督机制规范审判工作的客观行为。司法腐败的根源是一种市场效应：当事人赢官司是一种利益诉求，同样，法官要改善捉襟见肘的生活状况、法院要维持基本的业务经费也是正常的心理。作为严肃的国家审判机关，国家有责任通过制度建设保障法官的生活水平并确保法院的日常工作能够顺利运转。对此，笔者想着重讨论一下我国近年来法院经费保障制度改革的得失。
在“三五纲要”中，法院经费保障被作为重点改革事项突出强调。然而，目前的司法改革无法从根本上扭转法院（特别是基层法院）财政的窘境：第一，我国地方法院仍依靠地方财政“养活”，自然很难保证经费的充足——蛋糕就这么大，分给法院的自然更有限，因为法院很难给地方经济带来直接收益，谁都知道招商引资更能从直观上提升地方的GDP，形象工程更能使地方政府脸上有光彩——地方财政与法院经费挂钩也就难以根本上解决问题。进而，法院依靠当地政府的预算生存，自然也就难以在审判中保持中立，这就给本来已十分不理想的法院独立审判增添更多的阻力。此外，按照这种“同级管理，同级负担”的模式，法院的经费将主要取决于当地经济发展水平。所以，我们会看到同样是基层法院，北京、上海某市区的人民法院办公大楼巍峨雄伟，而一个欠发达地区的同级法院则可能连办案、出差的“油钱”都开不出来！从更长远角度看，这更导致广大基层法院无法录用高素质、受过专业训练的法律职业者——就笔者曾经调研过的河北省某县人民法院而言，该法院民事庭的庭长的学历仅仅是石家庄市某司法专科学校毕业，且从事审判工作近十年，却尚未通过国家司法考试。由此，基层法院的法官素质可见一斑，案件的审判质量也就可想而知了。
第二，就诉讼费本身而言，在诉讼费制度改革前，法院经费采取“收支挂钩”的做法，即法院收取的诉讼费允许按照一定比例提成，而这一做法使中立审判机关成了自负盈亏的“盈利机构”，逐利冲动导致各级法院都打着自己的算盘衡量个案的“审判收益”——审判工作异化为市场交易与成本核算，这样的经费制度显然与法治精神严重相违。基于这样的考虑，2007年国务院下发《诉讼费用交纳办法》后，采取诉讼费全额上缴地方财政“收支两条线”的做法 ，从而打消了法院靠诉讼费寻租的动机，并通过下调诉讼费有效降低百姓打官司的诉累，具有较大的积极意义。然而，这一改革的问题也是明显的：较低的诉讼费导致大量小标的案件起诉率上升，滥诉导致地方法院的办案负担进一步加重并导致有限的司法资源不能高效配置。那么，国家把法院的“财源”一刀斩断，而诉累上升又使法院“节流”不成，法院处境更是雪上加霜。笔者认为，在这一背景下谈法院审判公正和治理司法腐败，可谓“又让马儿跑，又让马儿不吃草”。 事实上，只有确立“二五纲要”第48条明确提出的“由国家财政统一保障”的法院经费制度，才能根本上解决法院的经费问题，从而对打击司法腐败、提高审判质量产生正面影响。在2007年诉讼费改革之后，中央已经意识到由此带来的法院经费紧张的问题，于是财政部决定每年由国库划拨专项补助款，下发至各省级财政以弥补法院的经费缺口。因此，理顺中央与地方的财权，逐步建立专项财政拨付的法院经费保障制度才是根本的解围之道。
三、多元司法与群众路线
“三五纲要”的另一个改革方向就是大力提倡多元的纠纷解决机制，包括完善调解、上访制度；建立畅通的民意沟通机制；探索远程判案等新型纠纷解决方法等，特别是该纲要的“总体指导思想和工作原则”中特别强调了审判工作应当走“群众路线”。由此，笔者联想到近年来司法界普遍关注的所谓“马锡五审判方式”。简单而言，“马锡五审判方式”是一种淡化程序、强调人民调解、具有浓烈伦理和道德色彩的职权主义的审判方式 ，其之所以能够在抗战时期为官方所大力提倡是因为陕甘宁边区的生活、生产以落后的农村经济为主，且战争时期一切以满足全民抗战为目标。因此，简单的经济生活加上单一的政治任务导致当时不存在复杂的社会纠纷，官方也没有足够的精力创制各种民事、刑事法律。所以，所谓“深入群众”、“实地调查”的司法技术就能够如鱼得水般地灵活施展，并客观上有利于快速解决农村地区的普通民事、刑事纠纷。
然而，对于快速走向商业化、多元化的中国社会，主张以“大调解”、“村头断案”的乡土司法模式降低诉讼成本、提高纠纷解决的效率就未必合适了。
“三五纲要”第26条特别强调要建立多元纠纷解决机制，笔者认为这一初衷是值得肯定的。中国自上世纪90年代以来普通民、刑事案件迅速增多，单靠一板一眼的法院审判解决纠纷已经是捉襟见肘，必须另辟蹊径建立更为高效而又不失司法权威的纠纷解决方式。值得注意的是，笔者认为简易程序之高效与“大调解”之高效不可等同：马锡五式的群众审判将法院作为国家中立之裁判机关的权威性大幅度削减，法官成了田间地头的“劝架者”，这与走进法院按照《民事诉讼法》的严格规定简易审判有着本质不同。程序就意味着行为的规范，规范则意味着杜绝随意性、彰显严肃性——如果为了“便民”连最基本的规范都瓦解了，司法系统的权威更是难以重塑。中国社会正处于经济与政治的激烈转型期，社会关系正逐渐从“熟人社会”向“陌生人的社会”转变，因此，诉讼规则也就应当强调规范性和适用的平等性，而“大调解”的精神内涵显然相悖于此。
此外，笔者认为，即便是在中国农村地区，乡土式的纠纷解决方式也应当逐步转型。正如费孝通先生在《乡土中国》一书中所阐释的那样：中国传统社会之所以是个不讲法治的“人情社会”，根源在于中国的地理特性导致了人口流动几乎是停滞的。改革开放以来，中国农村的经济成分已经远远不是“面朝黄土背朝天”的原始形态——80、90后的农村居民已经不满足于留在农村，大批的“新生代农民工”从农村流向城市。换句话说，大量有着“前现代”背景的人正在逐步接受着现代甚至是“后现代”的深刻改造。这些人即便回到家乡，其思维习惯、价值观念，知识构成也会与当地的农村居民有着很大不同。中国农村的血缘社会也正是在这个意义上逐渐淡化——虽然目前还是起步，但城市化与工业化浪潮以及市场化改革的进一步推进将冲淡中国农村传统的社会秩序和价值体系。因此，“农民结构的分化与重组促成了地方性司法知识的碎片化” ，以伦理对话、道德共识为根基的调解制度也就未必那么好用了。所以，即使是在中国欠发达地区的司法改革，也应当将正规司法程序作为首要的推进方向，非诉讼纠纷解决机制（ADR）应当是辅助措施，不能喧宾夺主。
四、结论
以上是笔者对于目前中国社会正在经历的司法改革的简要解读。笔者总体上对于这一改革纲要的定位是：官方对于重建司法权威的急迫需要与现实制度间尚存在明显距离。要达到所谓“和谐社会”这一政治目标，除了要完善法院对于新型社会冲突的应对机制外，必须建立起一整套与审判制度相适应、能够推进司法公正的具体制度，使得法官、法院能够在一个既不违反政治原则又能够自由施展的平台上进行司法活动，提高审判质量。只有审判质量的实质提高才能真正重建我国法院的权威形象。
参考文献：
[1]杨力．司法多边主义：以中国社会阶层化发展趋势为主线．北京：法律出版社．2010．
[2]费孝通．乡土中国．南京：江苏文艺出版社．2007．
[3]左卫民，周长军．变迁与改革：法院制度现代化研究．北京：法律出版社．2000．
[4]李娟．马锡五审判方式的背景分析．法律科学．2008（2）．
[5]王亚新．诉讼费用与司法改革——《诉讼费用交纳办法》实施后的一个“中期”考察．法律适用．2008（6）．