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3月22日，恰逢《中华人民共和国预算法》通过十周年纪念日。这一天，全国人大常委会预算工作委员会（以下简称预工委）就《预算法》修订召开工作会议。会议宣布，《预算法》(修订)起草小组成立，《预算法》的修订工作由此正式启动。
据预工委的工作人员介绍，《预算法》(修订)起草领导小组由人大预工委、财政部、国家发展和改革委员会审计署、海关、税务等相关部门的领导担任。工作小组则由上述部门的工作人员组成。
此前，在3月18日召开的纪念《预算法》颁布10周年座谈会上，预工委主任刘积斌就已向媒体透露，《预算法》的修改已经正式列入了全国人大的立法规划。
据了解，中国现行的《中华人民共和国预算法》，于1994年3月22日由第八届全国人大第二次会议通过，并于次年1月1日起正式施行。这是中国第一部规范预算行为的法律。
10年来，从分税制财政体制的实施，到财政支出结构的优化，《预算法》在中国经济的发展都起到了重要作用。目前，以《预算法》为核心的预算法规制度体系已经初步形成。
然而，随着市场经济的发展，《预算法》中的一些条款已经不再适应市场经济的发展了。历经10年的预算法，到了修订的前夜。
全国人大常委会预算工委主任刘积斌说：“《预算法》过去10年功不可没，但不具体，缺乏可操作性。一些新形势下的好的做法需要写进去。法律也需要与时俱进。”
预算是国家财力的收支计划，包括收入和支出两部分。通俗地说，它是国家对未来一定时间内如何收钱和花钱的计划。《预算法》是国家最重要的经济法之一，它监督钱从哪里来，用到哪里去，其本质是规范政府的行为，在某种意义上，《预算法》还是一个社会的民主程度的体现。
《预算法》的修改不是一个新话题。今年“两会”期间，围绕着《预算法》的修改，许多代表委员提出了建议，包括《预算法》如何更好地适应公共财政体制的要求，如何将预算改革中行之有效的、成熟的措施和制度以法律的形式确定下来，以及如何进一步增强《预算法》的规范性和可操作性等。
强化“预算年度”概念
从世界范围看，各国的预算年度有两种类型：一种是历年制，即预算年度按照日历的年度计算，从1月1日至12月31日；另一种是跨历年制，即一个预算年度跨越两个日历年度。跨历年制的国家，预算年度起止各有不同，其主要的决定因素是各国立法机构召开会议的时间和预算收入的入库旺季。
中国现行的预算是历年制，从1月1日至12月31日。然而，中国的人代会是3月召开，在会上才能审议和表决本财政年度的国家预算报告。预算的审议、表决等法律程序正式走完差不多就到了3月中下旬。由此产生的一个很大的法律漏洞就是，在一个正式的财政年度开始之前，各级预算的执行没有法律依据，出现“约束真空”。各个单位比照上一年度同期开支进行支出，但每年的情况并不尽相同，而且难以避免各个单位“先斩后奏”的支出，这极大地削弱了年度预算作为法律性文件的权威性和刚性。
在法制比较健全的国家，都是先走法律程序再执行预算，如美国10月1日开始新的预算，到第二年9月为一个财政年度。美国参众两院在9月30日之前批准国家预算，政府才能在10月1日花下一财政年度的钱。如果10月1日新财政年度开始后国会还不能批准，政府就不敢动一分钱。因为预算没走完法律程序，花钱就没有法律依据。
专家认为，预算年度是《预算法》修订需要考虑的一个重要方面。但人大预工委的一位专家认为，进行这个改革并不容易，“看上去很简单，但是一环扣着一环，牵一发而动全身。”
与此相关的是预算编制的时间。按照目前国务院的规定，每年11月10日前下达下一年预算草案的指示，中央各部门在每年12月10日前报告财政部审核，省、直辖市、自治区的预算于下一年的1月10日前报告财政部。在这种情况下，每年各个基层部门预算编制的时间仅有一两个月，没有充分的时间准备和对项目进行充分论证，很难保证预算编制的质量。
预算编制是一项非常复杂的系统工程。在西方国家，预算正式编制的准备时间普遍很长。美国在预算正式生效之前的18个月，就已经着手准备编制。目前，财政部已经考虑到预算编制改革的需要，将预算编制的时间提前了数月。
如何对待预算超支
按照《预算法》的规定，“各级政府预算的上年结余，可以在下年用于上年结转项目的支出；有余额的，可以补充预算周转金；再有余额的，可以用于下年必需的预算支出。”也就是说，财政部门对于预算超收的收入，在支出上具有较大的随意性。
在今年的“两会”上，全国政协委员、人大预算委员会原副主任张光瑞在政协经济组的讨论中的发言引起了人们的关注。他在会后接受记者采访时，透露了人大与财政部对于预算超支部分的分歧。中国财政收入的90％以上是来自税收，在1998年～2003年这六年中，全国财政收入实际增长都高于预算安排。人大的看法是，预算超收也是预算的一部分，不应由财政部门自行决定如何使用。
张光瑞认为，《预算法》修订之后，人大应加强对预算超收使用的监督，超收应该主要用于弥补赤字和其他必要支出。
细化预算编制是改革方向
多年来，国务院提交人大审议的预算是粗线条的，称为“功能预算”，它只列出财政支出的大体类别，而没有细分支出的具体项目，亦即没有进行具体的部门预算。 从这种粗线条的“功能预算”中，人大代表很难看出预算收支的具体安排，也很难对预算进行监督。
刘积斌透露，在《预算法》修订议程中，部门预算是一个主要的方向。所谓部门预算是指由政府各部门编制的、反映部门所有收入和支出、经财政部门审核报经同级人大审议批准后执行的预算。作为部门预算，既要反映一般预算收入和支出，又要反映基金预算收入和支出，不论是预算内还是预算外的收支，也不论是财政拨款或部门安排的资金，部门在预算编制时，都要编列到项目。可以说部门预算是涵盖一个部门内所有公共资源的完整预算。实施部门预算，就要改革政府收支科目体系，细化预算编制内容。这样，采用部门预算后，人大代表不仅知道某个系统整体的收支状况，还可以看出系统内部某个单位花了多少钱、花到了什么地方。
政府转移支付需要规范
转移支付是一种再分配制度，属于财政支出的范畴。按照一般理解，转移支付是政府单方面的无偿支出。按其对象不同，可以分为向居民和企业的转移支付及中央财政对地方财政的转移支付。近几年，转移支付主要指政府间的财政转移支付。
中国目前各级财政之间的转移支付中，讨价还价的成分很多，某个地方能获得多少中央转移支付，其谈判能力是重要因素。当然，关于转移支付，在实践中也有了一些规范的方法，但没有上升到法律的地位。严格地说，真正规范的转移支付制度在中国还没有建立起来。
在许多转移支付制度比较成功的国家，普遍是以法律的形式对政府之间的转移支付进行明确的规定。德国甚至在宪法中就明确了政府间转移支付的目标，赋予转移支付很高的法律地位，保证了转移支付的顺利实施。
很多财政专家认为，应当在《预算法》修改中，增加对政府之间的转移支付的法律表述，对转移支付制度的目标、享受条件、支付条件等原则作出详细规定。
打造透明预算
对预算的监督长期以来一直是个需要正视的问题。长期以来，预算都是作为机密对待。在人代会上，预算会打上“机密”字样，只发给代表，并且会后立即收回。而代表拿到手的又都是汇总的报表，如基本建设多少钱，文教科卫多少钱，农业多少钱，行政管理费多少，都是粗线条的表述，很难通过一本预算看出具体项目的支出。在短短几天的时间内，人大代表也很难仔细地审阅和研究预算报告。
在今年的“两会”上，就有一些人大代表提出，预算要向公众公开。
广东省近年来在这方面有所改进。据广东省人大财经委预算监督室主任黄平介绍，2001年，广东省政府首次尝试编制相对细化的预算案，7个省级部门的预算向人大代表公开。2003年，被提交给人大审议的省级部门增加到102个，今年更是扩大到114个部门，审议金额突破225亿元。三年前几页纸的政府预算案最终成为了一本厚3厘米、重1.5公斤的大手册。
按照现代观念，各国民意代表机关无一例外有监督政府钱袋子的功能。政府的一切活动都由财政支撑，而财政来源于人民的赋税，所以人民有权监督预算。
当然《预算法》的修改是一项浩大的工程。许多专家接受采访时表示，需要考虑的问题很多，要经过广泛的调查研究，才能拿出具体方案。估计如果没有大的意外，应该能提交2006年3月举行的十届人大四次会议审议。
预算立法历程
1948年9月，中国人民政治协商会议通过《中华人民共和国共同纲领》，其中规定，要建立预算制度，划分中央和地方财政范围。这是新中国最早的关于预算管理制度的规定性文献。
1951年，中央人民政府政务院发布《预算决算暂行条例》，规定了预算决算制度和预算管理办法。此后，在计划经济体制下，中国的财政体制一直是高度集权。地方的财政收入都上缴给中央，支出由中央统一规划。地方政府只是执行中央政府决定的职能部门，财政缺口由中央的转移支付来解决。而对预算管理的规定也只停留在条令制度上，没有上升到法律的高度，这使得预算管理难以法制化和规范化，在预算的编制、审批、执行、调整、决算以及监督等过程中都存在着不少问题。预算编制的程序不清、预算管理责权不明、预算审批不严格、预算执行不认真以及预算监督不力等诸多问题的存在，导致了我国的预算缺乏应有的法律严肃性。
改革开放之后，原有的财政体制越来越不能适应经济发展的要求。20世纪90年代前期，随着市场经济的逐步建立，改革财政体制、加强国家预算管理的必要性越来越迫切。1994年，中国进行了大规模的分税制改革，一方面改革了税制，另一方面也确立了分税制财政体制。在划分各级政府事权的基础上，确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和共享税，并建立中央税收和地方税收体系；核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。
随着社会主义市场经济体制逐步确立，加强国家预算管理，特别是强化预算的法律效力的要求也提上了日程。1993年，全国人大常委会将预算法列入立法规划。1994年3月22日，第八届全国人大第二次会议审议通过了《中华人民共和国预算法》，1995年1月1日起正式施行，中国的预算管理逐步走入法制化、规范化的轨道。
据预工委的工作人员介绍，《预算法》(修订)起草领导小组由人大预工委、财政部、国家发展和改革委员会审计署、海关、税务等相关部门的领导担任。工作小组则由上述部门的工作人员组成。
此前，在3月18日召开的纪念《预算法》颁布10周年座谈会上，预工委主任刘积斌就已向媒体透露，《预算法》的修改已经正式列入了全国人大的立法规划。
据了解，中国现行的《中华人民共和国预算法》，于1994年3月22日由第八届全国人大第二次会议通过，并于次年1月1日起正式施行。这是中国第一部规范预算行为的法律。
10年来，从分税制财政体制的实施，到财政支出结构的优化，《预算法》在中国经济的发展都起到了重要作用。目前，以《预算法》为核心的预算法规制度体系已经初步形成。
然而，随着市场经济的发展，《预算法》中的一些条款已经不再适应市场经济的发展了。历经10年的预算法，到了修订的前夜。
全国人大常委会预算工委主任刘积斌说：“《预算法》过去10年功不可没，但不具体，缺乏可操作性。一些新形势下的好的做法需要写进去。法律也需要与时俱进。”
预算是国家财力的收支计划，包括收入和支出两部分。通俗地说，它是国家对未来一定时间内如何收钱和花钱的计划。《预算法》是国家最重要的经济法之一，它监督钱从哪里来，用到哪里去，其本质是规范政府的行为，在某种意义上，《预算法》还是一个社会的民主程度的体现。
《预算法》的修改不是一个新话题。今年“两会”期间，围绕着《预算法》的修改，许多代表委员提出了建议，包括《预算法》如何更好地适应公共财政体制的要求，如何将预算改革中行之有效的、成熟的措施和制度以法律的形式确定下来，以及如何进一步增强《预算法》的规范性和可操作性等。
强化“预算年度”概念
从世界范围看，各国的预算年度有两种类型：一种是历年制，即预算年度按照日历的年度计算，从1月1日至12月31日；另一种是跨历年制，即一个预算年度跨越两个日历年度。跨历年制的国家，预算年度起止各有不同，其主要的决定因素是各国立法机构召开会议的时间和预算收入的入库旺季。
中国现行的预算是历年制，从1月1日至12月31日。然而，中国的人代会是3月召开，在会上才能审议和表决本财政年度的国家预算报告。预算的审议、表决等法律程序正式走完差不多就到了3月中下旬。由此产生的一个很大的法律漏洞就是，在一个正式的财政年度开始之前，各级预算的执行没有法律依据，出现“约束真空”。各个单位比照上一年度同期开支进行支出，但每年的情况并不尽相同，而且难以避免各个单位“先斩后奏”的支出，这极大地削弱了年度预算作为法律性文件的权威性和刚性。
在法制比较健全的国家，都是先走法律程序再执行预算，如美国10月1日开始新的预算，到第二年9月为一个财政年度。美国参众两院在9月30日之前批准国家预算，政府才能在10月1日花下一财政年度的钱。如果10月1日新财政年度开始后国会还不能批准，政府就不敢动一分钱。因为预算没走完法律程序，花钱就没有法律依据。
专家认为，预算年度是《预算法》修订需要考虑的一个重要方面。但人大预工委的一位专家认为，进行这个改革并不容易，“看上去很简单，但是一环扣着一环，牵一发而动全身。”
与此相关的是预算编制的时间。按照目前国务院的规定，每年11月10日前下达下一年预算草案的指示，中央各部门在每年12月10日前报告财政部审核，省、直辖市、自治区的预算于下一年的1月10日前报告财政部。在这种情况下，每年各个基层部门预算编制的时间仅有一两个月，没有充分的时间准备和对项目进行充分论证，很难保证预算编制的质量。
预算编制是一项非常复杂的系统工程。在西方国家，预算正式编制的准备时间普遍很长。美国在预算正式生效之前的18个月，就已经着手准备编制。目前，财政部已经考虑到预算编制改革的需要，将预算编制的时间提前了数月。
如何对待预算超支
按照《预算法》的规定，“各级政府预算的上年结余，可以在下年用于上年结转项目的支出；有余额的，可以补充预算周转金；再有余额的，可以用于下年必需的预算支出。”也就是说，财政部门对于预算超收的收入，在支出上具有较大的随意性。
在今年的“两会”上，全国政协委员、人大预算委员会原副主任张光瑞在政协经济组的讨论中的发言引起了人们的关注。他在会后接受记者采访时，透露了人大与财政部对于预算超支部分的分歧。中国财政收入的90％以上是来自税收，在1998年～2003年这六年中，全国财政收入实际增长都高于预算安排。人大的看法是，预算超收也是预算的一部分，不应由财政部门自行决定如何使用。
张光瑞认为，《预算法》修订之后，人大应加强对预算超收使用的监督，超收应该主要用于弥补赤字和其他必要支出。
细化预算编制是改革方向
多年来，国务院提交人大审议的预算是粗线条的，称为“功能预算”，它只列出财政支出的大体类别，而没有细分支出的具体项目，亦即没有进行具体的部门预算。 从这种粗线条的“功能预算”中，人大代表很难看出预算收支的具体安排，也很难对预算进行监督。
刘积斌透露，在《预算法》修订议程中，部门预算是一个主要的方向。所谓部门预算是指由政府各部门编制的、反映部门所有收入和支出、经财政部门审核报经同级人大审议批准后执行的预算。作为部门预算，既要反映一般预算收入和支出，又要反映基金预算收入和支出，不论是预算内还是预算外的收支，也不论是财政拨款或部门安排的资金，部门在预算编制时，都要编列到项目。可以说部门预算是涵盖一个部门内所有公共资源的完整预算。实施部门预算，就要改革政府收支科目体系，细化预算编制内容。这样，采用部门预算后，人大代表不仅知道某个系统整体的收支状况，还可以看出系统内部某个单位花了多少钱、花到了什么地方。
政府转移支付需要规范
转移支付是一种再分配制度，属于财政支出的范畴。按照一般理解，转移支付是政府单方面的无偿支出。按其对象不同，可以分为向居民和企业的转移支付及中央财政对地方财政的转移支付。近几年，转移支付主要指政府间的财政转移支付。
中国目前各级财政之间的转移支付中，讨价还价的成分很多，某个地方能获得多少中央转移支付，其谈判能力是重要因素。当然，关于转移支付，在实践中也有了一些规范的方法，但没有上升到法律的地位。严格地说，真正规范的转移支付制度在中国还没有建立起来。
在许多转移支付制度比较成功的国家，普遍是以法律的形式对政府之间的转移支付进行明确的规定。德国甚至在宪法中就明确了政府间转移支付的目标，赋予转移支付很高的法律地位，保证了转移支付的顺利实施。
很多财政专家认为，应当在《预算法》修改中，增加对政府之间的转移支付的法律表述，对转移支付制度的目标、享受条件、支付条件等原则作出详细规定。
打造透明预算
对预算的监督长期以来一直是个需要正视的问题。长期以来，预算都是作为机密对待。在人代会上，预算会打上“机密”字样，只发给代表，并且会后立即收回。而代表拿到手的又都是汇总的报表，如基本建设多少钱，文教科卫多少钱，农业多少钱，行政管理费多少，都是粗线条的表述，很难通过一本预算看出具体项目的支出。在短短几天的时间内，人大代表也很难仔细地审阅和研究预算报告。
在今年的“两会”上，就有一些人大代表提出，预算要向公众公开。
广东省近年来在这方面有所改进。据广东省人大财经委预算监督室主任黄平介绍，2001年，广东省政府首次尝试编制相对细化的预算案，7个省级部门的预算向人大代表公开。2003年，被提交给人大审议的省级部门增加到102个，今年更是扩大到114个部门，审议金额突破225亿元。三年前几页纸的政府预算案最终成为了一本厚3厘米、重1.5公斤的大手册。
按照现代观念，各国民意代表机关无一例外有监督政府钱袋子的功能。政府的一切活动都由财政支撑，而财政来源于人民的赋税，所以人民有权监督预算。
当然《预算法》的修改是一项浩大的工程。许多专家接受采访时表示，需要考虑的问题很多，要经过广泛的调查研究，才能拿出具体方案。估计如果没有大的意外，应该能提交2006年3月举行的十届人大四次会议审议。
预算立法历程
1948年9月，中国人民政治协商会议通过《中华人民共和国共同纲领》，其中规定，要建立预算制度，划分中央和地方财政范围。这是新中国最早的关于预算管理制度的规定性文献。
1951年，中央人民政府政务院发布《预算决算暂行条例》，规定了预算决算制度和预算管理办法。此后，在计划经济体制下，中国的财政体制一直是高度集权。地方的财政收入都上缴给中央，支出由中央统一规划。地方政府只是执行中央政府决定的职能部门，财政缺口由中央的转移支付来解决。而对预算管理的规定也只停留在条令制度上，没有上升到法律的高度，这使得预算管理难以法制化和规范化，在预算的编制、审批、执行、调整、决算以及监督等过程中都存在着不少问题。预算编制的程序不清、预算管理责权不明、预算审批不严格、预算执行不认真以及预算监督不力等诸多问题的存在，导致了我国的预算缺乏应有的法律严肃性。
改革开放之后，原有的财政体制越来越不能适应经济发展的要求。20世纪90年代前期，随着市场经济的逐步建立，改革财政体制、加强国家预算管理的必要性越来越迫切。1994年，中国进行了大规模的分税制改革，一方面改革了税制，另一方面也确立了分税制财政体制。在划分各级政府事权的基础上，确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和共享税，并建立中央税收和地方税收体系；核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。
随着社会主义市场经济体制逐步确立，加强国家预算管理，特别是强化预算的法律效力的要求也提上了日程。1993年，全国人大常委会将预算法列入立法规划。1994年3月22日，第八届全国人大第二次会议审议通过了《中华人民共和国预算法》，1995年1月1日起正式施行，中国的预算管理逐步走入法制化、规范化的轨道。