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摘 要：土地问题是决定我国新型城镇化实现的关键问题，土地制度是影响城镇化发展的核心制度。现今的城镇化归队体现为土地城镇化，忽略了人的城镇化，城市土地面积的增加过快。土地资源的短缺成为实现新型城镇化目标的主要障碍。解决的对策主要处理好一下关系，正确处理土地利用规划与城市总体规划的互相关系、实行建设用地的灵活化管理方式、推进有利于家庭承包权流转的政策和法律制度的建立。
关键词：城镇化；土地规划；农业土地
城镇化的本质是人的城镇化，目的是让农村人过上像城市人一样的生活，概括说来两个大的方面内容，让在城里打工的农民工成为城市人，让处于农村的农民就地城镇化。现阶段，辽宁省对全省城镇化水平的比率、现有城镇人口数量规模、新增城镇人口数量规模等方面的具体数量与指标提出要求。不仅有数量的要求，对城镇化的质量也进行了规定。辽宁省的新型城镇化的推进要有系统化的思维，将其视作一个系统工程，在狠抓提升城镇规划建设管理水平的同时，不容忽略的是关于城镇基础设施和公共服务设建设的完善，从整体上保证城镇综合承载能力和社会保障能力。[1]
一、土地制度在城镇化过程中的重要地位
土地问题是决定我国新型城镇化实现的关键问题，土地制度是影响城镇化发展的核心制度。自《土地管理法》实施以来，相关土地制度上升到法律层面，使得土地制度的实现有了法律保障。解决的对策主要处理好一下关系，正确处理土地利用规划与城市总体规划的互相关系、实行建设用地的灵活化管理方式、推进有利于家庭承包权流转的政策和法律制度的建立。
二、现行土地制度与新型城镇化还存在制度冲突
土地资源的短缺成为实现新型城镇化目标的主要障碍。具体表现为：
第一，辽宁省新型城镇化过中建设用地供给不足。辽宁省新型城镇化的进程在加快，土地的承载作用至关重要。这一过程中，土地的资源稀缺性得以体现，不可再生，消耗便随之减少。土地问题的症结在于，国家实行土地的用途管制，严控土地指标，面对城镇化的巨大需要，指标不足，产生土地供需的激烈冲突；同时，城市人口的增加明显慢于城市土地的城镇化速度。
第二，辽宁省新型城镇化过程中农业用地的退出速度缓慢、规模不足。城镇化需要农民退出土地的传统经营，从耕地中解放出来，促进农村劳动力向城镇集聚，实现土地退出。根据调研的数据，我省农民土地退出的速度缓慢、规模不足。这一现象与城镇化的发展是背道而驰的。加快和促进农民土地的退出，对于辽宁省新型城镇化实施具有决定作用。
三、辽宁省新型城镇化背景下土地问题的法律对策
在具体的土地法律对策方面，主要从三个大的方面着手：
第一，关键点在于正确处理土地利用规划与城市总体规划的互相关系。确立土地利用总体规划对于城市总体规划的主导地位。控制是土地利用总体规划的目的与出发点，发展是城市总体规划的落脚处，两者的具体关系是土地规划决定最终的供地数量，城市规划决定着土地的具体发展规模。建议在土地利用总体规划和城市总体规划的编制采取同步进行的方式、采用统一的编制指标与标准，实现土地利用规划与城市总体规划达到相覆盖的效果。[2]另外需要注意的是，城市规划行政主管部门和土地行政主管部门的职责划分与配合，两部门应相互协调、相互沟通，对于编制期限实行规范化、制度化，在内容具体的衔接上做到有明确规定的规范，同步编制的程序。赋予土地规划强制性的法律地位。土地利用总体规划的地位决定着其一经批准，就当然拥有法定约束力，但是，就目前的立法现状分析，我国还没有专门的土地利用规划立法的出台，所以建议新城镇化过程设计的土地利用规划应当建立地方人大的决策审批、变更审批制度，强化规划变更的外部程序控制，降低土地利用规划变更的主观随意性。在保持土地利用规划的条件下兼顾规划的弹性，使规划能够适时的通过法定程序调整，回应新型城镇化对土地的需求。
第二，活化建设用地的管理方式。在我省土地利用总体规划的总体范围框架下，建立具有差别化的建设用地指标管理制度。总体上可以形成三个层次的区分：首先强调的是一般地区和试点地区的划分，国家批准的试点地区应当在政策上给予扶持；其次，按照城市的规模划分大、中、小城镇，对建设用地指标进行分别配置；第三，按照各地具体的资源特点配置指标。由于增减挂钩政策以耕地的占补平衡为条件，大连、营口等耕地后备资源不足的地区本地增减挂钩由于条件局限，应强化指标流转。在新型城镇化试点地区，向国家申请增减挂钩指标跨县区流转。建立建设用地指标整体化配置的指标管理制度。将新增建设用地指标与增减挂钩指标相互衔接，并且建立指标分配以新型城镇化人口为基本标准的配置方式，使指标的分配与新型城镇化相结合。
第三，对加快出台推进家庭承包权流转的政策和法律制度。其中最为关键的是对农民集体事前的资产股权量化进行相关的制度配套，落实集体财产权利份额的具体到人，保障农民的长期的收益权，最终实现农民长期的社会保障问题。农民从承包土地上退出的根本顧虑是没有赖以维持长期发展的稳定的经济和生活来源，集体资产股权分配，是解决这一问题的根本途径。
参考文献
[1]谢勇. 加快新型城镇化发展 提高城乡规划建设管理水平[J].广西经济，2012（1）
[2]李新仓、王艳.新型城镇化过程中农村土地法律制度研究——基于辽宁的实证调研[J].农业经济，2018（1）作者简介：宋新（1982-），女，辽宁本溪人，硕士，工作单位：中共本溪市委党校，助教。研究方向：民商法。
基金项目
辽宁省教育厅2016年人文类一般项目《新型城镇化背景下辽宁省留用地安置制度构建研究》（项目号：W2016005）的阶段性成果。
（作者简介：中共本溪市委党校）
关键词：城镇化；土地规划；农业土地
城镇化的本质是人的城镇化，目的是让农村人过上像城市人一样的生活，概括说来两个大的方面内容，让在城里打工的农民工成为城市人，让处于农村的农民就地城镇化。现阶段，辽宁省对全省城镇化水平的比率、现有城镇人口数量规模、新增城镇人口数量规模等方面的具体数量与指标提出要求。不仅有数量的要求，对城镇化的质量也进行了规定。辽宁省的新型城镇化的推进要有系统化的思维，将其视作一个系统工程，在狠抓提升城镇规划建设管理水平的同时，不容忽略的是关于城镇基础设施和公共服务设建设的完善，从整体上保证城镇综合承载能力和社会保障能力。[1]
一、土地制度在城镇化过程中的重要地位
土地问题是决定我国新型城镇化实现的关键问题，土地制度是影响城镇化发展的核心制度。自《土地管理法》实施以来，相关土地制度上升到法律层面，使得土地制度的实现有了法律保障。解决的对策主要处理好一下关系，正确处理土地利用规划与城市总体规划的互相关系、实行建设用地的灵活化管理方式、推进有利于家庭承包权流转的政策和法律制度的建立。
二、现行土地制度与新型城镇化还存在制度冲突
土地资源的短缺成为实现新型城镇化目标的主要障碍。具体表现为：
第一，辽宁省新型城镇化过中建设用地供给不足。辽宁省新型城镇化的进程在加快，土地的承载作用至关重要。这一过程中，土地的资源稀缺性得以体现，不可再生，消耗便随之减少。土地问题的症结在于，国家实行土地的用途管制，严控土地指标，面对城镇化的巨大需要，指标不足，产生土地供需的激烈冲突；同时，城市人口的增加明显慢于城市土地的城镇化速度。
第二，辽宁省新型城镇化过程中农业用地的退出速度缓慢、规模不足。城镇化需要农民退出土地的传统经营，从耕地中解放出来，促进农村劳动力向城镇集聚，实现土地退出。根据调研的数据，我省农民土地退出的速度缓慢、规模不足。这一现象与城镇化的发展是背道而驰的。加快和促进农民土地的退出，对于辽宁省新型城镇化实施具有决定作用。
三、辽宁省新型城镇化背景下土地问题的法律对策
在具体的土地法律对策方面，主要从三个大的方面着手：
第一，关键点在于正确处理土地利用规划与城市总体规划的互相关系。确立土地利用总体规划对于城市总体规划的主导地位。控制是土地利用总体规划的目的与出发点，发展是城市总体规划的落脚处，两者的具体关系是土地规划决定最终的供地数量，城市规划决定着土地的具体发展规模。建议在土地利用总体规划和城市总体规划的编制采取同步进行的方式、采用统一的编制指标与标准，实现土地利用规划与城市总体规划达到相覆盖的效果。[2]另外需要注意的是，城市规划行政主管部门和土地行政主管部门的职责划分与配合，两部门应相互协调、相互沟通，对于编制期限实行规范化、制度化，在内容具体的衔接上做到有明确规定的规范，同步编制的程序。赋予土地规划强制性的法律地位。土地利用总体规划的地位决定着其一经批准，就当然拥有法定约束力，但是，就目前的立法现状分析，我国还没有专门的土地利用规划立法的出台，所以建议新城镇化过程设计的土地利用规划应当建立地方人大的决策审批、变更审批制度，强化规划变更的外部程序控制，降低土地利用规划变更的主观随意性。在保持土地利用规划的条件下兼顾规划的弹性，使规划能够适时的通过法定程序调整，回应新型城镇化对土地的需求。
第二，活化建设用地的管理方式。在我省土地利用总体规划的总体范围框架下，建立具有差别化的建设用地指标管理制度。总体上可以形成三个层次的区分：首先强调的是一般地区和试点地区的划分，国家批准的试点地区应当在政策上给予扶持；其次，按照城市的规模划分大、中、小城镇，对建设用地指标进行分别配置；第三，按照各地具体的资源特点配置指标。由于增减挂钩政策以耕地的占补平衡为条件，大连、营口等耕地后备资源不足的地区本地增减挂钩由于条件局限，应强化指标流转。在新型城镇化试点地区，向国家申请增减挂钩指标跨县区流转。建立建设用地指标整体化配置的指标管理制度。将新增建设用地指标与增减挂钩指标相互衔接，并且建立指标分配以新型城镇化人口为基本标准的配置方式，使指标的分配与新型城镇化相结合。
第三，对加快出台推进家庭承包权流转的政策和法律制度。其中最为关键的是对农民集体事前的资产股权量化进行相关的制度配套，落实集体财产权利份额的具体到人，保障农民的长期的收益权，最终实现农民长期的社会保障问题。农民从承包土地上退出的根本顧虑是没有赖以维持长期发展的稳定的经济和生活来源，集体资产股权分配，是解决这一问题的根本途径。
参考文献
[1]谢勇. 加快新型城镇化发展 提高城乡规划建设管理水平[J].广西经济，2012（1）
[2]李新仓、王艳.新型城镇化过程中农村土地法律制度研究——基于辽宁的实证调研[J].农业经济，2018（1）作者简介：宋新（1982-），女，辽宁本溪人，硕士，工作单位：中共本溪市委党校，助教。研究方向：民商法。
基金项目
辽宁省教育厅2016年人文类一般项目《新型城镇化背景下辽宁省留用地安置制度构建研究》（项目号：W2016005）的阶段性成果。
（作者简介：中共本溪市委党校）