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河南省地市级政府门户网站调查与评价体系探析
吴换霞 / 信阳农林学院计算机科学系
刘月学 / 信阳农林学院图书馆
摘 要：本文通过对河南省各地市级政府门户网站进行调查研究，指出了河南省地市级政府门户网站在建设和发展中存在的问题。然后，本文综合分析了多位专家学者提出的政府门户网站评价指标体系，结合河南省作为农业大省和中原经济区核心区域的特点，构建出针对河南省地市级政府门户网站科学有效的网站评价指标体系及评估方法，并运用该评价指标体系对河南省18个地市级政府门户网站进行了试评价，验证了该评价指标体系的科学性和有效性，同时发现了河南省地市级政府门户网站建设中存在的几个共性问题。
关键词：地市级政府；门户网站；评价指标
中图分类号：TP393.092
在我国，地市级政府是政府机构中省市县乡四级管理体制的中心环节，是沟通上下级政府的中间枢纽，起到了上情下达和下情上达的作用，地市级政府门户网站作为一种新型政府服务模式它的建设和发展也显得尤为重要。由此可见，研究河南省地市级政府门户网站的建设现状并提出合理有效的网站评价指标体系对促进本省电子政务的发展具有重要意义。
1 河南省地市级政府门户网站建设现状
就政府门户网站的服务功能而言，学术界也达成普遍共识，即“信息公开、在线办事、公众参与”三大功能。从河南省18个地市级政府门户网站上来看，各个网站都已经基本具备这三大功能模块，只是这些政府门户网站在三大服务功能实现的广度和深度上都有很大的欠缺。根据赛迪顾问将政府门户网站发展分为五个层次：（1）准备阶段，（2）起步阶段，（3）发展阶段，（4）成熟阶段，（5）领先阶段，河南省地市级政府门户网站绝大多数还处于发展阶段，和东部经济发达地区的政府门户网站相比还有很大的差距。
2 河南省地市级政府门户网站建设存在的问题
2.1 服务民生的能力有待加强
备受瞩目的党的十八大提出，必须以保障和改善民生为重点，解决“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等民生问题。笔者通过对河南省18个地市级政府门户网站的调查发现，在公共服务方面，所有被调查的网站都将“个人服务”、“企业服务”、“投资服务”以及“公务员服务”的相关服务项目整合起来，但是却只提供对该服务项目的办事指南、政策法规和常见问题的查看，完全不具备在线办事的功能，甚至没有设置在线咨询服务，使得“网上办事”成为有名无实的空话。
2.2 网站定位有偏差，网站设计不合理
政府门户网站的服务对象是民众，“以用户为中心，不断满足用户需求”是服务型政府门户网站建设的目标，也是国内外领先政府门户网站建设的普遍规律。经调查河南省18个地市级政府门户网站有一个共同的特点，那就是“政府信息公开”占用了大量篇幅，而“在线办事”和“公众参与”占用篇幅小，所处位置不显眼，网站布局极不合理。
2.3 网站页面设计的视觉效果不佳
在对河南省各地市级政府门户网站调查的过程中，每当打开一个政府门户网站的首页，给人的第一印象是“内容繁多、色彩鲜亮”。目前有很多政府门户网站为了追求内容上的丰富、视觉上的华丽，造成网站首页栏目过多，结构杂乱，导航条不清晰，给用户的访问带来很大的不便。
2.4 公众参与互动交流的效果不理想
目前河南省各地市级政府门户网站在“公众参与”方面开通的途径是多种多样，有“市长邮箱”、“部门邮箱”、“调查评议”、“在线访谈”、“投诉咨询”等多种方式，但是通过仔细调查发现这些栏目的公众参与度非常低，甚至有好多栏目下根本就没有任何互动记录，使得公众参与形同虚设。
3 河南省地市级政府门户网站评价指标体系构建
3.1 政府门户网站评价指标体系构建的原则和方法
关于指标选取的原则，相关文献有一些探讨。程璇[1]认为政府门户网站评价指标的选取原则有：科学性、全面性、引导性、客观性、可比性、可操作性、可拓展性。王靓靓[2]等指出“以用户为中心”也是政府门户网站评价中应该遵循的一个原则。
本指标体系中指标的选取主要采用三种方法：（1）文献分析法，通过对多位学者的相关文献进行分析总结，为政府门户网站评价指标的确定提供重要的参考；（2）调查分析法，通过对多个网站进行实地调研以及对部分公众进行咨询，对指标体系进行必要的补充；（3）专家咨询法，通过对专家进行意见咨询，对指标体系进一步完善。
3.2 河南省地市级政府门户网站评价指标体系的构建
3.2.1 评价指标体系的内容
通过文献分析和调查总结，本文将河南省地市级政府门户网站的评价指标体系分成三个层级。一级指标主要包括：信息公开、办事服务、公众参与、经济服务、网站建设和运维等5个评价指标。其中信息公开、办事服务、公众参与作为政府门户网站的三大基本功能，其权重占80%以上；网站建设和运维作为政府门户网站正常运行的基础平台，其权重占10%；另外，考虑到河南省作为农业大省以及“中原经济区”的核心区域，经济服务在政府门户网站中将占有越来越重要的地位，因此，本文将经济服务也作为一级指标列入评价指标中，权重占8%。在确定这5个一级指标之后，又将每个一级指标分解成更为具体的二级指标和三级指标，以实现对河南省地市级政府门户网站进行有效的评价。其评价指标体系的详细内容见表1。
3.2.2 评价指标体系的评估方法
为了更好地对河南省地市级政府门户网站进行评估，本文从用户的角度出发，采用定性和定量分析相结合的方法，将该评价指标体系中的各个指标分为以下10种类型对各政府门户网站进行打分和评估：
A类指标主要评价指标内容的全面性和信息数量。笔者对该类指标采用标杆法进行赋值，在此选择2012年中国政府门户网站绩效评估结果中排名第一的地市级政府门户网站[6]——佛山市人民政府门户网站作为标杆网站，将A类指标分值分为三个等级：①信息内容的全面性和信息数量和标杆网站相当；②信息内容的全面性或信息数量为标杆网站的一半左右；③没有相关内容。 B类指标主要评价指标内容的有效性和便捷性。三个评分等级：①提供该服务项目，服务效果良好；②提供该服务项目，服务效果不佳；③无该项服务。
C类指标主要评价指标内容的数量和质量。C1指标以提供20项有效服务为满分，少一项减5%分值；C2指标以提供10项有效服务为满分，少一项减10%分值；C3以提供5项有效服务为满分，少一项减20%分值。
D类指标主要评价服务功能是否建立，“是”为满分，“否”为0分。
E类指标评价内容为网站提供的咨询投诉的途径数。三个评分等级：①途径数大于等于3；②途经数大于1小于3；③无该项服务。
F类指标是指公众参与度，因为各网站开通该项目的时间不同，笔者以最近三年作为考察时间段。平均每年公众参与信息1000条为满分，每少100条减10%分值。
G类指标是指活动组织频率。G1指标以每年10次为满分，每少一次减10%分值，G2以每年5次为满分，每少一次减20%分值。
H类指标主要评价网络安全技术和措施。三个评分等级：①技术和措施较完备；②技术和措施有欠缺；③无该项措施。
I类指标是指网页的响应时间。三个评分等级：①响应时间少于15秒；②30秒以内能打开网页；③连接超时或无法打开网页。
J类指标是指信息更新频率。三个评分等级：①信息更新的最长时间间隔不超过3天；②信息更新的最长时间间隔为4-6天；③信息更新的最长时间间隔超过7天。
其中A、B、E、H、I、J类指标中，三个评分等级的得分均为：满足①得满分，满足②得总分59%，满足③得0分。此外，对于“公众参与”栏目的四项指标，如果政府门户网站有半年以上没有对该指标内容进行更新或无人参与互动，则除“栏目建设”外，其它指标得分均为0分。
4 河南省地市级政府门户网站的评价
4.1 河南省地市级政府门户网站评估结果
为了对河南省18个地市级政府门户网站建设的整体水平进行评测，了解各政府门户网站存在的问题和不足，本文根据以上评价指标体系对河南省18个地市级政府门户网站进行了逐个评分。其评分结果见表2。
4.2 河南省地市级政府门户网站评估结果分析
以上运用本文所构建的地市级政府门户网站评价指标体系对河南省18个地市级政府门户网站进行测评，结果表明，鹤壁市政府门户网站得分为67.55，排名第二，比第一名安阳市政府门户网站仅有0.1分的差距。而在第十一届（2012）中国政府门户网站绩效评估结果中，河南省鹤壁市政府门户网站在地市级政府门户网站评估结果中排名46，是河南省唯一一个进入前50名的地市级政府门户网站[6]。这个结果和本文所评估的结果误差很小，由此可见，本文所构建的地市级政府门户网站评估体系是具有科学性和指导性的。
通过对表2中河南省18个地市级政府门户网站的评估结果的分析，可以发现河南省地市级政府门户网站建设中存在以下几个问题：
（1）在线服务功能依然落后。在18个政府门户网站中，只有济源市政府门户网站和信阳市政府门户网站可以实现多项服务的“在线办理”功能，其它多数网站还仅停留在只提供“办事指南”和“表格下载”的初级阶段。
（2）对公众参与的重视力度不够。在公众参与栏目中，除了“咨询投诉”栏目有一半的政府门户网站建设和维护的还差强人意之外，“在线访谈”和“民意征集”栏目多数网站只是流于形式，并未太大作为，并且有67%的网站没有提供“论坛和留言板”功能。
（3）三农服务信息严重缺乏。在18个地市级中只有平顶山市政府门户网站提供了“三农服务”，河南省作为一个农业大省，农业发展在全省的重要性可想而知，而“三农服务”信息的缺失就使政府门户网站的服务功能在很大程度上大大折扣。
参考文献：
[1]程璇.我国政府门户网站评价指标体系研究[D].华中师范大学，2007.
[2]王靓靓，石磊等.“以用户为中心”政府门户网站绩效评估指标体系研究—以郑州市政府门户网站为例[J].中国管理信息化，2013（11）：76-80.
[3]杨国栋，张锐昕.基于职能的政府门户网站绩效评估实证研究[J].电子政务，2012（12）：59-68.
[4]蔡晶波.政府门户网站的服务性评估指标体系研究[D].吉林大学，2013.
[5]樊爱京.河南省政府门户网站评价指标体系和测评方法研究[J].平顶山工学院学报，2009（1）：40-43.
[6]张少彤，赵胜君.2012年中国政府门户网站绩效评估及结果分析[J].电子政务，2013（2）：26-38.
作者单位：信阳农林学院计算机科学系，河南信阳 464000；信阳农林学院图书馆，河南信阳 464000
作者简介：吴换霞（1982.1-），女，河南郑州人，讲师，硕士研究生，研究方向：计算机网络技术。
基金项目：本文系2013年度信阳市哲学社会科学规划项目调研课题“河南省地市级政府门户网站评价研究”研究成果。
吴换霞 / 信阳农林学院计算机科学系
刘月学 / 信阳农林学院图书馆
摘 要：本文通过对河南省各地市级政府门户网站进行调查研究，指出了河南省地市级政府门户网站在建设和发展中存在的问题。然后，本文综合分析了多位专家学者提出的政府门户网站评价指标体系，结合河南省作为农业大省和中原经济区核心区域的特点，构建出针对河南省地市级政府门户网站科学有效的网站评价指标体系及评估方法，并运用该评价指标体系对河南省18个地市级政府门户网站进行了试评价，验证了该评价指标体系的科学性和有效性，同时发现了河南省地市级政府门户网站建设中存在的几个共性问题。
关键词：地市级政府；门户网站；评价指标
中图分类号：TP393.092
在我国，地市级政府是政府机构中省市县乡四级管理体制的中心环节，是沟通上下级政府的中间枢纽，起到了上情下达和下情上达的作用，地市级政府门户网站作为一种新型政府服务模式它的建设和发展也显得尤为重要。由此可见，研究河南省地市级政府门户网站的建设现状并提出合理有效的网站评价指标体系对促进本省电子政务的发展具有重要意义。
1 河南省地市级政府门户网站建设现状
就政府门户网站的服务功能而言，学术界也达成普遍共识，即“信息公开、在线办事、公众参与”三大功能。从河南省18个地市级政府门户网站上来看，各个网站都已经基本具备这三大功能模块，只是这些政府门户网站在三大服务功能实现的广度和深度上都有很大的欠缺。根据赛迪顾问将政府门户网站发展分为五个层次：（1）准备阶段，（2）起步阶段，（3）发展阶段，（4）成熟阶段，（5）领先阶段，河南省地市级政府门户网站绝大多数还处于发展阶段，和东部经济发达地区的政府门户网站相比还有很大的差距。
2 河南省地市级政府门户网站建设存在的问题
2.1 服务民生的能力有待加强
备受瞩目的党的十八大提出，必须以保障和改善民生为重点，解决“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等民生问题。笔者通过对河南省18个地市级政府门户网站的调查发现，在公共服务方面，所有被调查的网站都将“个人服务”、“企业服务”、“投资服务”以及“公务员服务”的相关服务项目整合起来，但是却只提供对该服务项目的办事指南、政策法规和常见问题的查看，完全不具备在线办事的功能，甚至没有设置在线咨询服务，使得“网上办事”成为有名无实的空话。
2.2 网站定位有偏差，网站设计不合理
政府门户网站的服务对象是民众，“以用户为中心，不断满足用户需求”是服务型政府门户网站建设的目标，也是国内外领先政府门户网站建设的普遍规律。经调查河南省18个地市级政府门户网站有一个共同的特点，那就是“政府信息公开”占用了大量篇幅，而“在线办事”和“公众参与”占用篇幅小，所处位置不显眼，网站布局极不合理。
2.3 网站页面设计的视觉效果不佳
在对河南省各地市级政府门户网站调查的过程中，每当打开一个政府门户网站的首页，给人的第一印象是“内容繁多、色彩鲜亮”。目前有很多政府门户网站为了追求内容上的丰富、视觉上的华丽，造成网站首页栏目过多，结构杂乱，导航条不清晰，给用户的访问带来很大的不便。
2.4 公众参与互动交流的效果不理想
目前河南省各地市级政府门户网站在“公众参与”方面开通的途径是多种多样，有“市长邮箱”、“部门邮箱”、“调查评议”、“在线访谈”、“投诉咨询”等多种方式，但是通过仔细调查发现这些栏目的公众参与度非常低，甚至有好多栏目下根本就没有任何互动记录，使得公众参与形同虚设。
3 河南省地市级政府门户网站评价指标体系构建
3.1 政府门户网站评价指标体系构建的原则和方法
关于指标选取的原则，相关文献有一些探讨。程璇[1]认为政府门户网站评价指标的选取原则有：科学性、全面性、引导性、客观性、可比性、可操作性、可拓展性。王靓靓[2]等指出“以用户为中心”也是政府门户网站评价中应该遵循的一个原则。
本指标体系中指标的选取主要采用三种方法：（1）文献分析法，通过对多位学者的相关文献进行分析总结，为政府门户网站评价指标的确定提供重要的参考；（2）调查分析法，通过对多个网站进行实地调研以及对部分公众进行咨询，对指标体系进行必要的补充；（3）专家咨询法，通过对专家进行意见咨询，对指标体系进一步完善。
3.2 河南省地市级政府门户网站评价指标体系的构建
3.2.1 评价指标体系的内容
通过文献分析和调查总结，本文将河南省地市级政府门户网站的评价指标体系分成三个层级。一级指标主要包括：信息公开、办事服务、公众参与、经济服务、网站建设和运维等5个评价指标。其中信息公开、办事服务、公众参与作为政府门户网站的三大基本功能，其权重占80%以上；网站建设和运维作为政府门户网站正常运行的基础平台，其权重占10%；另外，考虑到河南省作为农业大省以及“中原经济区”的核心区域，经济服务在政府门户网站中将占有越来越重要的地位，因此，本文将经济服务也作为一级指标列入评价指标中，权重占8%。在确定这5个一级指标之后，又将每个一级指标分解成更为具体的二级指标和三级指标，以实现对河南省地市级政府门户网站进行有效的评价。其评价指标体系的详细内容见表1。
3.2.2 评价指标体系的评估方法
为了更好地对河南省地市级政府门户网站进行评估，本文从用户的角度出发，采用定性和定量分析相结合的方法，将该评价指标体系中的各个指标分为以下10种类型对各政府门户网站进行打分和评估：
A类指标主要评价指标内容的全面性和信息数量。笔者对该类指标采用标杆法进行赋值，在此选择2012年中国政府门户网站绩效评估结果中排名第一的地市级政府门户网站[6]——佛山市人民政府门户网站作为标杆网站，将A类指标分值分为三个等级：①信息内容的全面性和信息数量和标杆网站相当；②信息内容的全面性或信息数量为标杆网站的一半左右；③没有相关内容。 B类指标主要评价指标内容的有效性和便捷性。三个评分等级：①提供该服务项目，服务效果良好；②提供该服务项目，服务效果不佳；③无该项服务。
C类指标主要评价指标内容的数量和质量。C1指标以提供20项有效服务为满分，少一项减5%分值；C2指标以提供10项有效服务为满分，少一项减10%分值；C3以提供5项有效服务为满分，少一项减20%分值。
D类指标主要评价服务功能是否建立，“是”为满分，“否”为0分。
E类指标评价内容为网站提供的咨询投诉的途径数。三个评分等级：①途径数大于等于3；②途经数大于1小于3；③无该项服务。
F类指标是指公众参与度，因为各网站开通该项目的时间不同，笔者以最近三年作为考察时间段。平均每年公众参与信息1000条为满分，每少100条减10%分值。
G类指标是指活动组织频率。G1指标以每年10次为满分，每少一次减10%分值，G2以每年5次为满分，每少一次减20%分值。
H类指标主要评价网络安全技术和措施。三个评分等级：①技术和措施较完备；②技术和措施有欠缺；③无该项措施。
I类指标是指网页的响应时间。三个评分等级：①响应时间少于15秒；②30秒以内能打开网页；③连接超时或无法打开网页。
J类指标是指信息更新频率。三个评分等级：①信息更新的最长时间间隔不超过3天；②信息更新的最长时间间隔为4-6天；③信息更新的最长时间间隔超过7天。
其中A、B、E、H、I、J类指标中，三个评分等级的得分均为：满足①得满分，满足②得总分59%，满足③得0分。此外，对于“公众参与”栏目的四项指标，如果政府门户网站有半年以上没有对该指标内容进行更新或无人参与互动，则除“栏目建设”外，其它指标得分均为0分。
4 河南省地市级政府门户网站的评价
4.1 河南省地市级政府门户网站评估结果
为了对河南省18个地市级政府门户网站建设的整体水平进行评测，了解各政府门户网站存在的问题和不足，本文根据以上评价指标体系对河南省18个地市级政府门户网站进行了逐个评分。其评分结果见表2。
4.2 河南省地市级政府门户网站评估结果分析
以上运用本文所构建的地市级政府门户网站评价指标体系对河南省18个地市级政府门户网站进行测评，结果表明，鹤壁市政府门户网站得分为67.55，排名第二，比第一名安阳市政府门户网站仅有0.1分的差距。而在第十一届（2012）中国政府门户网站绩效评估结果中，河南省鹤壁市政府门户网站在地市级政府门户网站评估结果中排名46，是河南省唯一一个进入前50名的地市级政府门户网站[6]。这个结果和本文所评估的结果误差很小，由此可见，本文所构建的地市级政府门户网站评估体系是具有科学性和指导性的。
通过对表2中河南省18个地市级政府门户网站的评估结果的分析，可以发现河南省地市级政府门户网站建设中存在以下几个问题：
（1）在线服务功能依然落后。在18个政府门户网站中，只有济源市政府门户网站和信阳市政府门户网站可以实现多项服务的“在线办理”功能，其它多数网站还仅停留在只提供“办事指南”和“表格下载”的初级阶段。
（2）对公众参与的重视力度不够。在公众参与栏目中，除了“咨询投诉”栏目有一半的政府门户网站建设和维护的还差强人意之外，“在线访谈”和“民意征集”栏目多数网站只是流于形式，并未太大作为，并且有67%的网站没有提供“论坛和留言板”功能。
（3）三农服务信息严重缺乏。在18个地市级中只有平顶山市政府门户网站提供了“三农服务”，河南省作为一个农业大省，农业发展在全省的重要性可想而知，而“三农服务”信息的缺失就使政府门户网站的服务功能在很大程度上大大折扣。
参考文献：
[1]程璇.我国政府门户网站评价指标体系研究[D].华中师范大学，2007.
[2]王靓靓，石磊等.“以用户为中心”政府门户网站绩效评估指标体系研究—以郑州市政府门户网站为例[J].中国管理信息化，2013（11）：76-80.
[3]杨国栋，张锐昕.基于职能的政府门户网站绩效评估实证研究[J].电子政务，2012（12）：59-68.
[4]蔡晶波.政府门户网站的服务性评估指标体系研究[D].吉林大学，2013.
[5]樊爱京.河南省政府门户网站评价指标体系和测评方法研究[J].平顶山工学院学报，2009（1）：40-43.
[6]张少彤，赵胜君.2012年中国政府门户网站绩效评估及结果分析[J].电子政务，2013（2）：26-38.
作者单位：信阳农林学院计算机科学系，河南信阳 464000；信阳农林学院图书馆，河南信阳 464000
作者简介：吴换霞（1982.1-），女，河南郑州人，讲师，硕士研究生，研究方向：计算机网络技术。
基金项目：本文系2013年度信阳市哲学社会科学规划项目调研课题“河南省地市级政府门户网站评价研究”研究成果。