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取得改革阶段性胜利的欢呼犹在耳边，农信社在2007年初重新陷入等待政府“超常规救助”的窘境
较之商业银行层出不穷的重组、上市故事，启动于2003年8月的农信社改革近来显得颇为沉寂。
载诸报章的只有今年4月19日央行行长助理易纲对于这项改革进度的介绍：农信社改革试点专项票据的发行和专项借款的发放工作已基本完成，截至2006年底，央行共发行专项票据1656亿元。此外，财政还以保值贴补和税收减免的方式向农信社提供了187亿元的资金支持。
按照这一说法，到2006年底，农信社“花钱买机制”策略应已“初战告捷”。然而出人意料的是，此时农信社系统却传来了“包袱过重、亟待再注资”的呼救声。
首先，各地的农信社真正能达到央行票据兑付条件的仍是少数。这一兑付条件包括法人治理、资本充足率、不良资产消化和案件处理等逐项指标。“这些条件不是那么容易满足。”四川当地一位监管官员表示。事实上，从2006年一季度央行和银监会正式启动专项票据兑付工作，截至年底仅兑付94.6亿元。
“即使完成兑付的也大多不是真达到了条件，央行处于两难境地。如不兑付，则要面对来自农口、银监部门的压力，被指偏向国有银行改革。”一位知情者表示。
更重要的是，即使全部资金注入，仍然远未解决农信社的财务困境。据《财经》记者了解，截至2006年底，按商业银行从2001年起通行的贷款风险分类（俗称五级分类）标准，注资后的农信社不良贷款比例仍高达27.7%，这比农信社按“一逾两呆”（也称四级分类）标准的数据要高16个百分点。按照2006年底农信社已分类风险资产26362亿元计，农信社的不良资产仍然有约7300亿元。
因此，尽管有着“最后的晚餐”之称的第一次注资尚未落实，有关第二次注资的呼吁已经纷至沓来。业界一般认为，金融机构的不良资产率在15%以上就很难靠自身消化，如果要将农信社的不良资产按五级分类标准降到15％左右，农信社需要的再注资额至少3000亿元左右。
究竟是一轮改革之前没摸清家底，还是改革过程中继续累积了不良资产？事实上，目前的财务数据仍然缺乏外部审计。
在农信社注资改革之初，即有专家指出，“在缺乏对农信社包括不良资产、运行机制在内的彻底调查和反省，缺乏清晰的改革目标、战略和方法的情况下，花钱可能买不到机制，过两三年，农信社会重新陷入要求政府救助的怪圈。”时间仅仅过去两年，当时的预言竟一语成谶。
第一次注资
农信社改革的酝酿要早于国有银行改革。2002年底，在当时银监会和央行尚未分家之时，就由原央行农村金融合作司为主制订出了此次农信社改革的整体方案。当时央行内部对此颇有争议，但最终仍以合作司主导的注资方案为蓝本上报国务院，据称时任国务院总理的朱镕基作了几点重要批示，内容包括不拉条条（即不成立全国联社）、抓好法人治理、地方政府承担部分责任、试验多种模式等。
2003年3月中央政府换届后，农信社的这一改革方案首先获批。6月27日，国务院印发了《深化农村信用社改革试点方案（15号文）》。当年8月，试点从八省市启动，在两年间迅速扩展到除海南和西藏两省区的全国29个省份。
2003年5月银监会成立后，新上任的银监会副主席李伟负责推进这一改革。此后，农信社改革的主导权亦从央行转向了银监会。
最初改革的基本框架是：改革不搞一刀切，农信社可选择无条件向中央银行申请再贷款的形式，也可选择达到改革条件后获得央行专项票据的支持，但中央银行和各省要按50％的比例化解信用社历史包袱，才可获得这一注资。与此同时，在组织形式上亦希望进行多种尝试。央行最初的这一设计，目的是想达到“花钱买机制”的效果。
然而，各地毫无悬念地选择了央行票据和省联社的管理形式。前者是看重中央银行的专项票据是不用归还、“没有成本”的注资，后者则是强化对农信社的条块和行政管理，现在被普遍认为是失败的制度设计。显然，这一结果与改革设计者的初衷大相径庭。
根据2005年6月末的数据，全国农信社的股本金总额达到1610亿元，平均资本充足率达5.9%，农信社不良贷款比率从2002年的36.9%降至17.5%，上半年实现盈利93亿元。显然，这基本上是专项票据置换因素带来的，所谓盈利也是在未提足拨备情况下的账面数据。尽管专项票据的兑付也需要达到若干预设条件才能完成，农信社们还没有真正从央行拿到真金白银，有关部门还是相当喜悦地向媒体通报了这一“阶段性成果”，尤其强调了农信社整体“扭亏为盈”的消息。
与财务重组的捷报相伴，在农信社的改革过程中，外界一直存在对改革目标、过程、方法、成效的种种质疑。比如省、县联社模式实际上剥夺了股东对农信社的权利，使得农信社的治理结构残缺，农信社的内部人控制现象难以改变，成本费用急剧上升，农信社人均费用从2000年的4万多增至2004年的7万多元；为了拿到央行票据，各地不惜弄虚作假，由地方政府出具分红承诺函来吸引职工、农民入股；农信社更不顾实际拨备不足并无真实盈利的情况下年年大派红利，分红率高达15％－20％。
事实上，农信社财务重组并不彻底的迹象早有表征。2006年4月，银监会接任农村金融工作不久的副主席唐双宁即在公开场合表示，如果按照五级分类的话，农信社的不良贷款可能高达30％。农信社要走出现在的困境，未来的改革将长达五到十年。显然，这一说法已为今天的故事埋下了伏笔。
五级分类警钟
2003年开始的农信社改革，是在2002年底的摸底数据基础上设计的。
根据央行的数据，2002年底，全国农信社法人机构34909个，亏损面高达55％；农信社不良贷款按“一逾两呆”（现称四级分类）的口径是44％，余额为5147亿元。根据改革方案，这些不良资产中很大一部分将通过央行发行票据的方式和地方政府共同消化，各负担50％。
官方数据显示，截至2005年末，全国农村合作金融机构（含农村信用社、农村商业银行和农村合作银行）不良贷款余额3255亿元，比2002年末下降1892亿元；不良贷款按比2002年末下降22.1个百分点。全国农信社净资产总额、平均资本充足率、盈利总额三项指标全部由负转正。
这三项令人振奋的指标并不可靠，原因就在于农信社对不良资产的统计口径仍然是所谓四级分类。
2006年伊始，银监会副主席唐双宁在全国合作金融监管暨改革工作会议上明确提出，当年整体监管工作的重点之一，就是在全国合作金融系统范围内抓好贷款风险分类（俗称五级分类）工作，要用一年时间由贷款四级分类全面过渡到贷款五级分类,要求农信社于2007年实现“双轨并行”,即实行以五级分类为主、两种分类数据共同报送，为实现“准确分类－提足拨备－做实利润－资本充足率达标”打好基础。
应当说，银监会的这一举措虽然来得晚了一些，却有正视现实的勇气。实施贷款五级分类的目的正是促进农信社核实风险底数。事实上，农信社是银行类机构中最晚实现五级分类的。银监会成立以后，就从国有商业银行到股份制银行、城市商业银行逐个推进五级分类，以确定更真实的不良资产状况，要求银行以此提足拨备和计算资本充足率。
因此，从2006年开始，银监会大力宣传、积极制订贷款风险分类实施方案、信贷资产分类指引，多次下发加强贷款风险分类管理意见，并结合农村合作金融机构贷款额小、分散的特点，出台零售贷款风险分类办法。银监会的公开信息显示，东中西部地区的农信社已分别按照各自的条件有步骤有计划地推行五级分类工作，部分进展快的地区还在做好五级分类工作的同时尝试进行了非信贷资产分类以及分类偏离度检查和迁徙率分析。
数据核实工作自然带来了一些基层人员的担心，“实施五级分类后会不会影响央行票据兑付？”但《财经》记者在地方调查发现，各地农信社均认为，再注资将是不言而喻的结果。
截至2006年底，农信社贷款五级分类的初分和考核验收工作基本结束，全国已有24414家法人机构实施贷款风险分类，占应实施分类机构的99.58％；已分类资产26362亿元，占应分类资产的99.28%。五级分类后的结果如前所述。截至2006年底，农信社的不良贷款比例高达27.7%，比四级分类的数据要高16个百分点。按农信社2005年6月底股本金约为1610亿元、盈利近百亿元、核销拨备近200亿元的公开数据，这意味着即使把所有股本、拨备、盈利都用于弥补不良资产的损失也不够，农信社整体上仍然处于资不抵债的状态。
银监会合作部主任臧景范认为，农信社现在不良贷款数额较大的原因是多方面的，既有体制和制度的因素，也有自身经营的问题；有县域金融成本较高的原因，也是政府把农信社当作支农的主要手段，令其承担了大量政策性的贷款和干预性的贷款所致。
因此，有关部门希望中央政府再次采取超常规的方式来解决农信社的问题，比如通过票据再置换的方式或不良资产剥离的方式来解决，并希望财税政策继续给予优惠支持。
两种抉择
农信社的窘状，一方面使得第一次注资的成果大打折扣，另一方面也为全面反省农信社改革、调整改革方案提供了机会。
在第一次注资前，各地为换取央行票据支持，农信社把员工、农民都发动起来，入股资产质量并没有真正摸清楚的农信社，总额已超过千亿元。这种情况下，中央政府已是骑虎难下，改革之初所谓交给地方政府管理、今后不良资产也由地方政府负责消化的说法，显然已无从实现。
专家分析，中央政府面临两种选择。
一种选择是认可前一段时间的改革“成果”，承认目前农信社的财务缺口是由于改革方案推出过于仓促，事先没有用科学的方法实现摸清农信社底数，造成补贴不足；结论是不提任何条件继续进行补助。这是农信社自身最乐于看到的。
这种两段式改革弊病也显而易见。
首先，现在的五级分类数据虽然经过监管部门的严格督查，但仍是缺乏第三方外部审计的数据，如何保证这是最后一次注资？
其次，如何分辨新增的不良贷款究竟是严格了分类标准增加的，还是在2003年启动改革后三年管涌的？这无疑为改革带来巨大的道德风险。
再者，也是最重要的一点是，农信社的不良贷款中有更多的部分是由于体制不顺、经营不善造成的，如果对改革方案和农信社的现状不做深刻反省，事实上不可能推动农信社有彻底的改变。
另一种选择是痛定思痛，全面反思和总结农信社改革的教训，包括改革的目标、试点设计、指导原则、评价标准、时间框架等，对下一步改革时做通盘考虑。
据《财经》记者了解，现在国务院已经要求银监会牵头16个部委制订有关农村金融的改革方案。但有关改革方案还应充分听取更加中立的各政府部门、研究者的看法。
2005年谢平、徐忠、沈明高发表的《农信社改革得失调查报告》曾指出，评价信用社试点改革能否达成“花钱买机制”的目标的一项核心内容，在于是否建立了一个商业可持续发展的信用社体制（参见2005年第25期《财经》“农信社改革得失调查”）。
世界银行金融专家王君多次指出，从国际情况来看，农村金融不等于政策性金融，在目标明确、信息公开、公司治理顺畅、市场竞争、利率放开的条件下，农村金融完全可以做到财务可持续。
因此，这需要确定财政补贴、政策性金融和商业性金融的边界。应确定农信社的目标就是以商业可持续的标准为农村提供金融服务，不允许农信社再以服务三农作为政策性负担的借口。事实上，截至2006年底，全国农村信用社农户贷款余额达到9196亿元，这不过占农信社贷款总量40％左右。
农信社改革必须和开放农村金融市场和建立退出机制同步进行，唯有如此，才能打破农信社在农村金融的垄断地位，从外部机制上使得农信社有动力在竞争中降低成本、优胜劣汰。在这方面，银监会已有所动作，于去年底出台了开放农村金融市场的诸多政策，进展和成效还有待观察和总结。不过目前在农信社退出机制问题上仍缺乏方案和行动。
农信社内部机制改革的重点在完善法人治理结构上，核心是把监督和管理分开，把农信社的管理权真正还给股东，而不是用加强政府管理来代替股东的监督。在股东过于分散的情况下，应推动股东适当集中，并引入能对农信社真正负责的股东，使之责权利相统一。这是当前监管当局面临的更棘手的挑战，也需要对前一段由政府部门主导的农信社改革做彻底反省。
如果缺乏上述深层次的改革，农信社的第二次注资可以确定不是“最后的晚餐”。
较之商业银行层出不穷的重组、上市故事，启动于2003年8月的农信社改革近来显得颇为沉寂。
载诸报章的只有今年4月19日央行行长助理易纲对于这项改革进度的介绍：农信社改革试点专项票据的发行和专项借款的发放工作已基本完成，截至2006年底，央行共发行专项票据1656亿元。此外，财政还以保值贴补和税收减免的方式向农信社提供了187亿元的资金支持。
按照这一说法，到2006年底，农信社“花钱买机制”策略应已“初战告捷”。然而出人意料的是，此时农信社系统却传来了“包袱过重、亟待再注资”的呼救声。
首先，各地的农信社真正能达到央行票据兑付条件的仍是少数。这一兑付条件包括法人治理、资本充足率、不良资产消化和案件处理等逐项指标。“这些条件不是那么容易满足。”四川当地一位监管官员表示。事实上，从2006年一季度央行和银监会正式启动专项票据兑付工作，截至年底仅兑付94.6亿元。
“即使完成兑付的也大多不是真达到了条件，央行处于两难境地。如不兑付，则要面对来自农口、银监部门的压力，被指偏向国有银行改革。”一位知情者表示。
更重要的是，即使全部资金注入，仍然远未解决农信社的财务困境。据《财经》记者了解，截至2006年底，按商业银行从2001年起通行的贷款风险分类（俗称五级分类）标准，注资后的农信社不良贷款比例仍高达27.7%，这比农信社按“一逾两呆”（也称四级分类）标准的数据要高16个百分点。按照2006年底农信社已分类风险资产26362亿元计，农信社的不良资产仍然有约7300亿元。
因此，尽管有着“最后的晚餐”之称的第一次注资尚未落实，有关第二次注资的呼吁已经纷至沓来。业界一般认为，金融机构的不良资产率在15%以上就很难靠自身消化，如果要将农信社的不良资产按五级分类标准降到15％左右，农信社需要的再注资额至少3000亿元左右。
究竟是一轮改革之前没摸清家底，还是改革过程中继续累积了不良资产？事实上，目前的财务数据仍然缺乏外部审计。
在农信社注资改革之初，即有专家指出，“在缺乏对农信社包括不良资产、运行机制在内的彻底调查和反省，缺乏清晰的改革目标、战略和方法的情况下，花钱可能买不到机制，过两三年，农信社会重新陷入要求政府救助的怪圈。”时间仅仅过去两年，当时的预言竟一语成谶。
第一次注资
农信社改革的酝酿要早于国有银行改革。2002年底，在当时银监会和央行尚未分家之时，就由原央行农村金融合作司为主制订出了此次农信社改革的整体方案。当时央行内部对此颇有争议，但最终仍以合作司主导的注资方案为蓝本上报国务院，据称时任国务院总理的朱镕基作了几点重要批示，内容包括不拉条条（即不成立全国联社）、抓好法人治理、地方政府承担部分责任、试验多种模式等。
2003年3月中央政府换届后，农信社的这一改革方案首先获批。6月27日，国务院印发了《深化农村信用社改革试点方案（15号文）》。当年8月，试点从八省市启动，在两年间迅速扩展到除海南和西藏两省区的全国29个省份。
2003年5月银监会成立后，新上任的银监会副主席李伟负责推进这一改革。此后，农信社改革的主导权亦从央行转向了银监会。
最初改革的基本框架是：改革不搞一刀切，农信社可选择无条件向中央银行申请再贷款的形式，也可选择达到改革条件后获得央行专项票据的支持，但中央银行和各省要按50％的比例化解信用社历史包袱，才可获得这一注资。与此同时，在组织形式上亦希望进行多种尝试。央行最初的这一设计，目的是想达到“花钱买机制”的效果。
然而，各地毫无悬念地选择了央行票据和省联社的管理形式。前者是看重中央银行的专项票据是不用归还、“没有成本”的注资，后者则是强化对农信社的条块和行政管理，现在被普遍认为是失败的制度设计。显然，这一结果与改革设计者的初衷大相径庭。
根据2005年6月末的数据，全国农信社的股本金总额达到1610亿元，平均资本充足率达5.9%，农信社不良贷款比率从2002年的36.9%降至17.5%，上半年实现盈利93亿元。显然，这基本上是专项票据置换因素带来的，所谓盈利也是在未提足拨备情况下的账面数据。尽管专项票据的兑付也需要达到若干预设条件才能完成，农信社们还没有真正从央行拿到真金白银，有关部门还是相当喜悦地向媒体通报了这一“阶段性成果”，尤其强调了农信社整体“扭亏为盈”的消息。
与财务重组的捷报相伴，在农信社的改革过程中，外界一直存在对改革目标、过程、方法、成效的种种质疑。比如省、县联社模式实际上剥夺了股东对农信社的权利，使得农信社的治理结构残缺，农信社的内部人控制现象难以改变，成本费用急剧上升，农信社人均费用从2000年的4万多增至2004年的7万多元；为了拿到央行票据，各地不惜弄虚作假，由地方政府出具分红承诺函来吸引职工、农民入股；农信社更不顾实际拨备不足并无真实盈利的情况下年年大派红利，分红率高达15％－20％。
事实上，农信社财务重组并不彻底的迹象早有表征。2006年4月，银监会接任农村金融工作不久的副主席唐双宁即在公开场合表示，如果按照五级分类的话，农信社的不良贷款可能高达30％。农信社要走出现在的困境，未来的改革将长达五到十年。显然，这一说法已为今天的故事埋下了伏笔。
五级分类警钟
2003年开始的农信社改革，是在2002年底的摸底数据基础上设计的。
根据央行的数据，2002年底，全国农信社法人机构34909个，亏损面高达55％；农信社不良贷款按“一逾两呆”（现称四级分类）的口径是44％，余额为5147亿元。根据改革方案，这些不良资产中很大一部分将通过央行发行票据的方式和地方政府共同消化，各负担50％。
官方数据显示，截至2005年末，全国农村合作金融机构（含农村信用社、农村商业银行和农村合作银行）不良贷款余额3255亿元，比2002年末下降1892亿元；不良贷款按比2002年末下降22.1个百分点。全国农信社净资产总额、平均资本充足率、盈利总额三项指标全部由负转正。
这三项令人振奋的指标并不可靠，原因就在于农信社对不良资产的统计口径仍然是所谓四级分类。
2006年伊始，银监会副主席唐双宁在全国合作金融监管暨改革工作会议上明确提出，当年整体监管工作的重点之一，就是在全国合作金融系统范围内抓好贷款风险分类（俗称五级分类）工作，要用一年时间由贷款四级分类全面过渡到贷款五级分类,要求农信社于2007年实现“双轨并行”,即实行以五级分类为主、两种分类数据共同报送，为实现“准确分类－提足拨备－做实利润－资本充足率达标”打好基础。
应当说，银监会的这一举措虽然来得晚了一些，却有正视现实的勇气。实施贷款五级分类的目的正是促进农信社核实风险底数。事实上，农信社是银行类机构中最晚实现五级分类的。银监会成立以后，就从国有商业银行到股份制银行、城市商业银行逐个推进五级分类，以确定更真实的不良资产状况，要求银行以此提足拨备和计算资本充足率。
因此，从2006年开始，银监会大力宣传、积极制订贷款风险分类实施方案、信贷资产分类指引，多次下发加强贷款风险分类管理意见，并结合农村合作金融机构贷款额小、分散的特点，出台零售贷款风险分类办法。银监会的公开信息显示，东中西部地区的农信社已分别按照各自的条件有步骤有计划地推行五级分类工作，部分进展快的地区还在做好五级分类工作的同时尝试进行了非信贷资产分类以及分类偏离度检查和迁徙率分析。
数据核实工作自然带来了一些基层人员的担心，“实施五级分类后会不会影响央行票据兑付？”但《财经》记者在地方调查发现，各地农信社均认为，再注资将是不言而喻的结果。
截至2006年底，农信社贷款五级分类的初分和考核验收工作基本结束，全国已有24414家法人机构实施贷款风险分类，占应实施分类机构的99.58％；已分类资产26362亿元，占应分类资产的99.28%。五级分类后的结果如前所述。截至2006年底，农信社的不良贷款比例高达27.7%，比四级分类的数据要高16个百分点。按农信社2005年6月底股本金约为1610亿元、盈利近百亿元、核销拨备近200亿元的公开数据，这意味着即使把所有股本、拨备、盈利都用于弥补不良资产的损失也不够，农信社整体上仍然处于资不抵债的状态。
银监会合作部主任臧景范认为，农信社现在不良贷款数额较大的原因是多方面的，既有体制和制度的因素，也有自身经营的问题；有县域金融成本较高的原因，也是政府把农信社当作支农的主要手段，令其承担了大量政策性的贷款和干预性的贷款所致。
因此，有关部门希望中央政府再次采取超常规的方式来解决农信社的问题，比如通过票据再置换的方式或不良资产剥离的方式来解决，并希望财税政策继续给予优惠支持。
两种抉择
农信社的窘状，一方面使得第一次注资的成果大打折扣，另一方面也为全面反省农信社改革、调整改革方案提供了机会。
在第一次注资前，各地为换取央行票据支持，农信社把员工、农民都发动起来，入股资产质量并没有真正摸清楚的农信社，总额已超过千亿元。这种情况下，中央政府已是骑虎难下，改革之初所谓交给地方政府管理、今后不良资产也由地方政府负责消化的说法，显然已无从实现。
专家分析，中央政府面临两种选择。
一种选择是认可前一段时间的改革“成果”，承认目前农信社的财务缺口是由于改革方案推出过于仓促，事先没有用科学的方法实现摸清农信社底数，造成补贴不足；结论是不提任何条件继续进行补助。这是农信社自身最乐于看到的。
这种两段式改革弊病也显而易见。
首先，现在的五级分类数据虽然经过监管部门的严格督查，但仍是缺乏第三方外部审计的数据，如何保证这是最后一次注资？
其次，如何分辨新增的不良贷款究竟是严格了分类标准增加的，还是在2003年启动改革后三年管涌的？这无疑为改革带来巨大的道德风险。
再者，也是最重要的一点是，农信社的不良贷款中有更多的部分是由于体制不顺、经营不善造成的，如果对改革方案和农信社的现状不做深刻反省，事实上不可能推动农信社有彻底的改变。
另一种选择是痛定思痛，全面反思和总结农信社改革的教训，包括改革的目标、试点设计、指导原则、评价标准、时间框架等，对下一步改革时做通盘考虑。
据《财经》记者了解，现在国务院已经要求银监会牵头16个部委制订有关农村金融的改革方案。但有关改革方案还应充分听取更加中立的各政府部门、研究者的看法。
2005年谢平、徐忠、沈明高发表的《农信社改革得失调查报告》曾指出，评价信用社试点改革能否达成“花钱买机制”的目标的一项核心内容，在于是否建立了一个商业可持续发展的信用社体制（参见2005年第25期《财经》“农信社改革得失调查”）。
世界银行金融专家王君多次指出，从国际情况来看，农村金融不等于政策性金融，在目标明确、信息公开、公司治理顺畅、市场竞争、利率放开的条件下，农村金融完全可以做到财务可持续。
因此，这需要确定财政补贴、政策性金融和商业性金融的边界。应确定农信社的目标就是以商业可持续的标准为农村提供金融服务，不允许农信社再以服务三农作为政策性负担的借口。事实上，截至2006年底，全国农村信用社农户贷款余额达到9196亿元，这不过占农信社贷款总量40％左右。
农信社改革必须和开放农村金融市场和建立退出机制同步进行，唯有如此，才能打破农信社在农村金融的垄断地位，从外部机制上使得农信社有动力在竞争中降低成本、优胜劣汰。在这方面，银监会已有所动作，于去年底出台了开放农村金融市场的诸多政策，进展和成效还有待观察和总结。不过目前在农信社退出机制问题上仍缺乏方案和行动。
农信社内部机制改革的重点在完善法人治理结构上，核心是把监督和管理分开，把农信社的管理权真正还给股东，而不是用加强政府管理来代替股东的监督。在股东过于分散的情况下，应推动股东适当集中，并引入能对农信社真正负责的股东，使之责权利相统一。这是当前监管当局面临的更棘手的挑战，也需要对前一段由政府部门主导的农信社改革做彻底反省。
如果缺乏上述深层次的改革，农信社的第二次注资可以确定不是“最后的晚餐”。