论文部分内容阅读
[摘 要]随着扶贫工作的纵深拓展，各类专项扶贫资金的拨放范围、金额不断地扩大，农村基础设施焕然一新，贫困户的“两不愁、三保障”基本落实，扶贫工作取得巨大成效。由于基层扶贫工作的复杂性与当前扶贫任务的紧迫性，专项扶贫资金在管理和运用过程中不断出现新的问题与阻碍，与满足人民日益增长的美好生活需要、提高整体生活水平和幸福指数的目标不相适应。文章针对当前基层扶贫资金在管理实践中出现的问题，分析原因，并就如何确保扶贫资金安全及高效运用提出对策及建议。
[关键词]基层专项扶贫资金;管理;核算
1 前言
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央制定的脱贫攻坚顶层设计基本形成，精准扶贫、精准脱贫政策深入人心，并收效明显。党的十九届四中全会更是注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活;满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民;坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。
2 基层专项扶贫资金管理与核算存在的问题——以双峰县石牛乡为例
双峰县石牛乡现有建档立卡贫困人口8160人，累计脱贫人口7980人，贫困发生率从2012年的17.36%降到2019年的0.4%，2017—2019年累计发放涉农资金2800万元，易地扶贫搬迁专账资金850万元，全力落实“两不愁、三保障”。农村基础设施及人居环境有了极大改善，贫困群众人均收入提高到1500元/年，扶贫工作取得阶段性的胜利。
然而在扶贫资金的运行过程中，由于农村工作的复杂性、相关制度尚未完善，专项扶贫资金在管理与核算方面还存在一些亟待解决的问题。
2.1 具体业务操作政策支持不明朗
第一，易地扶贫搬迁中，征地费与协调费不能计入专项资金。2018年市易扶办检查石牛乡集中安置易地扶贫搬迁点项目专账时，明确征地等相关费用只能计入单位会计大账中，导致专项投入与实际产出不对等，也不利于今后行政单位固定资产价值的认定。
第二，银行等金融系统未能提供有力技术支撑。各村子账户不能批量发放，只能手工录入。以石牛乡为例，经管站总账户设农村商业银行石牛支行，下设31个村子账户，每次按要求发放贫困户资金时，必须由专人录入一个星期左右，错误过多则耗时更久。两年来，虽经多方努力，仍未得到解决。
第三，专项扶贫资金错付的追缴程序不明确。石牛乡2017年扶贫信息动态调中将李善交等8户清退出了易扶搬迁对象，资金已拨付，但追缴程序不明确，且由于农村工作的复杂性，容易引发涉贫信访，现先由单位垫付清退户建房资金至县扶贫专户。
第四，混岗混编现象严重，会计专业人才短缺。双峰县实行“村账乡管”模式，由经管站代理记账，但专业人员太少，有些乡镇甚至手工做账，账务现金负数、账务不可查、账本装订和保管不规范、原始凭证掉漏等现象时有发生。究其原因，主要是机构改革后混岗混编现象严重，考取会计职称的公务员极小，事业编人员不愿意进来。村级报账员经常随届而换，很少进行集中培训。
2.2 行政会计在专项扶贫资金中的导向作用弱化
第一，产业脱贫未结合供给侧结构性改革和乡村振兴目标。2018年，石牛乡共399万元涉农资金用于产业扶贫，各个村都成立了产业合作社，但以甜椒、葡萄、蜜橘蜜梨、黄栀子花、油茶等为主，品种单一，市场需求有限，产业链脆弱，作为供给侧的合作社未能真正实现盈利。甚至出现县委主要领导帮找甜椒销路，乡镇干部配额式购买萄萄、梨等现象，合作社的积极性受到限制，贫困户分红保障难以持续。
第二，基础设施建设未与“三去一降一补”目标相结合。有些村为进行农田水利、公路、危桥等公益性基础设施建设，不顾自身财力与能力，大规模举债经营。至2019年8月底，石牛乡31个村有16个村负债，占比51.6%;总负债为645.68万元，某源村负债300.25万元，占比46.5%;按债务用途划分，公益事业负债622.16万元，占比96.36%，其中公共设施负债582.8万元。
第三，调动贫困户脱贫积极性有限。2017—2018年，石牛乡产业扶贫资金1444.52万元，主要用于合作社，政策宣传及扶贫技能培训的资金极少，由各个乡镇自行负担。石牛乡用于“扶志”的资金预算偏少，宣传政策不到位，下村走访扶贫未出成效，群众“等靠要”的思想依然严重;技能培训更偏重于技术含量低的方向，对未来就业需求旺盛、技术含量高的职业不能精准把握，如随着老龄化的加剧，国内失能护理人员将出现600万的缺口。公共基本设施项目周期长，投入大，见效慢，未直接增加農户收入;产业扶贫阻碍大、风险高，固定分红难保障，近年的鸡瘟和非洲猪瘟，更让贫困户望而却步。
2.3 行政会计对基层专项扶贫资金的监管乏力
第一，基层财政对专项扶贫资金监管缺位，资金安全无保障。除一事一议项目，基层财政所没有或很少介入专项扶贫资金项目的立项、跟踪和验收，资金审查过程没有专门的检查记录，也没有制定规范的检查评价制度和具体方案;侧重于事后对违规资金及不规范的会计行为进行监督。2017年12月，湖南省娄底通报新化县炉观镇青家山村原党支部书记欧范清贪污侵占、虚报套取资金案8起扶贫领域违纪典型案例。
第二，部分扶贫资金游离于财政专项监管范围之外。村级扶贫资金有一部分来源于省市县直驻村帮扶工作队的帮扶资金，如石牛乡有19个村驻有帮扶工作队。截至2019年10月共获得帮扶资金146.5万元，由于未获得相关信息，财政所和经管站账中只将其作为普通往来款项处理，未纳入扶贫专账，行政村收到资金后用于什么项目、是否违规使用，是否符合专账项目报账要求，不得而知。
第三，扶贫资金使用情况复杂，监管难度大。公路等项目因其工程量大，一般由多笔不同来源资金共同承担，如何记账，全县没有统一标准;产业资金投入到农民合作社后，资金的最终所有权归属、由谁监管及如何保值增值，暂无定论。审计检查时，由于对实际情况不熟悉，容易被村干部“套路”，部分群众也对工程的质量及造价提出质疑。 第四，项目库项目变更频繁，未形成源头管理。村干部因不具专业知识和长远规划能力，申报项目时有很大的随意性，项目变动频繁;基层财政所申报扶贫项目计划和绩效目标时不能与扶贫办专业系统信息共享，“各干各的事，各吹各的号”。下村验收时各站所标准不统一，迎检时经常出现财政扶贫信息与扶贫办信息不符的情况。
3 基层专项扶贫资金管理与核算的解决对策
3.1 将“不忘初心，牢记使命”主题教育嵌入扶贫工作全过程
第一，提高政治站位，全新布局。合理兼顾客观原因评价与绩效评价权重，结合当地实际、注重效益与公平，合理分配扶贫资金，布局扶贫项目，更加注重投入产出和效率效益;捋清扶贫工作思路，把握工作节奏，减少扶贫干部压力，如先摸底本区域内残疾人数量及等级，直接减半收缴医保费，防止全额收缴后再退回;完善扶贫资金管理制度，防范资金滞溜和滥用，根据运行的关键节点做好监督管理工作，突出中后期监管。
第二，夯实责任担当，攻坚克难。党政领导主攻行业部门协调，落实扶贫问题整改，主动公开涉贫信访，错付资金追缴要硬，以“三率一度”对标对比当前扶贫工作，结合“乡村振兴”等重大战略，探索解决相对贫困长效机制。一般干部下村走访要实，精准识别，精准施策，精准帮扶，做好“痕迹资料”，落实贫困人员教育补助、危房改造补助、产业补助等具体政策。
第三，紧跟政策前沿，深挖政策福利。参考《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》等文件精神， 地方政府逐步由直接提供管护服务向购买服务转变，采用多种形式，有序引导社会力量参与管护，探索公路管护、公共基础设施维护、敬老院护工等服务购买。如石牛乡设立公益性岗位，优先从贫困户中聘请40多名贫困人员担任护林员。
第四，依托电商平台，“购”出脱贫新动力。帮助合作社和农户搭建网络销售平台，要求本区域内各预算单位优先采购扶贫农产品与物业服务，发出动员全社会力量共同参与消费扶贫的倡议，如石牛乡机关食堂在采购食材时，优先采购本乡镇的大米、面、油及生蔬，工会也会优先采购合作社种植的水果等。
第五，积极探索，创新监管模式。从资金收入到项目结算支出“非现金”化，全部由银行支付;经管站账务处理“精准化”，实行村会计报账制，一村一账，专账管理;监督“全方位”化，严格执行民主审批程序和“两全”公开制度，充分发挥民主理财小组和村民代表大会的监督作用，同时充分利用“网络监管公开查询系统”将扶贫收支项目所有账务信息通过互联网向全社会公开;所有扶贫资金来源“全覆盖”，扶贫资金包括涉农整合资金、部门行业资金及省市县直单位帮扶资金，全部纳入扶贫资金专账;同时引入第三方审计、交叉审计。
3.2 运用信息化完善会计系统监督体系
第一，利用互联网和大数据对扶贫数据进行共享，提高精准识别度。以国务院扶贫办项目库统领全县扶贫项目，相关站所只有查阅权，没有录入权和修改权。质量关卡设在扶贫办，保证全乡扶贫项目准确性、可行性和相关性。会计、审计、纪委以项目库的资料为依据进行监管，结合会计数据对扶贫资金的流向、流量、时间、投入产出比和效果等进行绩效考评并上报。
第二，在政府门户网站及时公布专项扶贫资金拨付进度，接受全社会监督。财政所和经管站必须对资金未及时拨付到位的情况进行备注，减少资金滞留和滥用情况，综合当地贫困群众的技术素质等客观因素，重新配比扶贫资金和项目，优化资源配置，提高政府公信力和群众信心。
3.3 加强基层会计队伍建设
第一，出台相关奖励政策，鼓励干部职工考取会计职称。保证乡镇财政所和经管站有1～2位中、高级会计师、全部拥有初级会计师职称，鼓励干部学习政府采购、工程评审、投融资、税务等相关业务知识，培养复合型人才。
第二，加大培训力度，定期对村级报账员进行集中系统培训。新报账人员必须脱产培训并考试，择优录用;经管站负责对报账员进行常规培训，结合会计政策和基层实际予以具体业务指导和质量把关。
第三，设置扶贫资金专管员。扶贫资金专管员可由一事一议专管员兼任，深度参与扶贫项目的立项、跟踪和验收，定期出具相关项目进度和验收报告并公示，所有痕迹资料作为相关项目的附件进行保存和会计结算。
参考文献：
[1]黄传博.严防扶贫资金“跑偏”[J].农村财务会计，2019（9）：37-39.
[2]任知.试论扶贫資金安全运行与监管[J].财会学习，2018（35）：182.
[3]陈海平.财政扶贫资金管理中存在的问题及建议[J].管理观察，2018（2）：181.
[关键词]基层专项扶贫资金;管理;核算
1 前言
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央制定的脱贫攻坚顶层设计基本形成，精准扶贫、精准脱贫政策深入人心，并收效明显。党的十九届四中全会更是注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活;满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民;坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。
2 基层专项扶贫资金管理与核算存在的问题——以双峰县石牛乡为例
双峰县石牛乡现有建档立卡贫困人口8160人，累计脱贫人口7980人，贫困发生率从2012年的17.36%降到2019年的0.4%，2017—2019年累计发放涉农资金2800万元，易地扶贫搬迁专账资金850万元，全力落实“两不愁、三保障”。农村基础设施及人居环境有了极大改善，贫困群众人均收入提高到1500元/年，扶贫工作取得阶段性的胜利。
然而在扶贫资金的运行过程中，由于农村工作的复杂性、相关制度尚未完善，专项扶贫资金在管理与核算方面还存在一些亟待解决的问题。
2.1 具体业务操作政策支持不明朗
第一，易地扶贫搬迁中，征地费与协调费不能计入专项资金。2018年市易扶办检查石牛乡集中安置易地扶贫搬迁点项目专账时，明确征地等相关费用只能计入单位会计大账中，导致专项投入与实际产出不对等，也不利于今后行政单位固定资产价值的认定。
第二，银行等金融系统未能提供有力技术支撑。各村子账户不能批量发放，只能手工录入。以石牛乡为例，经管站总账户设农村商业银行石牛支行，下设31个村子账户，每次按要求发放贫困户资金时，必须由专人录入一个星期左右，错误过多则耗时更久。两年来，虽经多方努力，仍未得到解决。
第三，专项扶贫资金错付的追缴程序不明确。石牛乡2017年扶贫信息动态调中将李善交等8户清退出了易扶搬迁对象，资金已拨付，但追缴程序不明确，且由于农村工作的复杂性，容易引发涉贫信访，现先由单位垫付清退户建房资金至县扶贫专户。
第四，混岗混编现象严重，会计专业人才短缺。双峰县实行“村账乡管”模式，由经管站代理记账，但专业人员太少，有些乡镇甚至手工做账，账务现金负数、账务不可查、账本装订和保管不规范、原始凭证掉漏等现象时有发生。究其原因，主要是机构改革后混岗混编现象严重，考取会计职称的公务员极小，事业编人员不愿意进来。村级报账员经常随届而换，很少进行集中培训。
2.2 行政会计在专项扶贫资金中的导向作用弱化
第一，产业脱贫未结合供给侧结构性改革和乡村振兴目标。2018年，石牛乡共399万元涉农资金用于产业扶贫，各个村都成立了产业合作社，但以甜椒、葡萄、蜜橘蜜梨、黄栀子花、油茶等为主，品种单一，市场需求有限，产业链脆弱，作为供给侧的合作社未能真正实现盈利。甚至出现县委主要领导帮找甜椒销路，乡镇干部配额式购买萄萄、梨等现象，合作社的积极性受到限制，贫困户分红保障难以持续。
第二，基础设施建设未与“三去一降一补”目标相结合。有些村为进行农田水利、公路、危桥等公益性基础设施建设，不顾自身财力与能力，大规模举债经营。至2019年8月底，石牛乡31个村有16个村负债，占比51.6%;总负债为645.68万元，某源村负债300.25万元，占比46.5%;按债务用途划分，公益事业负债622.16万元，占比96.36%，其中公共设施负债582.8万元。
第三，调动贫困户脱贫积极性有限。2017—2018年，石牛乡产业扶贫资金1444.52万元，主要用于合作社，政策宣传及扶贫技能培训的资金极少，由各个乡镇自行负担。石牛乡用于“扶志”的资金预算偏少，宣传政策不到位，下村走访扶贫未出成效，群众“等靠要”的思想依然严重;技能培训更偏重于技术含量低的方向，对未来就业需求旺盛、技术含量高的职业不能精准把握，如随着老龄化的加剧，国内失能护理人员将出现600万的缺口。公共基本设施项目周期长，投入大，见效慢，未直接增加農户收入;产业扶贫阻碍大、风险高，固定分红难保障，近年的鸡瘟和非洲猪瘟，更让贫困户望而却步。
2.3 行政会计对基层专项扶贫资金的监管乏力
第一，基层财政对专项扶贫资金监管缺位，资金安全无保障。除一事一议项目，基层财政所没有或很少介入专项扶贫资金项目的立项、跟踪和验收，资金审查过程没有专门的检查记录，也没有制定规范的检查评价制度和具体方案;侧重于事后对违规资金及不规范的会计行为进行监督。2017年12月，湖南省娄底通报新化县炉观镇青家山村原党支部书记欧范清贪污侵占、虚报套取资金案8起扶贫领域违纪典型案例。
第二，部分扶贫资金游离于财政专项监管范围之外。村级扶贫资金有一部分来源于省市县直驻村帮扶工作队的帮扶资金，如石牛乡有19个村驻有帮扶工作队。截至2019年10月共获得帮扶资金146.5万元，由于未获得相关信息，财政所和经管站账中只将其作为普通往来款项处理，未纳入扶贫专账，行政村收到资金后用于什么项目、是否违规使用，是否符合专账项目报账要求，不得而知。
第三，扶贫资金使用情况复杂，监管难度大。公路等项目因其工程量大，一般由多笔不同来源资金共同承担，如何记账，全县没有统一标准;产业资金投入到农民合作社后，资金的最终所有权归属、由谁监管及如何保值增值，暂无定论。审计检查时，由于对实际情况不熟悉，容易被村干部“套路”，部分群众也对工程的质量及造价提出质疑。 第四，项目库项目变更频繁，未形成源头管理。村干部因不具专业知识和长远规划能力，申报项目时有很大的随意性，项目变动频繁;基层财政所申报扶贫项目计划和绩效目标时不能与扶贫办专业系统信息共享，“各干各的事，各吹各的号”。下村验收时各站所标准不统一，迎检时经常出现财政扶贫信息与扶贫办信息不符的情况。
3 基层专项扶贫资金管理与核算的解决对策
3.1 将“不忘初心，牢记使命”主题教育嵌入扶贫工作全过程
第一，提高政治站位，全新布局。合理兼顾客观原因评价与绩效评价权重，结合当地实际、注重效益与公平，合理分配扶贫资金，布局扶贫项目，更加注重投入产出和效率效益;捋清扶贫工作思路，把握工作节奏，减少扶贫干部压力，如先摸底本区域内残疾人数量及等级，直接减半收缴医保费，防止全额收缴后再退回;完善扶贫资金管理制度，防范资金滞溜和滥用，根据运行的关键节点做好监督管理工作，突出中后期监管。
第二，夯实责任担当，攻坚克难。党政领导主攻行业部门协调，落实扶贫问题整改，主动公开涉贫信访，错付资金追缴要硬，以“三率一度”对标对比当前扶贫工作，结合“乡村振兴”等重大战略，探索解决相对贫困长效机制。一般干部下村走访要实，精准识别，精准施策，精准帮扶，做好“痕迹资料”，落实贫困人员教育补助、危房改造补助、产业补助等具体政策。
第三，紧跟政策前沿，深挖政策福利。参考《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》等文件精神， 地方政府逐步由直接提供管护服务向购买服务转变，采用多种形式，有序引导社会力量参与管护，探索公路管护、公共基础设施维护、敬老院护工等服务购买。如石牛乡设立公益性岗位，优先从贫困户中聘请40多名贫困人员担任护林员。
第四，依托电商平台，“购”出脱贫新动力。帮助合作社和农户搭建网络销售平台，要求本区域内各预算单位优先采购扶贫农产品与物业服务，发出动员全社会力量共同参与消费扶贫的倡议，如石牛乡机关食堂在采购食材时，优先采购本乡镇的大米、面、油及生蔬，工会也会优先采购合作社种植的水果等。
第五，积极探索，创新监管模式。从资金收入到项目结算支出“非现金”化，全部由银行支付;经管站账务处理“精准化”，实行村会计报账制，一村一账，专账管理;监督“全方位”化，严格执行民主审批程序和“两全”公开制度，充分发挥民主理财小组和村民代表大会的监督作用，同时充分利用“网络监管公开查询系统”将扶贫收支项目所有账务信息通过互联网向全社会公开;所有扶贫资金来源“全覆盖”，扶贫资金包括涉农整合资金、部门行业资金及省市县直单位帮扶资金，全部纳入扶贫资金专账;同时引入第三方审计、交叉审计。
3.2 运用信息化完善会计系统监督体系
第一，利用互联网和大数据对扶贫数据进行共享，提高精准识别度。以国务院扶贫办项目库统领全县扶贫项目，相关站所只有查阅权，没有录入权和修改权。质量关卡设在扶贫办，保证全乡扶贫项目准确性、可行性和相关性。会计、审计、纪委以项目库的资料为依据进行监管，结合会计数据对扶贫资金的流向、流量、时间、投入产出比和效果等进行绩效考评并上报。
第二，在政府门户网站及时公布专项扶贫资金拨付进度，接受全社会监督。财政所和经管站必须对资金未及时拨付到位的情况进行备注，减少资金滞留和滥用情况，综合当地贫困群众的技术素质等客观因素，重新配比扶贫资金和项目，优化资源配置，提高政府公信力和群众信心。
3.3 加强基层会计队伍建设
第一，出台相关奖励政策，鼓励干部职工考取会计职称。保证乡镇财政所和经管站有1～2位中、高级会计师、全部拥有初级会计师职称，鼓励干部学习政府采购、工程评审、投融资、税务等相关业务知识，培养复合型人才。
第二，加大培训力度，定期对村级报账员进行集中系统培训。新报账人员必须脱产培训并考试，择优录用;经管站负责对报账员进行常规培训，结合会计政策和基层实际予以具体业务指导和质量把关。
第三，设置扶贫资金专管员。扶贫资金专管员可由一事一议专管员兼任，深度参与扶贫项目的立项、跟踪和验收，定期出具相关项目进度和验收报告并公示，所有痕迹资料作为相关项目的附件进行保存和会计结算。
参考文献：
[1]黄传博.严防扶贫资金“跑偏”[J].农村财务会计，2019（9）：37-39.
[2]任知.试论扶贫資金安全运行与监管[J].财会学习，2018（35）：182.
[3]陈海平.财政扶贫资金管理中存在的问题及建议[J].管理观察，2018（2）：181.