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摘要:现如今,多规合一“一张蓝图”成为许多城市新时期空间规划的一个主要抓手,大连在新一轮空间规划启动编制前,重新梳理城市空间管控的各个方面,提出四个层次蓝图互补耦合的特色体系,为一张蓝图工作提供了有益的新探索。
关键词:多规合一;一张蓝图;控制线
2018年国家机构改革,规划行业引来新的转变,新的空间规划呼之欲出。新的规划的内容和形式发生变革,但规划的核心功能和追求却没有变化,在这个背景下,各个城市都开始增强“内功”,做好充足准备,迎接2020年新一轮规划期的到来。
大连的多规合一工作,大概可以分为两个阶段,第一个阶段是2015年至2016年,与城市总体规划修编并行的多规合一;第二个阶段是2017年至2018年,多规合一引领的空间规划阶段。
一、把握机遇,两规融合垫底基础
2015年,国家住建部在厦门召开市县“多规合一”试点工作现场会,全国大中城市纷纷开展自己的多规合一工作。大连历来重视规划基础性工作,此时刚刚完成了“规划一张图”一期工作,城市总体规划编制工作也进入最后的完善阶段。结合“规划一张图”与城市总体规划修编工作,大连提出,先开展城市总体规划与土地利用规划的对接和耦合,再开展城乡、国土、发改、环保、海洋、林业、文保等七部门规划的融合,最后拓展到各类空间性专项规划,力求实现全要素多规合一。
大连先开展城市总体规划与土地利用规划的“两规融合”,优势有三:一是空间性规划虽多,但真正能够做到陆域全覆盖,建设与非建设统筹的只有城规与土规,融合后结果覆盖面够广、深度够细;二是大连的城规、土规都需要国务院审批,融合后法定性、权威性够强;三是当时大连的城规、土规都处在窗口期,融合后的规划能够尽快法定化,做到规划落地。
第一阶段,在中心城区1189平方公里内,消除两规用地矛盾图斑80余平方公里,矛盾尚存不足10平方公里,占比只有约8‰。第一阶段的“两规融合”结果,最终通过市级城市总体规划和土地利用规划的修编与获批,真正使“两规融合”作实,并为之后的“七规合一”与“多规合一”垫底了坚实基础。
二、顺势而为,务实开展多规合一
2017年之后,中央更加重视空间规划与多规合一工作。2017年10月,党的十九大报告中要求划定“生态保护红线、永久基本农田与城镇开发边界三条控制线”。2018年,中央机构改革方案出台,自然资源局整合主体功能区、城乡、土地、海洋、林业等规划,空间规划由“分类制衡”进入“集中管理”时代。顺应规划发展的新形式,大连市开始全面推进多规合一“一张蓝图”工作,吸取先行城市经验,走出大连特色的“一张蓝图”道路。
(一)大连“一张蓝图”面临的问题
大连陆域面约13630平方公里,海域面积约30100平方公里,多规合一开展,面临多方面问题:一是“说不清”的蓝图,空间规划亟待战略引领,战略规划缺乏空间落位;二是“叠不成”的蓝图,多头规划、规划打架,一个空间多个规划,彼此冲突;三是“管不了”的蓝图,事权重叠,管理交叉,一个空间多重管控,空间资源管制缺乏协调;四是“看不到”的蓝图,信息孤岛、协同不足,缺少协同编制、并联审批的协调机制与工作平台,城市管理碎片化。五是“作不细”的蓝图,大连辖区面积大,规划层级多,规划与管理的精细化程度参差不齐。
(二)大连“一张蓝图”总体架构
大连多规合一,发挥后发优势,构建“一个战略、一张蓝图、一个平台、一个系统”——“四个一”的多规合一体系。“一个战略”谋定方向,“一张蓝图”构建体系,“一个平台”信息共享,“一个系统”资源整合。多规合一体系下,解析国家机构改革导向与空间规划体系,大连走出一条由“战略性蓝图、管控性蓝图、实施性蓝图到数字化蓝图”的技术路线。
大连的多规合一不是空间规划的单方面整合,而是力求空间规划、项目建设、城市管理、环保监测等跨领域、全信息的系统整合。“一张蓝图”是大连多规合一的核心与枢纽,承接构建大连新的空间规划编制、管理体系的重要使命,同时也是空间规划与项目审批改革对接的直接环节。
(三)谋划战略性蓝图
城市战略性规划是城市长远发展的风向标,但是空间属性非常薄弱,难以落地。大连市在编制城市愿景规划的同時,开展战略性蓝图工作。自下而上,通过对城市产业发展、民生保障、生态保护、交通支撑、市政设施和历史保护等专项领域空间管控要素的充分梳理,形成规划底数支撑战略性规划编制;自上而下,对愿景规划、城镇体系规划等提出的发展图景进行评估,做到“顶层有引领、底层有支撑”,真正实现战略性规划的空间落位。
(四)筑牢管控性蓝图
工作范围上,先试点、再全域,先城镇、再农村,用三年时间,逐步做细作全市域蓝图。工作对象上,以第一阶段“两规融合”工作为基础,先七规融合,再全要素融合,从现状到规划,摸清底数、理清底图。工作方式上,转变传统的先规划后信息化的工作方法,以多级变焦的思维,打破规划层级间的条块分割,开展规划融合工作。
管控性蓝图以城市所有的空间性规划信息为基础,开展第三方资源环境承载力评价与国土空间开发适宜性评价,以独立评价的方式保证分析的客观性。在双评价的基础上,寻求科学分析、事权管理、生态保护三者的最大公约数,对接生态保护红线、永久基本农田、各节点城镇规模边界,正向划定生态空间与农业空间,反向框定城镇空间与城镇开发边界,最终锚定“三区三线”。
构建大连特色控制线体系,以“三区三线”为一级控制线,对应部门事权与规划内核,确定二级控制线体系。保证控制线划得准,对接不同部门管理的核心,不同规划的技术内涵,寻找规划不同的根本原因,不以简单解决图面矛盾为目的,以管理共识、技术共识修正规划矛盾。保证控制线管的住,出台相应标准,明确每条控制线由那个规划明确,那个部门管理,控规如何落实;利用多规合一平台,对接实施性蓝图,让控制线成为一张城市规划管理的无形网络,保证控制线落地,防止侵蚀。
(五)创新实施性蓝图
规划最主要的功能性是指导城市建设。然而规划虽好,建设却往往走样,究其原因,规划传导中信息流失是最主要的原因。构建实施性蓝图的目的,就是打通从规划逐级传导一直到指导项目建设的信息通道,转变传统的只依赖核心指标控制的规划传导反馈机制。以平台为载体,构架全信息的规划传导方式,将现状问题、规划定位、设计理念、空间布局、城市设计意见、三维管控、民意诉求、历史遗留问题等用信息化网络方式有机的链接起来,用智能化的手段统筹呈现给最终决策者。
(六)联通数字化蓝图
空间规划信息具有多样性、可细化性、并附有逻辑。传统的规划信息化只是简单将规划切片,空间对位,放入平台,海量的信息本身就降低了规划的易用性。大连多规合一“一张蓝图”通过对规划本身逻辑的数字化构建,以及使用者习惯与关注内容的深入解析,构建了多级变焦的数字化“一张蓝图”。通过对空间规划不同内容之间的穿透逻辑、不同层次之间的变焦逻辑、单独数据的体征逻辑三个层次的信息逻辑构建,达到使用者“所想即所见”的使用效果,提高规划实用性。
三、结语:
无论空间规划如何变革,本质上是要指导城市空间建设。大连市多规合一“一张蓝图”,以城市的全域、全程、全方位的空间规划管控为目标,利用信息化手段,重塑地方规划管理体系,在规划管理与应用方面探索寻找最优解决方案。
参考文献:
[1]王唯山.机构改革背景下城乡规划行业之“变”与“化”[J].规划师,2019(01):5-10.
[2]罗彦,蒋国翔,邱凯付.机构改革背景下我国空间规划的改革趋势与行业应对[J].规划师,2019(01):11-18.
关键词:多规合一;一张蓝图;控制线
2018年国家机构改革,规划行业引来新的转变,新的空间规划呼之欲出。新的规划的内容和形式发生变革,但规划的核心功能和追求却没有变化,在这个背景下,各个城市都开始增强“内功”,做好充足准备,迎接2020年新一轮规划期的到来。
大连的多规合一工作,大概可以分为两个阶段,第一个阶段是2015年至2016年,与城市总体规划修编并行的多规合一;第二个阶段是2017年至2018年,多规合一引领的空间规划阶段。
一、把握机遇,两规融合垫底基础
2015年,国家住建部在厦门召开市县“多规合一”试点工作现场会,全国大中城市纷纷开展自己的多规合一工作。大连历来重视规划基础性工作,此时刚刚完成了“规划一张图”一期工作,城市总体规划编制工作也进入最后的完善阶段。结合“规划一张图”与城市总体规划修编工作,大连提出,先开展城市总体规划与土地利用规划的对接和耦合,再开展城乡、国土、发改、环保、海洋、林业、文保等七部门规划的融合,最后拓展到各类空间性专项规划,力求实现全要素多规合一。
大连先开展城市总体规划与土地利用规划的“两规融合”,优势有三:一是空间性规划虽多,但真正能够做到陆域全覆盖,建设与非建设统筹的只有城规与土规,融合后结果覆盖面够广、深度够细;二是大连的城规、土规都需要国务院审批,融合后法定性、权威性够强;三是当时大连的城规、土规都处在窗口期,融合后的规划能够尽快法定化,做到规划落地。
第一阶段,在中心城区1189平方公里内,消除两规用地矛盾图斑80余平方公里,矛盾尚存不足10平方公里,占比只有约8‰。第一阶段的“两规融合”结果,最终通过市级城市总体规划和土地利用规划的修编与获批,真正使“两规融合”作实,并为之后的“七规合一”与“多规合一”垫底了坚实基础。
二、顺势而为,务实开展多规合一
2017年之后,中央更加重视空间规划与多规合一工作。2017年10月,党的十九大报告中要求划定“生态保护红线、永久基本农田与城镇开发边界三条控制线”。2018年,中央机构改革方案出台,自然资源局整合主体功能区、城乡、土地、海洋、林业等规划,空间规划由“分类制衡”进入“集中管理”时代。顺应规划发展的新形式,大连市开始全面推进多规合一“一张蓝图”工作,吸取先行城市经验,走出大连特色的“一张蓝图”道路。
(一)大连“一张蓝图”面临的问题
大连陆域面约13630平方公里,海域面积约30100平方公里,多规合一开展,面临多方面问题:一是“说不清”的蓝图,空间规划亟待战略引领,战略规划缺乏空间落位;二是“叠不成”的蓝图,多头规划、规划打架,一个空间多个规划,彼此冲突;三是“管不了”的蓝图,事权重叠,管理交叉,一个空间多重管控,空间资源管制缺乏协调;四是“看不到”的蓝图,信息孤岛、协同不足,缺少协同编制、并联审批的协调机制与工作平台,城市管理碎片化。五是“作不细”的蓝图,大连辖区面积大,规划层级多,规划与管理的精细化程度参差不齐。
(二)大连“一张蓝图”总体架构
大连多规合一,发挥后发优势,构建“一个战略、一张蓝图、一个平台、一个系统”——“四个一”的多规合一体系。“一个战略”谋定方向,“一张蓝图”构建体系,“一个平台”信息共享,“一个系统”资源整合。多规合一体系下,解析国家机构改革导向与空间规划体系,大连走出一条由“战略性蓝图、管控性蓝图、实施性蓝图到数字化蓝图”的技术路线。
大连的多规合一不是空间规划的单方面整合,而是力求空间规划、项目建设、城市管理、环保监测等跨领域、全信息的系统整合。“一张蓝图”是大连多规合一的核心与枢纽,承接构建大连新的空间规划编制、管理体系的重要使命,同时也是空间规划与项目审批改革对接的直接环节。
(三)谋划战略性蓝图
城市战略性规划是城市长远发展的风向标,但是空间属性非常薄弱,难以落地。大连市在编制城市愿景规划的同時,开展战略性蓝图工作。自下而上,通过对城市产业发展、民生保障、生态保护、交通支撑、市政设施和历史保护等专项领域空间管控要素的充分梳理,形成规划底数支撑战略性规划编制;自上而下,对愿景规划、城镇体系规划等提出的发展图景进行评估,做到“顶层有引领、底层有支撑”,真正实现战略性规划的空间落位。
(四)筑牢管控性蓝图
工作范围上,先试点、再全域,先城镇、再农村,用三年时间,逐步做细作全市域蓝图。工作对象上,以第一阶段“两规融合”工作为基础,先七规融合,再全要素融合,从现状到规划,摸清底数、理清底图。工作方式上,转变传统的先规划后信息化的工作方法,以多级变焦的思维,打破规划层级间的条块分割,开展规划融合工作。
管控性蓝图以城市所有的空间性规划信息为基础,开展第三方资源环境承载力评价与国土空间开发适宜性评价,以独立评价的方式保证分析的客观性。在双评价的基础上,寻求科学分析、事权管理、生态保护三者的最大公约数,对接生态保护红线、永久基本农田、各节点城镇规模边界,正向划定生态空间与农业空间,反向框定城镇空间与城镇开发边界,最终锚定“三区三线”。
构建大连特色控制线体系,以“三区三线”为一级控制线,对应部门事权与规划内核,确定二级控制线体系。保证控制线划得准,对接不同部门管理的核心,不同规划的技术内涵,寻找规划不同的根本原因,不以简单解决图面矛盾为目的,以管理共识、技术共识修正规划矛盾。保证控制线管的住,出台相应标准,明确每条控制线由那个规划明确,那个部门管理,控规如何落实;利用多规合一平台,对接实施性蓝图,让控制线成为一张城市规划管理的无形网络,保证控制线落地,防止侵蚀。
(五)创新实施性蓝图
规划最主要的功能性是指导城市建设。然而规划虽好,建设却往往走样,究其原因,规划传导中信息流失是最主要的原因。构建实施性蓝图的目的,就是打通从规划逐级传导一直到指导项目建设的信息通道,转变传统的只依赖核心指标控制的规划传导反馈机制。以平台为载体,构架全信息的规划传导方式,将现状问题、规划定位、设计理念、空间布局、城市设计意见、三维管控、民意诉求、历史遗留问题等用信息化网络方式有机的链接起来,用智能化的手段统筹呈现给最终决策者。
(六)联通数字化蓝图
空间规划信息具有多样性、可细化性、并附有逻辑。传统的规划信息化只是简单将规划切片,空间对位,放入平台,海量的信息本身就降低了规划的易用性。大连多规合一“一张蓝图”通过对规划本身逻辑的数字化构建,以及使用者习惯与关注内容的深入解析,构建了多级变焦的数字化“一张蓝图”。通过对空间规划不同内容之间的穿透逻辑、不同层次之间的变焦逻辑、单独数据的体征逻辑三个层次的信息逻辑构建,达到使用者“所想即所见”的使用效果,提高规划实用性。
三、结语:
无论空间规划如何变革,本质上是要指导城市空间建设。大连市多规合一“一张蓝图”,以城市的全域、全程、全方位的空间规划管控为目标,利用信息化手段,重塑地方规划管理体系,在规划管理与应用方面探索寻找最优解决方案。
参考文献:
[1]王唯山.机构改革背景下城乡规划行业之“变”与“化”[J].规划师,2019(01):5-10.
[2]罗彦,蒋国翔,邱凯付.机构改革背景下我国空间规划的改革趋势与行业应对[J].规划师,2019(01):11-18.