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【摘 要】 公路体制改革是全国公路事业健康发展的重要而艰巨的任务，但正确认识公路体制改革及其社会成本是促使其顺利进行的重要条件，本文在公路系统“事改企”的大形势下，论述了这一问题，以希冀公路管理体制和运行机制健康发展。
【关键词】 公路体制改革 社会成本
经过20多年改革开放及经济体制的转变，我国社会主义经济建设取得了巨大成就，社会主义市场经济体制的基本构架也已经形成。而我国现行的公路管理体制是在计划经济体制下形成的，面对社会主义市场的要求和形势，建立高效、科学的公路管理体制已摆在全国交通部门的面前。以前我们为建立市场经济体制付出了不小的社会成本，而同样我们也将为公路体制改革付出这种成本，而我国改革开放的进一步深化和社会主义市场经济体制以及全国公路管理体制的最终确立和完善，在一定程度上也取决于我们能否正确认识并有效解决公路管理体制及其改革成本问题。
1. 公路管理体制改革的必然性
我国现行的公路管理体制是按照计划经济的要求，以及“统一领导、分级管理”的原则建立起来的，多年来，这种体制较好地发挥了中央和地方投资公路建设的积极性，发挥了十分重要的作用。但是随着我国政治、经济体制改革的逐步深入，已愈来愈不适应社会主义市场经济的要求，对新形势下公路事业的健康发展产生了不利影响。公路管理体制深层次的矛盾日益暴露，具体表现在：
1.1政事企不分、活力不足。
目前，我国的公路管理机构，既代表政府担负着公路管理的行政职能，同时又承担着公路养护、施工、设计等生产任务，是政事企合一的管理体制。这种体制的主要弊端是生产按计划安排，经费按人头划拨，没有按实际养护成本下拨，职工工资分摊养护成本过高，高投入、低产出现象十分严重，干部、职工的竞争意识、忧患意识比较淡薄。特别是各级公路管理机构在计划经济体制下形成的各种厂、站、库辅助生产单位和设计、施工、养护等生产性单位，都依附于各级公路管理机构，辅助生产费用中的管理费用过大，这不仅影响了公路的管理，更重要的是影响了生产单位的积极性。
1.2机构设置重复、人员过多、效率不高。
近几年来，各地由于重复设置机构，扩充人员，使公路系统的人员急剧增加，公路养护管理职工急剧增长。此外，行政管理和非生产人员比例过大，非生产性开支挤占了大量的养护经费，有的仅能满足人头费，有的甚至连职工工资开支都难以保证。而且职工有工不出或出工不出力的现象比较普遍，更谈不上完成养护任务。
针对现行公路管理体制存在的主要弊端，总结多年来公路管理体制和运行机制改革的成功经验，各地公路主管部门应当以 “精简机构，理顺关系，转变机制，事企分开，消除弊端，加强管理，限编减员，提高效率”为原则，借这次政府“事改企”的东风，积极稳妥地推进公路管理体制改革，努力构筑一个科学合理的公路管理体系，建设一支高素质的专业化公路管理队伍，逐步建立符合市场经济体制要求的公路管理体制和运行机制。
2. 体制改革的主要内容
公路管理体制改革涉及面厂、工作量大、需考虑的因素多，特别是公路管理体改革中社会成本问题。我们应当充分注意和研究公路管理体制改革中的社会成本和主要内容：
2.1公路体制改革中的社会成本
2.1.1国有资产流失与非法私有化。在公路体制改革过程中，有些国有资产可能拨付给改制国有企业，改制后的国有企业有可能继续改制，吸收多元入股，由于部分单位对产权改革缺乏社会监督与制约，将公共选择过程变为了不平等的交付过程，致使一些官员和领导人借改革损公肥私、非法侵吞国有资产，造成大量国有资产以产权改革的名义被非法变为个人的私有财产。另一方面，公路系统职工在改革后的生存、发展以及社会保障，很大程度上依赖他们以前创造的这些国有资产。
2.1.2大规模分流、下岗、失业及最重要的社会稳定问题。公路体制改革下岗、分流失业问题是公路体制改革中必须面对的一个问题。由于公路系统职工人员过剩，在改制过程中，必然会有许多人从管理部门分离出去到企业中，而当职工的生活、福利待遇问题与先前有大幅度的降低时，而我们又缺乏完善的社会福利制度来缓解矛盾时，就会引起社会的动荡和危机。同时，由于我国整个经济发展水平不高和社会保障体系不完善，尚无法为分流、下岗失业人员提供普遍的高水平的社会保障。这就使得就业问题在中国成为一个严重的社会问题，关系到社会的稳定和经济的发展。
2.1.3分配不均和贫富分化。公路体制改革前期，改革形成公路企业可能还是国有企业，绝大部分经济资源由国家控制，但随着进一步的国有企业产权改革，即所有制多元化，很可能伴随着国有资产的流失，随即被少数人股本所控制，进而形成下一步的分配差距拉大，贫富分化。
2.2公路体制改革主要内容
2.2.1合理设置管理机构，科学划分相关职能。
总结多年来我国公路管理的经验与教训，借鉴国外的管理模式，各级交通主管部门要按照《公路法》的规定，特别是要结合“费改税”的实施，积极稳妥地推进公路管理体制改革。作为政府职能部门的各级交通主管部门应当合理设置公路管理机构，科学划分职能，改变目前机构重叠、职能交叉的公路管理现状。
2.2.2规范管理机构，理顺路产路权关系
要理顺各级公路管理机构间的关系，首先必须对各级政府在公路管理上的职责和事权进行合理划分。从国外发达国家的公路管理模式来看，一般来讲，各级政府在公路网管理中有明确的分工。从我国的实际情况和资金渠道来看，应该逐步按照“统一领导、分级管理”的原则，明确划分各级政府在公路管理中的职权。
2.2.3降低改革社会成本
利用政策宣传争取大多数职工的支持和认同，让他们尽早转变思想，激发思路，大胆设想，利用政策、资金等多种方式扶持改制企业发展起来，本着公平与效率的原则，完善收入分配制度和社会保障制度，让他们无后顾之忧，让他们的凝聚力发挥在发展企业上，为自己和社会创造更大的价值。
我国的公路管理工作正处于一个继往开来的关键时期，随着大规模公路建设高潮的逐渐消退，公路工作重心必然要转向管理工作。延续了数十年的公路建设、养护、管理筹资方式和资金渠道将发生重大变革，在这种形势下，各级公路主管部门应切实把改革公路管理体制作为一项重要任务进行研究，切实解决改制中的问题和社会成本，逐步建立适应社会主义市场经济运行规律的新型公路管理体制，努力构筑一个高效、科学、合理的公路管理体系。
参考文献：
[1] <<公路体制改革健谈>> 《中国公路》1999年第7期
[2] 王跃生 中華会计网 《正确认识经济转轨的社会问题》.
（作者单位：烟台市公路管理局）
【关键词】 公路体制改革 社会成本
经过20多年改革开放及经济体制的转变，我国社会主义经济建设取得了巨大成就，社会主义市场经济体制的基本构架也已经形成。而我国现行的公路管理体制是在计划经济体制下形成的，面对社会主义市场的要求和形势，建立高效、科学的公路管理体制已摆在全国交通部门的面前。以前我们为建立市场经济体制付出了不小的社会成本，而同样我们也将为公路体制改革付出这种成本，而我国改革开放的进一步深化和社会主义市场经济体制以及全国公路管理体制的最终确立和完善，在一定程度上也取决于我们能否正确认识并有效解决公路管理体制及其改革成本问题。
1. 公路管理体制改革的必然性
我国现行的公路管理体制是按照计划经济的要求，以及“统一领导、分级管理”的原则建立起来的，多年来，这种体制较好地发挥了中央和地方投资公路建设的积极性，发挥了十分重要的作用。但是随着我国政治、经济体制改革的逐步深入，已愈来愈不适应社会主义市场经济的要求，对新形势下公路事业的健康发展产生了不利影响。公路管理体制深层次的矛盾日益暴露，具体表现在：
1.1政事企不分、活力不足。
目前，我国的公路管理机构，既代表政府担负着公路管理的行政职能，同时又承担着公路养护、施工、设计等生产任务，是政事企合一的管理体制。这种体制的主要弊端是生产按计划安排，经费按人头划拨，没有按实际养护成本下拨，职工工资分摊养护成本过高，高投入、低产出现象十分严重，干部、职工的竞争意识、忧患意识比较淡薄。特别是各级公路管理机构在计划经济体制下形成的各种厂、站、库辅助生产单位和设计、施工、养护等生产性单位，都依附于各级公路管理机构，辅助生产费用中的管理费用过大，这不仅影响了公路的管理，更重要的是影响了生产单位的积极性。
1.2机构设置重复、人员过多、效率不高。
近几年来，各地由于重复设置机构，扩充人员，使公路系统的人员急剧增加，公路养护管理职工急剧增长。此外，行政管理和非生产人员比例过大，非生产性开支挤占了大量的养护经费，有的仅能满足人头费，有的甚至连职工工资开支都难以保证。而且职工有工不出或出工不出力的现象比较普遍，更谈不上完成养护任务。
针对现行公路管理体制存在的主要弊端，总结多年来公路管理体制和运行机制改革的成功经验，各地公路主管部门应当以 “精简机构，理顺关系，转变机制，事企分开，消除弊端，加强管理，限编减员，提高效率”为原则，借这次政府“事改企”的东风，积极稳妥地推进公路管理体制改革，努力构筑一个科学合理的公路管理体系，建设一支高素质的专业化公路管理队伍，逐步建立符合市场经济体制要求的公路管理体制和运行机制。
2. 体制改革的主要内容
公路管理体制改革涉及面厂、工作量大、需考虑的因素多，特别是公路管理体改革中社会成本问题。我们应当充分注意和研究公路管理体制改革中的社会成本和主要内容：
2.1公路体制改革中的社会成本
2.1.1国有资产流失与非法私有化。在公路体制改革过程中，有些国有资产可能拨付给改制国有企业，改制后的国有企业有可能继续改制，吸收多元入股，由于部分单位对产权改革缺乏社会监督与制约，将公共选择过程变为了不平等的交付过程，致使一些官员和领导人借改革损公肥私、非法侵吞国有资产，造成大量国有资产以产权改革的名义被非法变为个人的私有财产。另一方面，公路系统职工在改革后的生存、发展以及社会保障，很大程度上依赖他们以前创造的这些国有资产。
2.1.2大规模分流、下岗、失业及最重要的社会稳定问题。公路体制改革下岗、分流失业问题是公路体制改革中必须面对的一个问题。由于公路系统职工人员过剩，在改制过程中，必然会有许多人从管理部门分离出去到企业中，而当职工的生活、福利待遇问题与先前有大幅度的降低时，而我们又缺乏完善的社会福利制度来缓解矛盾时，就会引起社会的动荡和危机。同时，由于我国整个经济发展水平不高和社会保障体系不完善，尚无法为分流、下岗失业人员提供普遍的高水平的社会保障。这就使得就业问题在中国成为一个严重的社会问题，关系到社会的稳定和经济的发展。
2.1.3分配不均和贫富分化。公路体制改革前期，改革形成公路企业可能还是国有企业，绝大部分经济资源由国家控制，但随着进一步的国有企业产权改革，即所有制多元化，很可能伴随着国有资产的流失，随即被少数人股本所控制，进而形成下一步的分配差距拉大，贫富分化。
2.2公路体制改革主要内容
2.2.1合理设置管理机构，科学划分相关职能。
总结多年来我国公路管理的经验与教训，借鉴国外的管理模式，各级交通主管部门要按照《公路法》的规定，特别是要结合“费改税”的实施，积极稳妥地推进公路管理体制改革。作为政府职能部门的各级交通主管部门应当合理设置公路管理机构，科学划分职能，改变目前机构重叠、职能交叉的公路管理现状。
2.2.2规范管理机构，理顺路产路权关系
要理顺各级公路管理机构间的关系，首先必须对各级政府在公路管理上的职责和事权进行合理划分。从国外发达国家的公路管理模式来看，一般来讲，各级政府在公路网管理中有明确的分工。从我国的实际情况和资金渠道来看，应该逐步按照“统一领导、分级管理”的原则，明确划分各级政府在公路管理中的职权。
2.2.3降低改革社会成本
利用政策宣传争取大多数职工的支持和认同，让他们尽早转变思想，激发思路，大胆设想，利用政策、资金等多种方式扶持改制企业发展起来，本着公平与效率的原则，完善收入分配制度和社会保障制度，让他们无后顾之忧，让他们的凝聚力发挥在发展企业上，为自己和社会创造更大的价值。
我国的公路管理工作正处于一个继往开来的关键时期，随着大规模公路建设高潮的逐渐消退，公路工作重心必然要转向管理工作。延续了数十年的公路建设、养护、管理筹资方式和资金渠道将发生重大变革，在这种形势下，各级公路主管部门应切实把改革公路管理体制作为一项重要任务进行研究，切实解决改制中的问题和社会成本，逐步建立适应社会主义市场经济运行规律的新型公路管理体制，努力构筑一个高效、科学、合理的公路管理体系。
参考文献：
[1] <<公路体制改革健谈>> 《中国公路》1999年第7期
[2] 王跃生 中華会计网 《正确认识经济转轨的社会问题》.
（作者单位：烟台市公路管理局）