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摘 要：在国家大力推进治理体系、治理能力现代化和优化营商环境的背景下，公安机关服务营造优质营商环境的能力具有重要意义。营造优质营商环境在效率追求、法治边界要求和信誉保证等方面对新时期公安工作提出了新的要求。为此，公安机关可以从提高政务服务效率、明确权力使用边界和提升公安机关的公信力等几个方面着手，提升公安机关服务营造优质营商环境的能力。
关键词：服务营造;公安机关;营商环境;能力提升;路径
中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）30-0123-03
十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出，要“优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”[1]。在此背景下，研究公安机关如何提升治理能力，使其更好地服务于营造优质营商环境的工作显得极有意义。
一、营商环境概述
营商环境是一个综合性概念，所有与投资经营有关的要素都可以被纳入其中。2019年10月22日公布的《优化营商环境条例》标志着中国在优化营商环境方面走上了规范化和法治化的道路，是中国优化发展营商环境的里程碑。在条例中，营商环境被定义为企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件[2]。
中国的全球营商便利度在世界银行发布《2020年营商环境报告》的排名继去年大幅提升32位后，今年又跃升15位，升至全球第31位。世界银行称，由于“大力推进改革议程”，中国连续两年跻身全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体[3]。
二、公安工作在营造优质营商环境中的作用
从政治角度看，公安机关是国家暴力机构，保证政权的稳定和社会安定;从公共管理的角度看，公安机关为公共秩序供给公共产品，为公共管理的对象提供服务;从行政管理角度看，公安机关也是政府行政机关的组成部分，对社会某些行为有监督管理职责。无论是从哪个角度考虑，公安机关与营商环境的好坏都存在莫大的关系。
（一）社会稳定和长治久安离不开公安工作
营商环境中不可或缺的资本要素对社会稳定情况异常敏感。在《资本论·第二卷》，马克思曾引用过《评论家季刊》里的一段话来描绘过资本，“资本逃避动乱和纷争，它的本性是胆怯的。”[4]为了获取稳定的收益，资本会自发地选择社会比较稳定的环境以实现保值增值。
营商环境是社会大环境的一个部分，社会大环境的稳定是优质营商环境的基础。没有稳定的社会环境就不可能有好的营商环境。社会稳定并不是通过一时的努力就可以获得，而是要通过对破坏社会稳定的因素进行长期斗争才能保持。“国家安危，公安系于一半。”社会的长治久安，离不开公安机关在维护国家安全和稳定、日常治安管理、打击各类违法犯罪行为等方面所做出的努力。
（二）经济活动的正常开展与公安工作息息相关
经济活动的参与者都带有追逐利润的目的。马克思曾引用托·约·登宁的话对参与经济活动的资本因素有过非常精彩的描述。“资本害怕没有利润或利润太少，就像自然界害怕真空一样。一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用;有20%的利润，它就活跃起来;有50%的利润，它就铤而走险;为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律。”[4]
在经济领域，公安机关对维护正常的经济秩序有重要作用。公安机关对经济犯罪行为的打击将资本和其他经济活动参与者追逐利润的行为限定在法律许可范围之内，特别是防止某些突破法律界限破坏经济秩序的行为发生。公安机关通过对经济犯罪的打击，维护经济活动主体正常开展生产经营活动，震慑破坏经济秩序的违法犯罪行为，保证经济活动正常开展，这是营造优质营商环境的强力保障。近年来，以公安机关为主力的扫黑除恶，打“伞”破“网”的雷霆行动，稳定了社会治安，净化了营商环境，为经济活动的良好开展创造了条件。
（三）公安工作与营商环境的要素有着密切关系
1.在经济活动中，有部分经济活动参与者从事的特种行业与公安工作关系密切。某些特种行业的经营情况可能会对整个社会稳定和社会秩序产生重大影响。公安机关的特种行业管理是指基于一些行业所经营的场所、物品容易被不法分子利用来进行各种违法犯罪活动的客观现实，而由公安机关依法实行的特殊管理[5]。经济活动中的部分行业容易被不法之徒用于实施危害社会稳定的违法犯罪行为而必须由公安机关进行监管。对特种行业的管理是否适度，与经济活动的健康度和活跃度存在直接关系。管得过紧会影响经济活动的活跃度和效率，管得过松则容易滋生违法犯罪行为。
2.公安机关的直接服务职能也会对营商环境的要素产生显著影响。营商环境通常包含政务环境、市场环境（含生产要素、市场规模、中介服务等）、法治环境、人文环境等要素。在政务环境方面，部分审批和监管职能由公安机关承担，优化政务环境公安机关责任在肩;在市场环境方面，生产要素中为吸引人才而制定的政策中通常包含人才落戶方面的政策，这与公安机关户政管理职能息息相关;在法治环境方面，公安机关作为法律实施和执行的重要部门，其执法水平直接体现法治环境的水平;在人文环境方面，公安机关长期维护的稳定的社会秩序是构建优质人文环境的保障。
三、营造优质营商环境对公安工作提出了新要求
营商环境的营造和优化是一个综合性极强的课题，某一营商环境构成要素的短板可能会波及所有要素，从而拉低整体营商环境水平。服务好营商环境优化工作，首先要理清营造优质营商环境对公安工作的需求。只有立足需求，我们才能明确公安机关在服务营商环境时的努力方向。
（一）效率是营商环境的追求，营商环境对公安工作有效率需求 营商环境提升和优化的关键点就是效率。世界银行对营商环境的评估指标把完成各环节所需天数和成本作为两个最主要的评估维度，充分证明了效率对营商环境的重要性。提升和优化营商环境，首先要回应企业的效率诉求，公安机关也必须重视企业对效率的追求。
通过调研走访发现，企业对公安机关办事效率的诉求主要集中在两个方面。一方面是对证照办理的效率诉求。在证照办理方面，企业主要提到了公安机关在特种行业审批时的效率、开办企业的公章刻制和备案的效率、出入境证件的办理效率等。另一方面是企业对道路交通管理、接出警和治安、刑事案件处理效率方面的诉求。
（二）边界是营商环境的保证，营商环境要求公安工作必须重视边界
党的十八届三中全会提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，处理好政府工作与市场行为之间的边界。其核心在于政府的权力必须精准行使，在创造宽松有序的经营环境的同时，为正常经营活动保驾护航，不阻碍和限制市场经营主体的正常经营活动。
作为政府组成部门的公安机关负有维护社会治安、维护经济秩序等责任，需要行使行政权力对相关行为进行监督管理。同时，权力的运用存在着一定的边界，超过边界是越权、滥权，故意缩小边界则是不作为。越权不仅容易滋生权力寻租等违纪违法行为，也会破坏市场经营活动的正常开展。但是，面对破坏经济秩序等违法犯罪行为不作为，同样也会影响经济活动的正常开展，从而破坏营商环境优化的整体努力。
（三）信誉是营商环境的生命，营商环境要求公安机关要有公信力
企业投资成本中有一部分属于沉没成本，比如厂房或基础设施的投资等，这部分成本必须靠企业长期运转逐步摊薄。因此，企业在投资前进行投资可行性评估时，会把当地政府政策的稳定性作为参考依据。政策连贯、可提供稳定预期、承诺兑现率高、兑现速度快都对企业投资与否及投资大小有影响，是当地营商环境竞争力的无形资产。政府长期累积的公信力对企业投资决策有重要参考作用。
公安机关作为政府的组成部门，也必须具备良好的公信力。依法行政，对合法行为严格保护，对非法行为有效打击，不插手市场主体正常的经营活动，及时响应企业的正当诉求等都是公安机关公信力的构成要素。
四、提升公安机关服务优质营商环境能力的路径
提升公安机关服务优质营商环境的能力是一个需要多点着力的长期过程。提升公安机关服务优质营商环境能力的路径，由营造优质营商环境的需求与公安机关的政治属性和行政职能共同决定。在现阶段，除了维护社会稳定外，公安机关可以从以下几个方面大力提升服务营造优质营商环境的能力。
（一）优化内部流程，充分依靠科技以提升服务效率
提升公安机关在政务服务中审批监管的效率，减少政务服务中的流程梗阻，这是提升公安服务营造优质营商环境能力的主要路径。公安机关提升政务服务效率可从以下两个方向着手。
1.全面梳理现有工作流程中存在的不必要的、过时的环节，优化办事审批流程。在我国，由于政策形势变化较快，加之部分流程设计的前瞻性不足，一些办事流程和要求在过一段时间后就已经无法适应新的情况。公安机关的审批流程应随着政策形势和科技水平的发展，在保证没有大的漏洞的基础上，大胆改革一些过时流程，简化、去除部分重复或烦琐的环节和材料提供要求。从长效看，公安机关应形成流程定期审核和更新机制，收集来自基层单位和服务对象的意见，检验、审视流程中存在的不合理的环节，加以改进和优化。
2.充分利用现代技术手段简化审批手续和加强事后监管。营造优质营商环境，要求相关部门从原来的偏重于审批转向偏重于日常监管。公安机关在相关审批流程上要尽量简化优化，将工作重心转移到对经营主体的经营活动进行有效监管上来。在审批环节，应充分利用审批监管系统中的已有资料并与其他部门资料共享;能在网上提交的尽量不要在现场提交;尽量减少经营主体重复提交资料;减少资料准备和重复跑窗口的时间。在日常监管方面，充分利用大数据分析技术的优势，通过分析日常数据，发现异常情况，结合工作人员的判断进行重点巡查和监管，以提升监管效率。
（二）明确边界，依法主动作为以用好权力
法治是最好的营商环境，所有涉及营商环境的规范都要以法律法规的形式加以固定和体现。公安机关得到国家授权，代表国家执行法律，拥有相应的权力。权力向来都是一把双刃剑。公安机关在运用权力服务营造优质营商环境工作时必须时刻牢固树立边界意识，根据法律授权，明确哪些行为必须为，哪些行为不可为，用对权力、用好权力。
在公安机关内部，有少数民警因为权力观不正确而乱作为。比如，少数民警搞权力寻租，利用职权插手经济纠纷，甚至变成了地方黑恶势力的保护伞，不仅没有充分用对权力为营商环境的优化作贡献，反而成为优质营商环境的破坏者。
防止懒政和不作为则是一个硬币的另一面。为了进一步优化营商环境，从中央到地方都在推行简政放权，下放审批权限和放宽市场准入。一些违法犯罪人员趁着制度尚未健全的空档，以新的手段进行非法敛财活动。此类违法犯罪活动，往往有涉及资金量大、受害者众多等特点，严重影响社会稳定和经济秩序。公安机关应根据案件特点，主动调整工作方向，重点打击涉及面广，危害大的经济犯罪行为，并采取得力措施预防此类案件的发生。
（三）成为企业信赖的审批监管者和服务者以提升公信力
公安机关要主动转变传统的监管者和被监管者的对立关系，做企业信赖的审批监管者和服务者。为此，公安机关一方面要信守承诺，对承诺的办事时限、承诺的可办事项必须严格按承诺做到;另一方面，要注重对公安监管的相关政策法规及时针对不同经营主体的需求进行宣传、教育和辅导，避免企业因对政策法规的不了解而产生违法行为，防患于未然。此外，做好主动服务工作，尽量在监管巡查中了解企业的需求，在不违反规定的前提下，根据其特点和需求主动为市场经营主体提供好服务，宣传新的政策，便利企业开展好经营活动，做企业的贴心人。
參考文献：
[1] 新华社.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].中国政府网，2019-11-05.
[2] 优化营商环境条例（国令第722号—政府信息公开专栏）[EB/OL].中国政府网，2019-10-23.
[3] 中国这个排名大幅上升 世界银行说原因是这8个字[EB/OL].中国政府网，2019-10-25.
[4] 马克思恩格斯选集[M].北京：人民出版社，1995：266.
[5] 肖文波.公安机关特种行业管理中存在的问题[J].公安研究，2002，（12）：65-68.
[责任编辑 晓 群]
关键词：服务营造;公安机关;营商环境;能力提升;路径
中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2021）30-0123-03
十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出，要“优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”[1]。在此背景下，研究公安机关如何提升治理能力，使其更好地服务于营造优质营商环境的工作显得极有意义。
一、营商环境概述
营商环境是一个综合性概念，所有与投资经营有关的要素都可以被纳入其中。2019年10月22日公布的《优化营商环境条例》标志着中国在优化营商环境方面走上了规范化和法治化的道路，是中国优化发展营商环境的里程碑。在条例中，营商环境被定义为企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件[2]。
中国的全球营商便利度在世界银行发布《2020年营商环境报告》的排名继去年大幅提升32位后，今年又跃升15位，升至全球第31位。世界银行称，由于“大力推进改革议程”，中国连续两年跻身全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体[3]。
二、公安工作在营造优质营商环境中的作用
从政治角度看，公安机关是国家暴力机构，保证政权的稳定和社会安定;从公共管理的角度看，公安机关为公共秩序供给公共产品，为公共管理的对象提供服务;从行政管理角度看，公安机关也是政府行政机关的组成部分，对社会某些行为有监督管理职责。无论是从哪个角度考虑，公安机关与营商环境的好坏都存在莫大的关系。
（一）社会稳定和长治久安离不开公安工作
营商环境中不可或缺的资本要素对社会稳定情况异常敏感。在《资本论·第二卷》，马克思曾引用过《评论家季刊》里的一段话来描绘过资本，“资本逃避动乱和纷争，它的本性是胆怯的。”[4]为了获取稳定的收益，资本会自发地选择社会比较稳定的环境以实现保值增值。
营商环境是社会大环境的一个部分，社会大环境的稳定是优质营商环境的基础。没有稳定的社会环境就不可能有好的营商环境。社会稳定并不是通过一时的努力就可以获得，而是要通过对破坏社会稳定的因素进行长期斗争才能保持。“国家安危，公安系于一半。”社会的长治久安，离不开公安机关在维护国家安全和稳定、日常治安管理、打击各类违法犯罪行为等方面所做出的努力。
（二）经济活动的正常开展与公安工作息息相关
经济活动的参与者都带有追逐利润的目的。马克思曾引用托·约·登宁的话对参与经济活动的资本因素有过非常精彩的描述。“资本害怕没有利润或利润太少，就像自然界害怕真空一样。一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用;有20%的利润，它就活跃起来;有50%的利润，它就铤而走险;为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律。”[4]
在经济领域，公安机关对维护正常的经济秩序有重要作用。公安机关对经济犯罪行为的打击将资本和其他经济活动参与者追逐利润的行为限定在法律许可范围之内，特别是防止某些突破法律界限破坏经济秩序的行为发生。公安机关通过对经济犯罪的打击，维护经济活动主体正常开展生产经营活动，震慑破坏经济秩序的违法犯罪行为，保证经济活动正常开展，这是营造优质营商环境的强力保障。近年来，以公安机关为主力的扫黑除恶，打“伞”破“网”的雷霆行动，稳定了社会治安，净化了营商环境，为经济活动的良好开展创造了条件。
（三）公安工作与营商环境的要素有着密切关系
1.在经济活动中，有部分经济活动参与者从事的特种行业与公安工作关系密切。某些特种行业的经营情况可能会对整个社会稳定和社会秩序产生重大影响。公安机关的特种行业管理是指基于一些行业所经营的场所、物品容易被不法分子利用来进行各种违法犯罪活动的客观现实，而由公安机关依法实行的特殊管理[5]。经济活动中的部分行业容易被不法之徒用于实施危害社会稳定的违法犯罪行为而必须由公安机关进行监管。对特种行业的管理是否适度，与经济活动的健康度和活跃度存在直接关系。管得过紧会影响经济活动的活跃度和效率，管得过松则容易滋生违法犯罪行为。
2.公安机关的直接服务职能也会对营商环境的要素产生显著影响。营商环境通常包含政务环境、市场环境（含生产要素、市场规模、中介服务等）、法治环境、人文环境等要素。在政务环境方面，部分审批和监管职能由公安机关承担，优化政务环境公安机关责任在肩;在市场环境方面，生产要素中为吸引人才而制定的政策中通常包含人才落戶方面的政策，这与公安机关户政管理职能息息相关;在法治环境方面，公安机关作为法律实施和执行的重要部门，其执法水平直接体现法治环境的水平;在人文环境方面，公安机关长期维护的稳定的社会秩序是构建优质人文环境的保障。
三、营造优质营商环境对公安工作提出了新要求
营商环境的营造和优化是一个综合性极强的课题，某一营商环境构成要素的短板可能会波及所有要素，从而拉低整体营商环境水平。服务好营商环境优化工作，首先要理清营造优质营商环境对公安工作的需求。只有立足需求，我们才能明确公安机关在服务营商环境时的努力方向。
（一）效率是营商环境的追求，营商环境对公安工作有效率需求 营商环境提升和优化的关键点就是效率。世界银行对营商环境的评估指标把完成各环节所需天数和成本作为两个最主要的评估维度，充分证明了效率对营商环境的重要性。提升和优化营商环境，首先要回应企业的效率诉求，公安机关也必须重视企业对效率的追求。
通过调研走访发现，企业对公安机关办事效率的诉求主要集中在两个方面。一方面是对证照办理的效率诉求。在证照办理方面，企业主要提到了公安机关在特种行业审批时的效率、开办企业的公章刻制和备案的效率、出入境证件的办理效率等。另一方面是企业对道路交通管理、接出警和治安、刑事案件处理效率方面的诉求。
（二）边界是营商环境的保证，营商环境要求公安工作必须重视边界
党的十八届三中全会提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，处理好政府工作与市场行为之间的边界。其核心在于政府的权力必须精准行使，在创造宽松有序的经营环境的同时，为正常经营活动保驾护航，不阻碍和限制市场经营主体的正常经营活动。
作为政府组成部门的公安机关负有维护社会治安、维护经济秩序等责任，需要行使行政权力对相关行为进行监督管理。同时，权力的运用存在着一定的边界，超过边界是越权、滥权，故意缩小边界则是不作为。越权不仅容易滋生权力寻租等违纪违法行为，也会破坏市场经营活动的正常开展。但是，面对破坏经济秩序等违法犯罪行为不作为，同样也会影响经济活动的正常开展，从而破坏营商环境优化的整体努力。
（三）信誉是营商环境的生命，营商环境要求公安机关要有公信力
企业投资成本中有一部分属于沉没成本，比如厂房或基础设施的投资等，这部分成本必须靠企业长期运转逐步摊薄。因此，企业在投资前进行投资可行性评估时，会把当地政府政策的稳定性作为参考依据。政策连贯、可提供稳定预期、承诺兑现率高、兑现速度快都对企业投资与否及投资大小有影响，是当地营商环境竞争力的无形资产。政府长期累积的公信力对企业投资决策有重要参考作用。
公安机关作为政府的组成部门，也必须具备良好的公信力。依法行政，对合法行为严格保护，对非法行为有效打击，不插手市场主体正常的经营活动，及时响应企业的正当诉求等都是公安机关公信力的构成要素。
四、提升公安机关服务优质营商环境能力的路径
提升公安机关服务优质营商环境的能力是一个需要多点着力的长期过程。提升公安机关服务优质营商环境能力的路径，由营造优质营商环境的需求与公安机关的政治属性和行政职能共同决定。在现阶段，除了维护社会稳定外，公安机关可以从以下几个方面大力提升服务营造优质营商环境的能力。
（一）优化内部流程，充分依靠科技以提升服务效率
提升公安机关在政务服务中审批监管的效率，减少政务服务中的流程梗阻，这是提升公安服务营造优质营商环境能力的主要路径。公安机关提升政务服务效率可从以下两个方向着手。
1.全面梳理现有工作流程中存在的不必要的、过时的环节，优化办事审批流程。在我国，由于政策形势变化较快，加之部分流程设计的前瞻性不足，一些办事流程和要求在过一段时间后就已经无法适应新的情况。公安机关的审批流程应随着政策形势和科技水平的发展，在保证没有大的漏洞的基础上，大胆改革一些过时流程，简化、去除部分重复或烦琐的环节和材料提供要求。从长效看，公安机关应形成流程定期审核和更新机制，收集来自基层单位和服务对象的意见，检验、审视流程中存在的不合理的环节，加以改进和优化。
2.充分利用现代技术手段简化审批手续和加强事后监管。营造优质营商环境，要求相关部门从原来的偏重于审批转向偏重于日常监管。公安机关在相关审批流程上要尽量简化优化，将工作重心转移到对经营主体的经营活动进行有效监管上来。在审批环节，应充分利用审批监管系统中的已有资料并与其他部门资料共享;能在网上提交的尽量不要在现场提交;尽量减少经营主体重复提交资料;减少资料准备和重复跑窗口的时间。在日常监管方面，充分利用大数据分析技术的优势，通过分析日常数据，发现异常情况，结合工作人员的判断进行重点巡查和监管，以提升监管效率。
（二）明确边界，依法主动作为以用好权力
法治是最好的营商环境，所有涉及营商环境的规范都要以法律法规的形式加以固定和体现。公安机关得到国家授权，代表国家执行法律，拥有相应的权力。权力向来都是一把双刃剑。公安机关在运用权力服务营造优质营商环境工作时必须时刻牢固树立边界意识，根据法律授权，明确哪些行为必须为，哪些行为不可为，用对权力、用好权力。
在公安机关内部，有少数民警因为权力观不正确而乱作为。比如，少数民警搞权力寻租，利用职权插手经济纠纷，甚至变成了地方黑恶势力的保护伞，不仅没有充分用对权力为营商环境的优化作贡献，反而成为优质营商环境的破坏者。
防止懒政和不作为则是一个硬币的另一面。为了进一步优化营商环境，从中央到地方都在推行简政放权，下放审批权限和放宽市场准入。一些违法犯罪人员趁着制度尚未健全的空档，以新的手段进行非法敛财活动。此类违法犯罪活动，往往有涉及资金量大、受害者众多等特点，严重影响社会稳定和经济秩序。公安机关应根据案件特点，主动调整工作方向，重点打击涉及面广，危害大的经济犯罪行为，并采取得力措施预防此类案件的发生。
（三）成为企业信赖的审批监管者和服务者以提升公信力
公安机关要主动转变传统的监管者和被监管者的对立关系，做企业信赖的审批监管者和服务者。为此，公安机关一方面要信守承诺，对承诺的办事时限、承诺的可办事项必须严格按承诺做到;另一方面，要注重对公安监管的相关政策法规及时针对不同经营主体的需求进行宣传、教育和辅导，避免企业因对政策法规的不了解而产生违法行为，防患于未然。此外，做好主动服务工作，尽量在监管巡查中了解企业的需求，在不违反规定的前提下，根据其特点和需求主动为市场经营主体提供好服务，宣传新的政策，便利企业开展好经营活动，做企业的贴心人。
參考文献：
[1] 新华社.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].中国政府网，2019-11-05.
[2] 优化营商环境条例（国令第722号—政府信息公开专栏）[EB/OL].中国政府网，2019-10-23.
[3] 中国这个排名大幅上升 世界银行说原因是这8个字[EB/OL].中国政府网，2019-10-25.
[4] 马克思恩格斯选集[M].北京：人民出版社，1995：266.
[5] 肖文波.公安机关特种行业管理中存在的问题[J].公安研究，2002，（12）：65-68.
[责任编辑 晓 群]