在贵州遵义海龙屯遗址、湖南永顺老司城遗址、湖北恩施唐崖土司城遗址打包组成的“中国土司文化遗产”申遗成功以后，“土司”成为一个新闻热词。而关于改土归流问题的研究，似乎仍不够惹人重视。改土归流，恰恰是中国得有今日版图的一大因由。
　　“在现代经济学与政治学中，多民族国家如何实现边疆文化异质性地区社会稳定与经济发展，一直是困扰社会科学家与政策制定者的难题。”这是上海财经大学副教授李楠博士的一声喟叹。
　　李楠甚至认为，中国历史上清代对西南少数民族地区进行大规模“改土归流”，为解决边疆地区社会稳定与经济发展，提供了一个早期的较好研究样本，现代学者能从中研究地方统治方式变化、经济发展变化等。
　　从羁縻州到土司制
　　吉首大学副教授罗维庆，著有《土司制度与彭氏土司历史文献资料辑录》一书。在老司城遗址申报世界文化遗产工作期间，罗维庆系申遗基础课题学术委员会副主任。在他看来，土司制度替代了羁縻州的形式，使得中央政权对少数民族地区的管理，更能让人接受。这无疑在某种程度上保证了少数民族地区留在中华版图，直至中国成为一个现代民族国家后，有今日960万平方公里的陆上面积。

　　在接受《新民周刊》记者采访时，罗维庆先生说：“老司城彭氏土司的祖先叫彭士愁，彭士愁有两个儿子，分别是永顺土司与保靖土司。在彭氏担任土司之前，从秦至隋，这些地方都已由中央政府设置了郡县，委派了官吏，但控制比较松弛，属于一种较为松散的管理，谓之羁縻。”
　　按照西南历史地理专家史继忠教授《试论西南边疆的羁縻州》的说法，其时唐朝中央将全国分为三个政治圈层：在中央王朝直接纳入版图的地方，建立若干州县，统一号令、法度，赋役、版籍皆入户部，是为第一圈层;在边缘“内属”的少数民族地区，虽有州县之设，但仍以部落首领为官，贡赋版籍不上户部，不过“羁縻”而已，是为第二圈层;此外，对那些鞭长莫及的少数民族政权，如吐蕃、党项、回纥、突厥之类，则任其独立自治，或互市，或和亲，或封赐，与中央政府保持“藩属”关系，是为第三圈层。
　　无疑，唐朝时实行的是一国几制，因俗而制。
　　羁縻州的头目，与中央直接统一号令的州一样，称为刺史。唐朝对西南少数民族采用羁縻政策，承认当地土著贵族，封官以后，纳入朝廷管理。利用羁縻政策，指导土官统治，逐渐将少数民族地区分别纳入州县地方体系。然而，“羁縻”这两个字的意思，是把少数民族当做牛马。《史记·司马相如列传》中提到：“羁，马络头也;縻，牛靷也。”虽说引申为笼络控制，可名头确实让人感觉不舒服。罗维庆告诉记者：“羁縻制度，让少数民族认为自己被当做了牛马，这无疑是一种歧视。另一方面，中央对羁縻州的政策是——‘附而不逆，叛而不追’。这无疑是一种松散的间接管理了。”
　　到了元代，由于中央政府的皇帝本身就是少数民族，按照罗维庆的看法：“元朝中央政府对少数民族的观念不同于以往历代，于是土司制度逐渐取代了羁縻州制度。”起码，从名称上看，把少数民族当做牛马的称谓——“羁縻”，退出了历史舞台。以“宣慰司”、“宣抚司”“安抚司”、“长官司”等代之，当然，朝廷也不再“附而不逆，叛而不追”了。如果遇到叛乱，招讨司就将率兵马而来。
　　“鉴于羁縻州制，虽命以郡县之名，实形同一独立王国;为加强中央王朝对少数民族豪酋的驾驭与控制，有元一代创立蒙夷参治之法，而官有流土之分，于是始有土司之名。”吴永章在《中国土司制度渊源与发展史》中如此写道，土司制度由此而始。
　　纳入国家编制
　　何为“官有流土之分”呢？
　　流官，比如内地的知县、知府等，有中央政府统一委派，一任多少年之后，再转任他处为地方官，或者到京当官。在有些朝代，甚至明令——本地人不得在家乡为官。然而，土官则不同。土司制度是统治者对西南少数民族地区实行的一种特殊的统治方式，即由中央政府任命少数民族贵族为世袭地方官，并通过这些官吏对各族人民的管理，达到统治的目的。虽然这些土官世袭罔替，但是官位却纳入了国家编制。
　　罗维庆告诉记者：“土司制度替代了羁縻州，等于边疆地区有了和内地类似的行政机构。土官职位纳入国家编制，不仅调和了民族关系，还保留了边疆地区一定的自治权。由此，中央对少数民族地区的管理，从松散的简单管理，转换为可控的直接管理。”
　　罗维庆还强调，土司职位虽然世袭，但这些职位毕竟是朝廷任命，假如胆敢反叛，国家是要出兵平叛的。
　　土司官位虽然属于世袭，但新土司承袭官位后，必须去京城接受任命，并且每隔三至四年，都还必须去京城朝贡。这一点，和藏区的达赖、班禅类似。
　　土司制度本身也随着时代变迁而发生变化。从明代开始，一些原有土司的地方，逐渐有了土官与流官兼用的现象。比如《明史·职官志五》记载——“大率宣慰等司经历皆流官，府州县佐贰多流官。”政府通过在土司控制地区逐步任命流官，达到有效管理土司地区事物的目的。元明以后中央王朝已经在“籍户”的基础上制定了土司应纳赋税之额，并且其征收带有强制性，说明已真正把土司地区“比于内地”。
　　清代逐渐取消了土司地区的自治权。“随着中央集权的加深，特别是国家安定后，逐渐地，中央认为土司制度不该再存在下去。这就有了雍正朝的改土归流。”罗维庆说，“再加上吴三桂反清叛乱后，当时西南诸土司纷纷跟随。所以雍正四年，胤禛的皇帝屁股还没把皇位坐热，就开始大规模报复，开始取缔一部分土司。” 　　从《清史稿》等文献可以看出，胤禛和之后的乾隆、嘉庆朝，并没有完全取缔所有的土司。《清史稿》甚至记载了——雍正七年，清廷还在贵州任命了新土司。
　　这些都是做了政治选择的。对朝廷特别是皇帝造成直接威胁的湖广、四川、广西等地土司，统统取缔。而对云南、贵州、川边，也由于统治需要，任命了新土司。当然，新的土司亦转化成了忠实于朝廷的边关大将，而对土兵的征调更成为中央在土司地区直接行使权力的一个明显标志。所以，土司制度的建立和发展，反映了中央政府对少数民族地区统治的强化。
　　从贵州遵义海龙屯遗址、湖南永顺老司城遗址、湖北恩施唐崖土司城遗址三处来看，联合申遗，恰恰可以看出一个土司制度的完整的“遗址”整体，系统而完整地体现土司制度的内容和土司管理智慧的特色。比如老司城遗址，可见朝廷分设宣慰司、宣抚司、长官司、营、总旗、旗等武职，亦有府、州、县等文职设置。军政集权土司一人，辖内自设官职系统从总理、家政、舍把、旗长、亲将、总爷、峒长、寨长等。其设置的独特性、系统性、完整性在同类土司中最具代表，完整而集中地体现了土司制度的治理特征。
　　“清朝的改土归流加强了国家对于西南地区的统治，深刻地促进了改流地区的社会经济发展。”李楠如此认为。
　　终结于民主改革
　　清代大致的发展方向是改土归流，让边疆和国家更紧密，然而直到民国时期，土司并未消亡，一些小土司仍然把持着地方上的军权财权。比如红军长征进入藏区，就曾与一些土司打过交道。罗维庆少年时代同学泠光电的父亲泠福祥，就是四川凉山地区一个招安土司。

　　在中华人民共和国成立以后，政府对西南少数民族地区进行民主改革。云南沧源的土司罕富民逃亡到缅甸，在1957年返回国内，到了昆明。当时根据云南省委统战部的要求，为便于工作，全省各地的土司头人，都搬到了省民族事务委员会家属大院居住。罕富民的女儿罕贵秀记得，当时全家十多口人，还有保姆、家丁，无论大人、小孩，人均一匹马，在1957年底，浩浩荡荡地从沧源出发去昆明。
　　之所以会接受共产党的要求去昆明，是因为1954年以来罕富民的所见所得所想。
　　1954年4月，罕富民第一次赴昆明。在云南省民委组织下，他和各地前来的土司、头人，参观了厂矿、学校、市区，还游览了很多风景名胜区。同年9月，罕富民出席了在昆明召开的云南省政协第一届一次会议，并被推选为省政协委员。会议期间，云南省党政军的主要领导专门接见了他们。1956年的时候，沧源专员行署又下发了文件，正式任命罕富民为沧源县副县长。而这个时候，罕富民的土司职位也还保留着，仍然拥有很多特权。
　　云南从1957年开始的土地改革，最终是要让土司交出土地。为了让罕富民起带头作用，中共临沧地委委派行署副专员兼统战部长张杜千，专门负责做罕富民的思想工作。张杜千同罕富民反复协商，并进行推心置腹的讨论，最终与罕富民达成3条协议：一是罕富民从1957年起放弃剥削，不再收官租、地租，不派各种白工;二是交出土地后，罕富民全家的生活将由政府承担，按月发给补助;三是协议从1957年6月起开始执行。
　　也就是在交出土地的同一年，罕富民携家眷迁往昆明省民族事务委员会家属大院。在那里，汇集了全省各地来的土司、头人。他们的到来，意味着土司时代的正式结束。中国的土司制度，最终终结于民主改革。