主任、副主任、秘书长、各位委员：
　　我受省人民政府委托，现就《浙江省土地利用总体规划条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：
　　一、立法的必要性
　　土地是不可再生的自然资源，土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是各级政府实行土地用途管制、落实最严格的土地管理制度的基本手段。国家实行最严格耕地保护制度和节约用地制度，归根到底要通过土地利用总体规划来体现。现行的法律、法规对土地利用总体规划的编制、实施、监督等方面作了原则性规定，但随着经济社会的快速发展，这些规定还不能完全满足实际工作的需要，出现规划刚性不刚、弹性不足等问题，亟需在地方性法规层面对程序性、操作性、规范性、特色性等方面予以细化。其立法的必要性主要体现在以下几个方面：
　　一是进一步细化现行土地管理法律、法规的需要。《中华人民共和国土地管理法》确立了土地利用总体规划的法律地位。但规划编制的程序、规划修改的具体条件与权限、规划违法行为的责任追究等方面都没有明确的条款规范。二是进一步强化土地利用总体规划实施管理的需要。土地利用规划的编制是规划管理的基础，实施规划是编制规划的最终目的，但目前实施规划的责任主体、权责划分、规划的修改和责任追究等还缺乏明确的规范。三是进一步预防与化解行政争议的需要。近两年发生的申请国务院裁决的土地利用总体规划局部修改行政争议案件，均是由于现行法律、法规不够细化导致当事人对土地利用总体规划局部修改的程序、条件、权限等理解不一致而诉至国务院，迫切需要我省地方性法规在规划修改的程序、条件、权限等方面予以明确。四是进一步总结上升我省土地利用规划管理工作经验的需要。近年我省作为全国土地利用总体规划修编、土地利用总体规划局部调整试点省份，在土地利用总体规划的编制、实施、监督等方面作了许多积极有益的探索，特别是在规划预留机动指标追加、土地利用总体规划修改条件和程序、土地利用总体规划实施评估、土地利用总体规划审批授权等方面作了一系列制度的创新，有效地拓展了我省建设用地空间，有关土地利用总体规划管理体制机制的创新内容，需要上升为地方性法规。
　　二、条例草案的起草过程
　　2009年，根据省人大常委会《关于印发〈浙江省人大常委会2009年立法工作计划〉及实施方案的通知》（浙人大常办〔2009〕10号），条例列入省人大常委会2009年的二类法规项目。2009年5月，我厅成立条例起草领导小组和起草小组，拟定调研、起草工作方案。2009年6月—2010年3月，经省内外调研，起草完成条例初稿，经系统内部征求意见并修改完善形成条例征求意见稿。2010年3月，条例征求意见稿发函省发改委、省交通运输厅、省水利厅、省建设厅、省环保厅、省农业厅等部门征求意见，共收到反馈意见26条。我们对这些意见作了认真的分析研究，对条例内容又作了进一步的修改完善，形成条例送审稿，于2010年7月上报省政府。
　　省法制办作为审核部门，按照规定程序征求了各市政府和省级有关部门的意见，召开了多场立法座谈会、专家论证会和部门协调会，还通过省政府门户网等向社会公开征求意见。同时，省人大常委会有关专委和法工委提前介入，听取意见并提出修改建议。在此基础上，对条例送审稿进行了反复研究修改完善，形成条例草案，并于2011年1月25日经省政府第64次常务会议审议通过。
　　三、条例草案主要问题的说明
　　条例草案分为总则、土地利用总体规划的制定、土地利用总体规划的实施、土地利用总体规划的修改、监督检查、法律责任和附则，共7章43条。
　　（一）关于政府和部门职责。条例草案作了以下规定：
　　1.政府职责。各级人民政府负责本行政区域内土地利用总体规划的制定、实施、修改和监督管理工作，做好土地利用总体规划与有关规划的衔接和协调。各级人民政府主要负责人对本级土地利用总体规划执行情况负总责。耕地保有量、基本农田（含标准农田）保护面积、城乡建设用地规模等规划主要控制指标执行情况纳入各级人民政府年度责任目标考核内容。（第5条）
　　2.部门职责。县级以上人民政府国土资源管理部门负责本行政区域内土地利用总体规划的制定、实施、修改和监督管理的有关具体工作。发展和改革、经济和信息化、财政、监察、住房和城乡建设（规划）、环境保护、农业、林业、水利、海洋与渔业、交通运输、旅游、人口和计划生育、统计等有关部门按照各自职责，共同做好土地利用总体规划的相关工作。（第6条）
　　（二）关于土地利用总体规划的制定。土地利用总体规划的制定主要涉及编制和审批两个环节，条例草案作了明确、具体的规定（第2章）。这里需要进一步说明的是：
　　1.关于中心城区范围内的乡、镇不再单独编制规划的问题。土地管理法要求各级人民政府编制本行政区域的土地利用总体规划，而从实践来看，为强化对中心城区土地利用的统筹管理，市、县人民政府可以组织中心城区所涉及的乡镇（街道）统一编制中心城区土地利用总体规划。因此，整体纳入已编制土地利用总体规划的中心城区范围内的乡、镇没有必要再单独编制规划，否则既浪费大量的人力财力，还可能带来规划之间的不协调、不一致问题。近年来，我省在这方面作了一些探索实践，效果较好。条例草案据此作了规定，以确立其法律效力。（第10条第1款）
　　2.关于有条件建设用地区的问题。条例草案规定，编制土地利用总体规划时，可以划定与城乡规划等相关规划相衔接的城乡建设用地扩展边界，确定有条件建设用地区；有条件建设用地区范围内的耕地可以作为基本农田予以保护。（第13条）
　　3.关于耕地预留问题。条例草案规定，县级以上人民政府在确保完成本级基本农田保护任务的前提下，可以按照国家规定，在基本农田保护区内预留一定比例的耕地，用于规划期内不易确定具体用地范围的能源、交通运输、水利等基础设施建设项目，以及国家和省人民政府确定的其他重大建设项目。预留的耕地，在占用前应当按照基本农田标准予以保护，占用时应当按照国家规定办理用地手续。（第14条）
　　（三）关于土地利用总体规划的实施。组织实施土地利用总体规划是各级人民政府的重要职责。条例草案根据国家有关法律、法规的规定，结合我省实际，作了以下规定：一是实行土地利用专项规划制度，明确了土地利用专项规划作为土地利用总体规划实施重要形式的法律地位和效力；二是针对基本农田保护中的一些问题，重申和强调了加强基本农田保护的有关要求；三是要求加强土地用途管制，建立健全耕地保护、节约和集约用地的责任考核制度，加强土地综合整治；四是要求制定并严格执行土地利用年度计划，并对土地预审行为作了规范；五是建立了土地调查和土地利用总体规划执行情况评价制度。（第3章）
　　（四）关于土地利用总体规划的修改。国家对土地利用总体规划的修改有严格的限制和规范，但一些地方发生随意修改调整规划的情况，引发了不少矛盾和纠纷。针对这一问题，条例草案根据国家有关规定，进一步强调“修改土地利用总体规划，应当符合法律、法规和本条例规定的修改条件，并按照规划制定权限、程序和要求进行”，并对规划修改的条件作了具体规定，主要情形包括：因国务院和省人民政府批准的能源、交通运输、水利等重大基础设施建设用地，需要修改规划的；因有权机关批准追加新增建设用地指标或者核减基本农田保护面积和耕地保有量等规划控制指标，需要修改规划的；因行政区划范围依法调整或者城乡规划发生重大修改，需要修改规划的等等。（第4章）
　　（五）关于监督检查和责任追究。在监督检查方面，条例草案明确了各级人民政府和国土资源管理部门对土地利用总体规划制定、实施和修改情况的监督检查职责，并明确了有权采取的措施；规定了县级以上人民代表大会常务委员会和乡、镇人民代表大会的监督职权以及社会公众的监督权利。（第5章）
　　在责任追究方面，对违反本条例规定的行为，除法律、法规已有法律责任规定的外，条例草案主要规定了以下法律责任：一是对各级人民政府和国土资源管理部门未依法编制土地利用总体规划、弄虚作假、未履行规划公告义务等行为，规定了通报批评和处分；二是对县级以上人民政府及其国土资源管理部门违法批准用地的行为，规定了通报批评、处分、赔偿以及扣减用地指标措施；三是对各级人民政府和国土资源管理部门擅自修改土地调查资料数据、不依法履行监督检查职责等行为，规定了通报批评和处分（第39—41条）。
　　以上说明和《浙江省土地利用总体规划条例（草案）》，请予审议。