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2010年11月，中纪委、中组部印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》（以下简称《试点意见》）。此项工作的开展，将有助于县委权力乃至各级党委权力运行的规范与监督，对于分解权力、监督权力，特别是从源头上解决权力过分集中这一政治体制的总弊端，将具有重大的意义。
一、必须让权力在阳光下运行
如何监督权力？早在2002年的党十六大上，中央就提出了“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”，并要求“重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督”。2007年党的十七大上，中央又将上述原则深化为“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，并强调“必须让权力在阳光下运行”。根据上述权力监督的原则和方向，各地探索了一系列具体制度，如，试行县（市、区）党代会常任制、实行党代会代表任期制、实行全委会重大问题和重要干部票决制、建立健全地方常委会向全委会定期报告工作制度、改进候选人提名制度、试行“公推直选”党组织领导人，以及党务公开、政务公开、村务公开、厂务公开等等。上述各项制度的探索，尽管具有突破性意义，但基本上是在某一领域、某一局部，党务公开也只是公布决策的结果，而决策的提出及其运行过程却未公开。在这种情况下，权力监督只能是表皮的，不可能触及核心与关键部位。对此，权力越位、权力失范、权力自肥等现象仍旧屡禁不止。实践证明，只有让权力在阳光下运行，即实行彻底的、全方位的权力公开透明，也就是让人们看得见、摸得着，知道每项权力运行的流程与步骤，才能达到知情，进而谈得上评议、质询和问责。
此次《试点意见》，选择县一级党委权力，从公开透明入手，可以说抓住了权力监督的牛鼻子，具有较强的突破性和针对性。
县级党委在党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节，对上担负着贯彻落实党的路线方针政策的重任，对下承载着解决众多矛盾和问题的职责，与此相对应，县委手中握有一定的财权、事权和人事权。而在长期的权力高度集中的状况下，由于权责界定不清晰，权力运行不规范，自由裁量权过大，给因人而异的人治现象，特别是滥用权力留下了很大空间，造成不少地方干群矛盾突出，少数地区甚至发生大面积干部腐败。特别是县委书记，权力过于集中且缺乏制约监督，成为易发腐败的“高危人群”。以上问题，在相当程度上反映了各级公共权力运行中的典型特点。
不受监督的权力容易失范，一言九鼎的权力经常越位，暗箱操作的权力必然自肥。这是任何公共权力都具有的内在冲动。只有让权力在阳光下运行，把权力关进透明的笼子里，才能遏制权力自身的失范、越位和自肥的冲动。对此，《试点意见》抓住县委权力公开透明运行这一核心与关键，通过构建制度和机制，为县委权力运行设置了一道安全防线。
二、必须系统设计、整体推进
构建县委权力公开透明的运行机制，必须立足于系统性和整体性，从规律的角度去把握和推进。
1.需要转变观念，树立“责任公开、互动公开、全程公开”等新型理念
权力公开是权力监督的基础和前提，是发展党内民主的逻辑起点，离开公开透明而谈民主是不可能的。因此，公开不是党组织的权力，而是必须切实履行的职责，这就要求必须从“权力公开”向“责任公开”转变。以往，公开主要是采用信息告知的方式，通常是党组织公布什么，党员群众才知道什么，这种“单向公开”的做法，脱离了党员群众的关注点，党员群众也无法监督和反馈。这就要求必须从“单向公开”向“互动公开”转变，做到“党员群众有所呼，组织就有所应”，主动公开、重点公开、及时公开。把结果公开给党员群众，只是公开了内容的一小部分，而过程公开，才是迈出了一大步，因为过程公开更能使人信服。这就要求必须从“结果公开”向“全程公开”转变，建立事前公开、事中公开、事后公开等各项制度，推进权力的全程公开。
2.需要整体推进
县委权力公开透明运行是一项系统工程，当前急需在以下四方面着力推进：
一是厘清权限。县一级党委到底有多少权力，虽然党章和党内有关法规作出了一些规定，但比较原则、抽象，甚至模糊不清，所以实行起来往往因人而异。为防止越位、失范等因人而异现象的出现，必须把这种原则性、抽象化的条文细化、具体化，并公之于众，形成一个人人皆知的“权力清单”。有了这一“权力清单”，阳光照射才能有目标。对此，不少县（市、区）作了有益探索，首先，划清县党代会、县委全委会、县委常委会及其成员，尤其是县委书记的职责和权限；其次，划清县委各职能部门的职责和权限。在此基础上，编制出各自的职权目录。
二是制定流程。明确各自职权，仅仅是编制了一个静态的“权力清单”，要使静态的“权力清单”变为动态的运行机制，还需要制定权力运行流程图。如：河北成安县，依据“县委权力清单”，绘制出73个权力运行流程图，明确划出每一项权力运行中的主体、条件、步骤、完成时限、监督措施等。四川武侯区，在编制权力目录的基础上，绘制出重点项目、党的建设、反腐倡廉、干部任免等8项区委重要权力运行流程图，规范了区委在议事决策、干部任免、决策执行、监督等重要权力方面的程序。
三是公开决策。权力运行流程图绘制出来后，凡属经济社会发展的重大决策及执行情况，涉及人民群众切实利益的重要事项、重要人事任免等，均需全程公开，否则，就又回到结果公开、过程不公开的老路上去了。江苏睢宁县作了这样的探索：首先，议定公开的边界，除党纪法规限定不能公开的，一律公开；其次，全程公开，甚至通过媒体直播公开。凡关系全县长远发展或事关广大群众切身利益的重大决策，都扩大县委全委会、常委会列席人员范围，并现场由广播、电视、网络等媒体直播，设立现场热线电话、开通网络和短信平台。四川武侯区，在重大事项决策前，充分听取群众意见，实现决策依据公开；决策中，开放区委常委会、全委会，实现决策过程公开；决策后，开通区委及其部门权力运行网，搭建群众监督的便捷平台。
四是畅通监督。所谓系统工程，是指权力运行是一个闭环系统，包括决策、执行、监督等若干环节，其中哪一个环节出问题，都会发生断裂。而县委权力，不仅在党内承上启下，而且对外也处于总揽全局、协调各方的地位。因而对县委权力的监督，就必须上下、内外、专兼结合，形成一个监督的网络体系。然而长期以来，我们习惯了上级对下级的监督，如派出中央巡视组，完善纪检监察机关派驻机构，对主要领导干部进行经济责任审计等等，而不熟悉自下而上、由外到里的监督方式，如居民代表、人大代表列席党委会议，评议、质询主要领导干部，通过媒体直接与群众对话、交谈，甚至评议。无疑，自上而下的监督具有较强较快的力量和速度，但单单依靠它，不可能覆盖住权力运行的所有地方和所有时候，必须搭建起广泛的上下、内外、专兼结合的监督平台，才能实行全面彻底的监督。
3.需要突出重点
上述观念转变和着力推进的四方面工作，关键又在于“一把手”。在现行权力配置体系下，“一把手”即县委书记承担着较大的权力和责任，他的权力行使直接决定着党政领导班子的行为规范，决定着整个干部队伍的作风形象，决定着整个县域的政治生态。从这点上说，县委权力公开透明运行，首要的便是县委书记的权力公开透明运行。无论是厘清权限、制定流程，还是公开决策、畅通监督，重点都是规范县委书记手中的权力。这就需要我们从两方面努力：一是改革的动力与路径。在目前状况下，改革的发动首先来自于敢为天下先的一些领导人，敢于首先自我削权的主要领导人，也就是由“人治”推动“法治”。但改革的目标与方向，必须逐步走上“法治”规范“人治”的轨道，必须发动广大党员、群众参与，才能形成强大而持久的推动力。二是分解、限制县委书记手中过于集中的权力。如四川武侯区探索，干部选任过程中，书记只提方向、不提具体职位，只提人选标准、不提具体人选，只提选拔要求、不提选拔范围。江苏睢宁县试行“提议权”与“决定权”分离，重大事项、重要干部将不再直接由县委提出方案和建议，而是由相关职能部门提出。重庆南川区试行党政“一把手”不直接分管人事、财务、工程项目、行政审批、行政执法等“五不直接分管”制度，还制定了“一把手”末位表态制、实名推荐干部制、行政执法会审制等。这些具体的“分权、限权”，从不同角度探索了分解县委书记权力、制约县委书记权力的做法，值得研究和提倡。
三、需要研究的一些问题
此次《试点意见》，基本上是在现有权力框架内进行的公开方面的改革，也就是在不触动现有县委权力设置的情况下进行的制度规范。随着党内权力运行规范化、程序化的提高，必然会出现一些深层次的问题，需要我们现在就加以关注。
如，县一级党代表大会普遍实行年会制后，现在县委全委会所承担的重大问题决策权，将交给党代表大会。现时党代表大会基本上处于五年休眠状态，其职责主要由全委会承担了。党代表大会实行年会制后，全委会和常委会的职责又如何划分,特别是党委机构又如何设置,是否需要减少层级，如有的县（市、区）实行党代表年会制后，曾取消过常委会，设立了党的委员会，减少了一个层级。这都需要研究。
再如，县级党委承担着总揽全局、协调各方的职能，这就出现了县委权力如何依法、规范地与县人大、政协衔接，县委各部门如何与政府各部门衔接的问题，也就是我们通常所说的党政关系。此次规范县委内部权力，仅仅是开始，最终还是要放到政治体制改革的大蓝图中，整体设计党委、人大、政府、政协等权力的划分与运行。
作者：中共中央党校党建教研部教授
（责编/朱艳秋）
一、必须让权力在阳光下运行
如何监督权力？早在2002年的党十六大上，中央就提出了“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”，并要求“重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督”。2007年党的十七大上，中央又将上述原则深化为“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，并强调“必须让权力在阳光下运行”。根据上述权力监督的原则和方向，各地探索了一系列具体制度，如，试行县（市、区）党代会常任制、实行党代会代表任期制、实行全委会重大问题和重要干部票决制、建立健全地方常委会向全委会定期报告工作制度、改进候选人提名制度、试行“公推直选”党组织领导人，以及党务公开、政务公开、村务公开、厂务公开等等。上述各项制度的探索，尽管具有突破性意义，但基本上是在某一领域、某一局部，党务公开也只是公布决策的结果，而决策的提出及其运行过程却未公开。在这种情况下，权力监督只能是表皮的，不可能触及核心与关键部位。对此，权力越位、权力失范、权力自肥等现象仍旧屡禁不止。实践证明，只有让权力在阳光下运行，即实行彻底的、全方位的权力公开透明，也就是让人们看得见、摸得着，知道每项权力运行的流程与步骤，才能达到知情，进而谈得上评议、质询和问责。
此次《试点意见》，选择县一级党委权力，从公开透明入手，可以说抓住了权力监督的牛鼻子，具有较强的突破性和针对性。
县级党委在党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节，对上担负着贯彻落实党的路线方针政策的重任，对下承载着解决众多矛盾和问题的职责，与此相对应，县委手中握有一定的财权、事权和人事权。而在长期的权力高度集中的状况下，由于权责界定不清晰，权力运行不规范，自由裁量权过大，给因人而异的人治现象，特别是滥用权力留下了很大空间，造成不少地方干群矛盾突出，少数地区甚至发生大面积干部腐败。特别是县委书记，权力过于集中且缺乏制约监督，成为易发腐败的“高危人群”。以上问题，在相当程度上反映了各级公共权力运行中的典型特点。
不受监督的权力容易失范，一言九鼎的权力经常越位，暗箱操作的权力必然自肥。这是任何公共权力都具有的内在冲动。只有让权力在阳光下运行，把权力关进透明的笼子里，才能遏制权力自身的失范、越位和自肥的冲动。对此，《试点意见》抓住县委权力公开透明运行这一核心与关键，通过构建制度和机制，为县委权力运行设置了一道安全防线。
二、必须系统设计、整体推进
构建县委权力公开透明的运行机制，必须立足于系统性和整体性，从规律的角度去把握和推进。
1.需要转变观念，树立“责任公开、互动公开、全程公开”等新型理念
权力公开是权力监督的基础和前提，是发展党内民主的逻辑起点，离开公开透明而谈民主是不可能的。因此，公开不是党组织的权力，而是必须切实履行的职责，这就要求必须从“权力公开”向“责任公开”转变。以往，公开主要是采用信息告知的方式，通常是党组织公布什么，党员群众才知道什么，这种“单向公开”的做法，脱离了党员群众的关注点，党员群众也无法监督和反馈。这就要求必须从“单向公开”向“互动公开”转变，做到“党员群众有所呼，组织就有所应”，主动公开、重点公开、及时公开。把结果公开给党员群众，只是公开了内容的一小部分，而过程公开，才是迈出了一大步，因为过程公开更能使人信服。这就要求必须从“结果公开”向“全程公开”转变，建立事前公开、事中公开、事后公开等各项制度，推进权力的全程公开。
2.需要整体推进
县委权力公开透明运行是一项系统工程，当前急需在以下四方面着力推进：
一是厘清权限。县一级党委到底有多少权力，虽然党章和党内有关法规作出了一些规定，但比较原则、抽象，甚至模糊不清，所以实行起来往往因人而异。为防止越位、失范等因人而异现象的出现，必须把这种原则性、抽象化的条文细化、具体化，并公之于众，形成一个人人皆知的“权力清单”。有了这一“权力清单”，阳光照射才能有目标。对此，不少县（市、区）作了有益探索，首先，划清县党代会、县委全委会、县委常委会及其成员，尤其是县委书记的职责和权限；其次，划清县委各职能部门的职责和权限。在此基础上，编制出各自的职权目录。
二是制定流程。明确各自职权，仅仅是编制了一个静态的“权力清单”，要使静态的“权力清单”变为动态的运行机制，还需要制定权力运行流程图。如：河北成安县，依据“县委权力清单”，绘制出73个权力运行流程图，明确划出每一项权力运行中的主体、条件、步骤、完成时限、监督措施等。四川武侯区，在编制权力目录的基础上，绘制出重点项目、党的建设、反腐倡廉、干部任免等8项区委重要权力运行流程图，规范了区委在议事决策、干部任免、决策执行、监督等重要权力方面的程序。
三是公开决策。权力运行流程图绘制出来后，凡属经济社会发展的重大决策及执行情况，涉及人民群众切实利益的重要事项、重要人事任免等，均需全程公开，否则，就又回到结果公开、过程不公开的老路上去了。江苏睢宁县作了这样的探索：首先，议定公开的边界，除党纪法规限定不能公开的，一律公开；其次，全程公开，甚至通过媒体直播公开。凡关系全县长远发展或事关广大群众切身利益的重大决策，都扩大县委全委会、常委会列席人员范围，并现场由广播、电视、网络等媒体直播，设立现场热线电话、开通网络和短信平台。四川武侯区，在重大事项决策前，充分听取群众意见，实现决策依据公开；决策中，开放区委常委会、全委会，实现决策过程公开；决策后，开通区委及其部门权力运行网，搭建群众监督的便捷平台。
四是畅通监督。所谓系统工程，是指权力运行是一个闭环系统，包括决策、执行、监督等若干环节，其中哪一个环节出问题，都会发生断裂。而县委权力，不仅在党内承上启下，而且对外也处于总揽全局、协调各方的地位。因而对县委权力的监督，就必须上下、内外、专兼结合，形成一个监督的网络体系。然而长期以来，我们习惯了上级对下级的监督，如派出中央巡视组，完善纪检监察机关派驻机构，对主要领导干部进行经济责任审计等等，而不熟悉自下而上、由外到里的监督方式，如居民代表、人大代表列席党委会议，评议、质询主要领导干部，通过媒体直接与群众对话、交谈，甚至评议。无疑，自上而下的监督具有较强较快的力量和速度，但单单依靠它，不可能覆盖住权力运行的所有地方和所有时候，必须搭建起广泛的上下、内外、专兼结合的监督平台，才能实行全面彻底的监督。
3.需要突出重点
上述观念转变和着力推进的四方面工作，关键又在于“一把手”。在现行权力配置体系下，“一把手”即县委书记承担着较大的权力和责任，他的权力行使直接决定着党政领导班子的行为规范，决定着整个干部队伍的作风形象，决定着整个县域的政治生态。从这点上说，县委权力公开透明运行，首要的便是县委书记的权力公开透明运行。无论是厘清权限、制定流程，还是公开决策、畅通监督，重点都是规范县委书记手中的权力。这就需要我们从两方面努力：一是改革的动力与路径。在目前状况下，改革的发动首先来自于敢为天下先的一些领导人，敢于首先自我削权的主要领导人，也就是由“人治”推动“法治”。但改革的目标与方向，必须逐步走上“法治”规范“人治”的轨道，必须发动广大党员、群众参与，才能形成强大而持久的推动力。二是分解、限制县委书记手中过于集中的权力。如四川武侯区探索，干部选任过程中，书记只提方向、不提具体职位，只提人选标准、不提具体人选，只提选拔要求、不提选拔范围。江苏睢宁县试行“提议权”与“决定权”分离，重大事项、重要干部将不再直接由县委提出方案和建议，而是由相关职能部门提出。重庆南川区试行党政“一把手”不直接分管人事、财务、工程项目、行政审批、行政执法等“五不直接分管”制度，还制定了“一把手”末位表态制、实名推荐干部制、行政执法会审制等。这些具体的“分权、限权”，从不同角度探索了分解县委书记权力、制约县委书记权力的做法，值得研究和提倡。
三、需要研究的一些问题
此次《试点意见》，基本上是在现有权力框架内进行的公开方面的改革，也就是在不触动现有县委权力设置的情况下进行的制度规范。随着党内权力运行规范化、程序化的提高，必然会出现一些深层次的问题，需要我们现在就加以关注。
如，县一级党代表大会普遍实行年会制后，现在县委全委会所承担的重大问题决策权，将交给党代表大会。现时党代表大会基本上处于五年休眠状态，其职责主要由全委会承担了。党代表大会实行年会制后，全委会和常委会的职责又如何划分,特别是党委机构又如何设置,是否需要减少层级，如有的县（市、区）实行党代表年会制后，曾取消过常委会，设立了党的委员会，减少了一个层级。这都需要研究。
再如，县级党委承担着总揽全局、协调各方的职能，这就出现了县委权力如何依法、规范地与县人大、政协衔接，县委各部门如何与政府各部门衔接的问题，也就是我们通常所说的党政关系。此次规范县委内部权力，仅仅是开始，最终还是要放到政治体制改革的大蓝图中，整体设计党委、人大、政府、政协等权力的划分与运行。
作者：中共中央党校党建教研部教授
（责编/朱艳秋）