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摘 要：本文对档案业务指导中“越俎代庖”现象的成因进行了分析，认为：一是由于档案行政管理部门还抱着计划经济时期的全能政府的思维和对社会管制的观念，其工作方法没有及时地由计划经济模式转向适应社会主义市场经济的模式，从而速成这种现象；二是由于现实实行档案局(馆)一体的体制造成的：三是档案行政管理部门法治意识的淡薄，也是造成业务指导工作“越俎代庖”现象的原因。
关键词：业务指导 越俎代庖 成因 分析
对档案业务指导工作有所了解的人都知道，档案行政管理部门在每年的档案业务指导中，把很大的人力、精力和时间都放在对机关、团体、企业事业单位和其他组织文件归档和档案整理上，档案行政管理部门对这些单位的档案工作虽然名义上说是指导，其实也就是档案行政管理部门的业务指导人员帮助甚至代替这些单位的档案员对零散的文件进行整理或立卷，这种“越俎代庖”现象在档案业务指导中带有一定的普遍性。很多档案业务指导人员对此都有切身的感受，对这种工作方式也很有看法。从一些档案工作者在档案期刊上发表的文章中，我们不难看出，他们对档案业务指导人员这种“雇佣工”(绝大多数是义务，真正雇佣的很少)地位和业务指导中的这种“授之以鱼”的做法是不满意的，认为档案业务指导的这种工作现状，不仅增加了档案业务指导人员的劳动强度和工作难度，也会给档案的接收与指导带来矛盾，档案的业务指导不应这样来开展。但在档案业务指导的实际工作中，很多档案行政管理部门仍在自觉或不自觉地按照这种方式来安排和布置业务指导工作，档案业务指导人员对这种指导方法也没有弃之不用，这就不得不让人深思，为什么对这种档案业务指导人员认为不应该这样做，而实际上却还要自觉不自觉地按这种方式去工作呢?在这背后是否有什么深层次的原因?
1 档案行政管理部门的社会管制情结作祟
我国的档案管理体制建立、完善于计划经济时期，依靠这种管理体制我国迅速建立起了从中央到地方、从机关到企业事业单位和其他组织的完备的档案工作网络。正是由于我国的档案工作建立于计划经济时期，得益于计划经济时期，所以，计划经济时期的档案管理手段对档案行政管理部门还有着很大的吸引力。计划经济时期存在的全能政府、社会管制情结在档案行政管理部门的工作人员中还有着根深蒂固的影响。一方面，档案行政管理部门的一些工作人员，尤其是一些业务指导人员，在对机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作进行指导时，还抱着计划经济时期的全能政府的思维和对社会管制的观念，没有把这些单位当作有独立权利诉求的个体来看待，认为帮助甚至代替这些单位进行文件的整理、立卷就是指导工作的一部分，是理所当然的，并没有认识到这种做法超越了自身的指导范围，侵害了这些单位的机关管理权。按照行政管理学的要求，为提高行政管理的效率，便于行政管理工作的开展，行政管理组织应分层级，每一层级的行政组织，尤其是每一层级的政府组织，为实现对纷繁复杂的社会事务进行管理，又要根据业务的不同，按照分工明确，职责清晰，便于协作的要求把政府事务分给不同的政府部门，政府组织的效率能否提高，关键是看由政府组织划分的政府部门能否各司其职、各安其位。如果一个政府部门与其他政府部门的分工不明、职责重叠，不仅会使本部门的行政效率低下，而且也会使整个行政组织的效率低下。档案行政管理部门作为政府主管档案事业的行政管理部门。在对机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作进行指导时，应把指导工作从计划经济时期的微观、宏观并重转为与社会主义市场经济相适应的以宏观管理为主，把主要精力放在对本行政区域的档案工作有根本性、全局性影响的事务上来，放在如何满足行政区域内的社会需要上来，放在制定行政区域内的工作目标、计划、方针政策等宏观性问题上来，至于机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案文件如何整理、怎样分类应由各单位自行决定。因为，档案文件如何整理、分类是这些单位自身工作的一个组成部分，是推动单位各项工作的基础和保证，是机关团体等单位的内部管理事务之一，理应由机关团体等单位来做。行政管理学中的机关管理就包括机关文书、档案管理。所以，档案行政管理部门对机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作进行指导时，代替这些单位进行档案文件立卷、整理无疑是超越了自身的职责范围，侵害了这些单位的内部管理权，这种做法不仅造成了档案行政管理部门自身工作效率的下降，也会给机关、团体、企业事业单位和其他组织的工作效率带来不利的影响。所以，从行政管理的角度来说档案行政管理部门这种“越俎代庖”的做法是不可取的。更何况，随着社会主义市场经济的建立和完善。机关、团体、企业事业单位的权利意识越来越强，档案业务指导的传统做法遇到了越来越多的挑战，这种做法对档案工作的促进作用也变得越来越弱，改革的压力越来越大。另一方面，在我国经济体制的转型过程中，档案行政管理部门没有及时修订完善计划经济时期制定的档案方面的政策和标准，在这种情况下，即使一些档案行政管理部门及其业务指导人员想改变档案的业务指导方式也会由于势单力薄，没有政策和标准的支持而处处受制，从一时工作效果来看，甚至还不如采用老方法的效果来得快。在改变难以达到预期效果的情况下，他们的创新热情也很难持久。这也就是多年来档案业务指导中“越俎代庖”现象虽广受诟病，但仍大行其道的根本原因。
2 档案局(馆)一体的现实使然
按照《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)第六条、第八条及《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《实施办法》)第七条、第八条、第十条的规定，我们可以看出，档案行政管理部门与档案馆是性质不同、作用不一样的两个档案机构。档案行政管理部门是政府主管档案事业、并对行政区域内的档案工作进行指导和监督的行政管理机构，档案馆是集中管理档案的文化事业机构。作为一个行政区域内的档案机构之一，档案馆理应接受档案行政管理部门的指导和监督，这一点《档案法》及其《实施办法》的规定非常明确。而在档案工作的实际中，由于国家档案局与中央档案馆实行的是局、馆合一的管理体制，我国绝大多数的地方档案管理体制也实行档案局(馆)一体的管理体制，档案局与档案馆是两块牌子一套人马，对外是局，对内是馆。在这种档案局(馆)一体的现实情况下，档案行政管理部门既要承担起公正的社会档案事务管理的角色，又要履行档案馆接收、管理的职责，档案行政管理部门在档案事务方面既是“运动员”又是“裁判员”，在档案行政管理部门既是“运动员”又是“裁判员”的现实面前，一些工作的实际追求与设置这些工作的初衷相违就会不可避免。在这方面体现最明显的就是档案业务指导工作，档案行政管理部门作为主管档案事业的政府部门，档案业务指导的重点无疑应放在影 响全局、带有根本性的宏观问题上，而不应把重点放在指导机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案文件整理、分类等技术操作方法的微观方面，但在档案业务指导的实际工作中，恰恰是把重点放在了不应作为重点的微观方面，档案局(馆)一体的体制不能不说是导致这种情况的一个原因。因为，我们知道，档案馆保管的档案绝大多数都是从机关、团体、企业事业单位和其他组织接收过来的，这些单位档案整理的情况如何、质量高低，直接影响着档案馆的接收质量及档案馆的日常整理工作。为减少档案进馆后档案馆(实际上也是档案局自身)的整理压力，档案行政管理部门最现实的考虑就是按照档案馆的整理标准对机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案整理工作进行指导。
3 档案行政管理部门法治意识的淡薄
档案行政管理部门法治意识的淡薄，也是造成业务指导工作“越俎代庖”现象的原因，按照《档案法》第六条、第七条及《实施办法》第七条、第八条、第九条的规定，我们可以看出，档案的整个业务指导是有体系、分层次进行的。具体来说，整个档案的业务指导是分三个层次来进行的：第一个层次是档案行政管理部门对下级档案行政管理部门及行政区域内同一层级的机关、团体、企业事业单位和其他组织档案工作的指导。第二个层次是机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或档案人员对本单位文件、资料形成、积累和归档工作及所属机构的档案工作进行指导。第三个层次是乡(镇)人民政府对所属机构档案工作的指导。从《档案法》及其《实施办法》的规定，我们不难看出，立法的本意是把档案业务指导当作一个体系，按行政层次节制的原则分别划定职责范围的。按照立法者的设想，机关、团体、企业事业单位和其他组织的文件整理无疑是这些单位文书、业务部门的工作范围，这些单位的档案机构对此也仅仅是指导的关系。更不要说档案行政管理部门了。所以，档案行政管理部门在指导时直接代替指导单位进行整理、立卷是一种违法的表现，这种做法违反了《档案法》及其《实施办法》对业务指导规定的层次节制原则，打乱了档案的业务指导关系，是非常不合适的。但多年来，档案实际工作者对档案业务指导中“越俎代庖”现象的反思，仅仅停留在这种方法对自身工作能否推动上，并没有上升到违法的高度来认识，这也是档案行政管理部门多年来一方面感到“越俎代庖”的不便，另一方面又一直采用这种方法开展工作的一个原因，
综上所述，笔者认为，档案行政管理部门的“越俎代庖”现象既违反行政管理的要求，也有违法治的原则。从根本上说，这种做法不仅加剧档案行政管理部门内部的一些矛盾，还会影响档案业务指导工作的长期健康发展。
(作者单位：濮阳市档案局)
关键词：业务指导 越俎代庖 成因 分析
对档案业务指导工作有所了解的人都知道，档案行政管理部门在每年的档案业务指导中，把很大的人力、精力和时间都放在对机关、团体、企业事业单位和其他组织文件归档和档案整理上，档案行政管理部门对这些单位的档案工作虽然名义上说是指导，其实也就是档案行政管理部门的业务指导人员帮助甚至代替这些单位的档案员对零散的文件进行整理或立卷，这种“越俎代庖”现象在档案业务指导中带有一定的普遍性。很多档案业务指导人员对此都有切身的感受，对这种工作方式也很有看法。从一些档案工作者在档案期刊上发表的文章中，我们不难看出，他们对档案业务指导人员这种“雇佣工”(绝大多数是义务，真正雇佣的很少)地位和业务指导中的这种“授之以鱼”的做法是不满意的，认为档案业务指导的这种工作现状，不仅增加了档案业务指导人员的劳动强度和工作难度，也会给档案的接收与指导带来矛盾，档案的业务指导不应这样来开展。但在档案业务指导的实际工作中，很多档案行政管理部门仍在自觉或不自觉地按照这种方式来安排和布置业务指导工作，档案业务指导人员对这种指导方法也没有弃之不用，这就不得不让人深思，为什么对这种档案业务指导人员认为不应该这样做，而实际上却还要自觉不自觉地按这种方式去工作呢?在这背后是否有什么深层次的原因?
1 档案行政管理部门的社会管制情结作祟
我国的档案管理体制建立、完善于计划经济时期，依靠这种管理体制我国迅速建立起了从中央到地方、从机关到企业事业单位和其他组织的完备的档案工作网络。正是由于我国的档案工作建立于计划经济时期，得益于计划经济时期，所以，计划经济时期的档案管理手段对档案行政管理部门还有着很大的吸引力。计划经济时期存在的全能政府、社会管制情结在档案行政管理部门的工作人员中还有着根深蒂固的影响。一方面，档案行政管理部门的一些工作人员，尤其是一些业务指导人员，在对机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作进行指导时，还抱着计划经济时期的全能政府的思维和对社会管制的观念，没有把这些单位当作有独立权利诉求的个体来看待，认为帮助甚至代替这些单位进行文件的整理、立卷就是指导工作的一部分，是理所当然的，并没有认识到这种做法超越了自身的指导范围，侵害了这些单位的机关管理权。按照行政管理学的要求，为提高行政管理的效率，便于行政管理工作的开展，行政管理组织应分层级，每一层级的行政组织，尤其是每一层级的政府组织，为实现对纷繁复杂的社会事务进行管理，又要根据业务的不同，按照分工明确，职责清晰，便于协作的要求把政府事务分给不同的政府部门，政府组织的效率能否提高，关键是看由政府组织划分的政府部门能否各司其职、各安其位。如果一个政府部门与其他政府部门的分工不明、职责重叠，不仅会使本部门的行政效率低下，而且也会使整个行政组织的效率低下。档案行政管理部门作为政府主管档案事业的行政管理部门。在对机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作进行指导时，应把指导工作从计划经济时期的微观、宏观并重转为与社会主义市场经济相适应的以宏观管理为主，把主要精力放在对本行政区域的档案工作有根本性、全局性影响的事务上来，放在如何满足行政区域内的社会需要上来，放在制定行政区域内的工作目标、计划、方针政策等宏观性问题上来，至于机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案文件如何整理、怎样分类应由各单位自行决定。因为，档案文件如何整理、分类是这些单位自身工作的一个组成部分，是推动单位各项工作的基础和保证，是机关团体等单位的内部管理事务之一，理应由机关团体等单位来做。行政管理学中的机关管理就包括机关文书、档案管理。所以，档案行政管理部门对机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作进行指导时，代替这些单位进行档案文件立卷、整理无疑是超越了自身的职责范围，侵害了这些单位的内部管理权，这种做法不仅造成了档案行政管理部门自身工作效率的下降，也会给机关、团体、企业事业单位和其他组织的工作效率带来不利的影响。所以，从行政管理的角度来说档案行政管理部门这种“越俎代庖”的做法是不可取的。更何况，随着社会主义市场经济的建立和完善。机关、团体、企业事业单位的权利意识越来越强，档案业务指导的传统做法遇到了越来越多的挑战，这种做法对档案工作的促进作用也变得越来越弱，改革的压力越来越大。另一方面，在我国经济体制的转型过程中，档案行政管理部门没有及时修订完善计划经济时期制定的档案方面的政策和标准，在这种情况下，即使一些档案行政管理部门及其业务指导人员想改变档案的业务指导方式也会由于势单力薄，没有政策和标准的支持而处处受制，从一时工作效果来看，甚至还不如采用老方法的效果来得快。在改变难以达到预期效果的情况下，他们的创新热情也很难持久。这也就是多年来档案业务指导中“越俎代庖”现象虽广受诟病，但仍大行其道的根本原因。
2 档案局(馆)一体的现实使然
按照《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)第六条、第八条及《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《实施办法》)第七条、第八条、第十条的规定，我们可以看出，档案行政管理部门与档案馆是性质不同、作用不一样的两个档案机构。档案行政管理部门是政府主管档案事业、并对行政区域内的档案工作进行指导和监督的行政管理机构，档案馆是集中管理档案的文化事业机构。作为一个行政区域内的档案机构之一，档案馆理应接受档案行政管理部门的指导和监督，这一点《档案法》及其《实施办法》的规定非常明确。而在档案工作的实际中，由于国家档案局与中央档案馆实行的是局、馆合一的管理体制，我国绝大多数的地方档案管理体制也实行档案局(馆)一体的管理体制，档案局与档案馆是两块牌子一套人马，对外是局，对内是馆。在这种档案局(馆)一体的现实情况下，档案行政管理部门既要承担起公正的社会档案事务管理的角色，又要履行档案馆接收、管理的职责，档案行政管理部门在档案事务方面既是“运动员”又是“裁判员”，在档案行政管理部门既是“运动员”又是“裁判员”的现实面前，一些工作的实际追求与设置这些工作的初衷相违就会不可避免。在这方面体现最明显的就是档案业务指导工作，档案行政管理部门作为主管档案事业的政府部门，档案业务指导的重点无疑应放在影 响全局、带有根本性的宏观问题上，而不应把重点放在指导机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案文件整理、分类等技术操作方法的微观方面，但在档案业务指导的实际工作中，恰恰是把重点放在了不应作为重点的微观方面，档案局(馆)一体的体制不能不说是导致这种情况的一个原因。因为，我们知道，档案馆保管的档案绝大多数都是从机关、团体、企业事业单位和其他组织接收过来的，这些单位档案整理的情况如何、质量高低，直接影响着档案馆的接收质量及档案馆的日常整理工作。为减少档案进馆后档案馆(实际上也是档案局自身)的整理压力，档案行政管理部门最现实的考虑就是按照档案馆的整理标准对机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案整理工作进行指导。
3 档案行政管理部门法治意识的淡薄
档案行政管理部门法治意识的淡薄，也是造成业务指导工作“越俎代庖”现象的原因，按照《档案法》第六条、第七条及《实施办法》第七条、第八条、第九条的规定，我们可以看出，档案的整个业务指导是有体系、分层次进行的。具体来说，整个档案的业务指导是分三个层次来进行的：第一个层次是档案行政管理部门对下级档案行政管理部门及行政区域内同一层级的机关、团体、企业事业单位和其他组织档案工作的指导。第二个层次是机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或档案人员对本单位文件、资料形成、积累和归档工作及所属机构的档案工作进行指导。第三个层次是乡(镇)人民政府对所属机构档案工作的指导。从《档案法》及其《实施办法》的规定，我们不难看出，立法的本意是把档案业务指导当作一个体系，按行政层次节制的原则分别划定职责范围的。按照立法者的设想，机关、团体、企业事业单位和其他组织的文件整理无疑是这些单位文书、业务部门的工作范围，这些单位的档案机构对此也仅仅是指导的关系。更不要说档案行政管理部门了。所以，档案行政管理部门在指导时直接代替指导单位进行整理、立卷是一种违法的表现，这种做法违反了《档案法》及其《实施办法》对业务指导规定的层次节制原则，打乱了档案的业务指导关系，是非常不合适的。但多年来，档案实际工作者对档案业务指导中“越俎代庖”现象的反思，仅仅停留在这种方法对自身工作能否推动上，并没有上升到违法的高度来认识，这也是档案行政管理部门多年来一方面感到“越俎代庖”的不便，另一方面又一直采用这种方法开展工作的一个原因，
综上所述，笔者认为，档案行政管理部门的“越俎代庖”现象既违反行政管理的要求，也有违法治的原则。从根本上说，这种做法不仅加剧档案行政管理部门内部的一些矛盾，还会影响档案业务指导工作的长期健康发展。
(作者单位：濮阳市档案局)