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【摘 要】近年来，在各级预算执行中，由于财政存量资金规模较大， 预算执行进度较慢，影响财政的统筹科学管理，不利于财政资金效率的发挥。在当前地方财政收支矛盾较突出的情况下，切实解决资金沉淀和闲置问题，显得尤为迫切。本文对财政存量资金存在的问题进行分析，找出存在问题的原因，并提出相应的解决对策与建议。
【关键词】财政存量资金；问题；分析；对策
财政存量资金是指收入已经发生、尚未安排预算，或者预算已经安排、尚未形成实际支出的财政资金。在2015年政府工作报告中明确表示，要深化财政支出结构，大力盘活存量资金，提高使用效率。本文从财政存量资金的构成及成因分析，从加强预算编制、结转结余资金、健全规章制度方面进行财政资金统筹，盘活各领域“沉睡”的财政资金，提高财政管理水平，加强财政资金监管，避免财政资金被挤占挪用，提高公共资金配置效率和效益。
一、财政存量资金的构成
近年来，在地方财政预算执行中，存在着增收压力较大、支出刚性较强、收支矛盾突出的问题，地方政府一方面为发展经济而举债，而另一方面却又有大量财政资金闲置，这种现象不仅降低了财政资金配置效率和使用效益，影响国家政策的贯彻落实，也给公共资金安全带来了很大的风险隐患。从存在形式看，财政存量资金主要由结转结余资金、预算周转金、预算稳定调节资金、地方偿债准备金构成。从投向上看，主要集中在社会保障和就业、交通运输、农林水事务、其它支出等领域。
二、财政存量资金成因分析
从地方财政存量资金的现状可以看出，存在着银行账户开设过多、改变资金用途以及资金出借管理不规范等问题。财政存量资金的形成原因复杂多样，归纳起来主要有以下几方面：
1.财政预算编制缺乏科学性与完整性
一是现行预算制度中专项支出、专款专用支出、采取挂钩机制的法定支出比重过高。一方面是正常的制度安排或法定要求。如教育、农业、科技等领域对支出比重有要求，但实际上当年用不完，资金结转结余由此形成；另一方面是财政收入中专款专用类资金较多。如水利、道路、农业等专项资金，明确规定了资金的用途，要求不能安排他用，因此容易沉淀下来。二是预算执行较慢，约束力不强。一些部门和地方重资金争取轻预算执行和资金绩效，致使资金闲置浪费。每年预算安排的资金，其中位数不少的部分资金无法使用，只能不断结转至下年，如有些不具备实施条件的项目安排了预算资金而无法执行。一些财政资金无法按预算编制的用途使用，又不能随意改变用途，导致逐年结转形成存量。三是财政预算的编制内容也不够完整，在编制每年的部门财政预算时，预算单位没有考虑上年的专项结余，认为预算宜多不宜少，尽量多造些预算，结果等用的时候发现限制条件较多，就只能闲置下去了。
2.财政专户和预算单位银行账户管理不够规范
财政专户开立不规范，开设数量较多，并且结转结余大量财政资金，不仅不利于盘活财政存量资金，影响了财政专户资金的使用效率，而且增加了财政资金风险和干部廉政风险，给财政经济健康持续发展带来很大危害。国库集中支付制度已经推行多年，然而预算单位实际开设银行账户依然存在，主要是结存规模较大的财政存量资金，这在干扰正常预算执行的同时，也阻碍了国库单一账户体系的发展和完善。
3.转移支付资金使用受到限制
地方財政资金不仅仅有本级财政，而且还有一部分是中央转移支付资金，但这部分转移支付资金的使用却存在着诸多障碍。转移支付资金的分类与投向过于分散，重点不够突出。一些财政预算的项目已经实施，但转移支付资金拨付不及时，当年也无法安排，造成资金沉淀。另外，转移支付资金的使用有诸多限制，只能专款专用，地方政府在资金使用上没有灵活性和主动性，只有在条件成熟时才能按要求拨付，造成资金闲置。
4.预算执行进度缓慢
由于上级预算批复和下达不够及时，当年大量资金指标一般集中在年底下达，下级财政部门当年来不及安排。再加上预算单位未做好项目前期的评估论证，对项目评审和政府招标采购工作没有跟上，造成预算无法正常执行。对一些重大基建项目，前期准备多，建设工期长，项目执行不顺利，导致专项资金支出进度较慢，年终结转较多，从而形成新的存量资金。另外，对暂付款、对外借款等往来款项管理不到位，致使一些资金滞留在项目单位，形成存量资金。
5.新行政事业单位会计制度执行力不够
大量财政存量资金主要以各类结转结余资金形式存在，摸清结转结余资金底数和构成情况，是盘活财政存量资金的重点。然而，由于先前制度缺陷和管理不够细化，各类结转结余资金来源与构成情况难以确定，主要困难是资料缺失、缺乏有效相应的统计，需要耗费大量的人力物力财力加以核实分类。新的行政事业单位会计制度，对于结转结余资金统计、使用虽有具体规定，但是在实际执行中没有发挥应有作用。
三、盘活财政存量资金的对策建议
1.完善预算编制，加强预算管理
要严格执行新《预算法》，健全项目预算审核机制，对跨年度重大项目分年度纳入预算，定期考核支付进度，深入推进绩效评价，提高年初预算编报到位率，确保预算安排与项目实施对接。细化项目支出预算，将预算细化到“项”级科目和具体项目，控制代编预算，提高预算编制准确性和针对性。建立预算编制与结余结转资金管理相结合的机制，将上年专项结余纳入下一年部门预算编制管理，加大结转结余资金使用力度，从源头上对存量资金进行控制。
2.建立长效机制，盘活存量资金
一是完善结转结余资金使用制度，进一步明确结转结余资金交回、收回及重新安排资金的具体程序，细化相关政策，为有效开展盘活财政存量资金工作制定政策依据。二是建立健全预算执行监控制度，定期对未下达的专项资金进行梳理分析，对当年确定不能执行的项目，按规定程序及时调整预算，将资金调剂用于当年急需的项目和其他有条件实施的项目，切实提高财政资金使用效率。三是建立定期清理机制，压缩财政存量资金规模。摸清财政存量资金底数、加强分析、查找原因、分类处理，消化和压缩存量资金规模。对结转超过年限的项目资金一律收回同级财政统筹安排。对结余资金和连续两年未用完的结转资金，及时收回统筹安排使用；对已收回的存量资金，安排用于保基本、稳增长等重点支出。
3.规范专户资金，严格监督管理
规范财政专户资金的管理，为盘活存量财政资金夯实基础。加大清理整顿财政专户力度，最大程度上撤销合并市县两级财政专户，减少各级财政专户数量。对预算单位超过一年以上的专项结余资金，重新统筹安排试用。稳步推进财政专户资金统筹整合。探索建立预算单位银行账户及账户资金动态监控系统，确保财政资金安全前提下，有效盘活预算大内银行账户内财政存量资金。
4.加快执行进度，减少资金滞留
财政部门应合理安排资金结余，不留资金死角，全面发挥好财政资金使用效益，进一步增强“新常态”下财政调控资金的能力。财政部门下达预算指标后，及时跟踪项目实施进展情况，严格按照项目实施进度和规定程序及时拨付资金，督促加快项目实施和资金支付，减少资金滞留。对当年确定不能执行的项目，按规定程序及时调整预算，尽快形成实际支出，防止新的资金结转。
5.加大盘活力度，压缩资金规模
一是摸清财政存量资金底数，全面清理财政结余和结转资金，实施分类处置，加大盘活财政存量资金工作力度。二是实施滚动预算编制。编制财政中期规划，明确规划期内将要开展的项目，加强项目库建设和滚动管理，对跨年度重大项目分年度纳入预算，确保预算安排与项目实施对接。三是盘活财政历年结转结余。分析财政历年结转结余资金，结合往来款的清理，统筹使用历年结转结余资金和预算稳定调节基金，有效压减历年结余资金。
6.加强财务管理，提高执行能力
加强行政事业单位财务管理工作，定期组织各级财务人员对相关财务法规的学习和专业技能的训练，提高依法理财能力。财政部门应对预算收支的情况进行全程跟踪，定期对行政事业单位财务收支管理情况进行考核和检查。要加强财政结转结余资金使用监管，提高现行行政事业单位会计制度的执行力，有效盘活财政存量资金，提高财政资金使用效益。
参考文献：
[1]本刊评论员.财政存量资金需“激活”与“用实”并举[J].财政监督.2013（21）.
[2]张先河，陈国华.浅谈我国财政存量资金使用现状及盘活建议[J].中国乡镇企业会计.2014（07）.
【关键词】财政存量资金；问题；分析；对策
财政存量资金是指收入已经发生、尚未安排预算，或者预算已经安排、尚未形成实际支出的财政资金。在2015年政府工作报告中明确表示，要深化财政支出结构，大力盘活存量资金，提高使用效率。本文从财政存量资金的构成及成因分析，从加强预算编制、结转结余资金、健全规章制度方面进行财政资金统筹，盘活各领域“沉睡”的财政资金，提高财政管理水平，加强财政资金监管，避免财政资金被挤占挪用，提高公共资金配置效率和效益。
一、财政存量资金的构成
近年来，在地方财政预算执行中，存在着增收压力较大、支出刚性较强、收支矛盾突出的问题，地方政府一方面为发展经济而举债，而另一方面却又有大量财政资金闲置，这种现象不仅降低了财政资金配置效率和使用效益，影响国家政策的贯彻落实，也给公共资金安全带来了很大的风险隐患。从存在形式看，财政存量资金主要由结转结余资金、预算周转金、预算稳定调节资金、地方偿债准备金构成。从投向上看，主要集中在社会保障和就业、交通运输、农林水事务、其它支出等领域。
二、财政存量资金成因分析
从地方财政存量资金的现状可以看出，存在着银行账户开设过多、改变资金用途以及资金出借管理不规范等问题。财政存量资金的形成原因复杂多样，归纳起来主要有以下几方面：
1.财政预算编制缺乏科学性与完整性
一是现行预算制度中专项支出、专款专用支出、采取挂钩机制的法定支出比重过高。一方面是正常的制度安排或法定要求。如教育、农业、科技等领域对支出比重有要求，但实际上当年用不完，资金结转结余由此形成；另一方面是财政收入中专款专用类资金较多。如水利、道路、农业等专项资金，明确规定了资金的用途，要求不能安排他用，因此容易沉淀下来。二是预算执行较慢，约束力不强。一些部门和地方重资金争取轻预算执行和资金绩效，致使资金闲置浪费。每年预算安排的资金，其中位数不少的部分资金无法使用，只能不断结转至下年，如有些不具备实施条件的项目安排了预算资金而无法执行。一些财政资金无法按预算编制的用途使用，又不能随意改变用途，导致逐年结转形成存量。三是财政预算的编制内容也不够完整，在编制每年的部门财政预算时，预算单位没有考虑上年的专项结余，认为预算宜多不宜少，尽量多造些预算，结果等用的时候发现限制条件较多，就只能闲置下去了。
2.财政专户和预算单位银行账户管理不够规范
财政专户开立不规范，开设数量较多，并且结转结余大量财政资金，不仅不利于盘活财政存量资金，影响了财政专户资金的使用效率，而且增加了财政资金风险和干部廉政风险，给财政经济健康持续发展带来很大危害。国库集中支付制度已经推行多年，然而预算单位实际开设银行账户依然存在，主要是结存规模较大的财政存量资金，这在干扰正常预算执行的同时，也阻碍了国库单一账户体系的发展和完善。
3.转移支付资金使用受到限制
地方財政资金不仅仅有本级财政，而且还有一部分是中央转移支付资金，但这部分转移支付资金的使用却存在着诸多障碍。转移支付资金的分类与投向过于分散，重点不够突出。一些财政预算的项目已经实施，但转移支付资金拨付不及时，当年也无法安排，造成资金沉淀。另外，转移支付资金的使用有诸多限制，只能专款专用，地方政府在资金使用上没有灵活性和主动性，只有在条件成熟时才能按要求拨付，造成资金闲置。
4.预算执行进度缓慢
由于上级预算批复和下达不够及时，当年大量资金指标一般集中在年底下达，下级财政部门当年来不及安排。再加上预算单位未做好项目前期的评估论证，对项目评审和政府招标采购工作没有跟上，造成预算无法正常执行。对一些重大基建项目，前期准备多，建设工期长，项目执行不顺利，导致专项资金支出进度较慢，年终结转较多，从而形成新的存量资金。另外，对暂付款、对外借款等往来款项管理不到位，致使一些资金滞留在项目单位，形成存量资金。
5.新行政事业单位会计制度执行力不够
大量财政存量资金主要以各类结转结余资金形式存在，摸清结转结余资金底数和构成情况，是盘活财政存量资金的重点。然而，由于先前制度缺陷和管理不够细化，各类结转结余资金来源与构成情况难以确定，主要困难是资料缺失、缺乏有效相应的统计，需要耗费大量的人力物力财力加以核实分类。新的行政事业单位会计制度，对于结转结余资金统计、使用虽有具体规定，但是在实际执行中没有发挥应有作用。
三、盘活财政存量资金的对策建议
1.完善预算编制，加强预算管理
要严格执行新《预算法》，健全项目预算审核机制，对跨年度重大项目分年度纳入预算，定期考核支付进度，深入推进绩效评价，提高年初预算编报到位率，确保预算安排与项目实施对接。细化项目支出预算，将预算细化到“项”级科目和具体项目，控制代编预算，提高预算编制准确性和针对性。建立预算编制与结余结转资金管理相结合的机制，将上年专项结余纳入下一年部门预算编制管理，加大结转结余资金使用力度，从源头上对存量资金进行控制。
2.建立长效机制，盘活存量资金
一是完善结转结余资金使用制度，进一步明确结转结余资金交回、收回及重新安排资金的具体程序，细化相关政策，为有效开展盘活财政存量资金工作制定政策依据。二是建立健全预算执行监控制度，定期对未下达的专项资金进行梳理分析，对当年确定不能执行的项目，按规定程序及时调整预算，将资金调剂用于当年急需的项目和其他有条件实施的项目，切实提高财政资金使用效率。三是建立定期清理机制，压缩财政存量资金规模。摸清财政存量资金底数、加强分析、查找原因、分类处理，消化和压缩存量资金规模。对结转超过年限的项目资金一律收回同级财政统筹安排。对结余资金和连续两年未用完的结转资金，及时收回统筹安排使用；对已收回的存量资金，安排用于保基本、稳增长等重点支出。
3.规范专户资金，严格监督管理
规范财政专户资金的管理，为盘活存量财政资金夯实基础。加大清理整顿财政专户力度，最大程度上撤销合并市县两级财政专户，减少各级财政专户数量。对预算单位超过一年以上的专项结余资金，重新统筹安排试用。稳步推进财政专户资金统筹整合。探索建立预算单位银行账户及账户资金动态监控系统，确保财政资金安全前提下，有效盘活预算大内银行账户内财政存量资金。
4.加快执行进度，减少资金滞留
财政部门应合理安排资金结余，不留资金死角，全面发挥好财政资金使用效益，进一步增强“新常态”下财政调控资金的能力。财政部门下达预算指标后，及时跟踪项目实施进展情况，严格按照项目实施进度和规定程序及时拨付资金，督促加快项目实施和资金支付，减少资金滞留。对当年确定不能执行的项目，按规定程序及时调整预算，尽快形成实际支出，防止新的资金结转。
5.加大盘活力度，压缩资金规模
一是摸清财政存量资金底数，全面清理财政结余和结转资金，实施分类处置，加大盘活财政存量资金工作力度。二是实施滚动预算编制。编制财政中期规划，明确规划期内将要开展的项目，加强项目库建设和滚动管理，对跨年度重大项目分年度纳入预算，确保预算安排与项目实施对接。三是盘活财政历年结转结余。分析财政历年结转结余资金，结合往来款的清理，统筹使用历年结转结余资金和预算稳定调节基金，有效压减历年结余资金。
6.加强财务管理，提高执行能力
加强行政事业单位财务管理工作，定期组织各级财务人员对相关财务法规的学习和专业技能的训练，提高依法理财能力。财政部门应对预算收支的情况进行全程跟踪，定期对行政事业单位财务收支管理情况进行考核和检查。要加强财政结转结余资金使用监管，提高现行行政事业单位会计制度的执行力，有效盘活财政存量资金，提高财政资金使用效益。
参考文献：
[1]本刊评论员.财政存量资金需“激活”与“用实”并举[J].财政监督.2013（21）.
[2]张先河，陈国华.浅谈我国财政存量资金使用现状及盘活建议[J].中国乡镇企业会计.2014（07）.