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一、内蒙古自治区在蒙古国投资情况
内蒙古自治区与蒙古国的经济合作始于1989年。截至2008年12月末，全区经有关部门审批对蒙古国投资兴办企业29家，主要涉及毛绒加工、塑料编制、交通运输、水泥制品、有线电视、矿产资源开采及木材加工等。这些境外企业在开拓国际市场，带动国产材料、零配件、技术等出口，扩大对国外资源的利用，均发挥了积极作用，为自治区取得了一定的经济效益。同时，也带动了蒙古国经济发展，促进了当地就业，增强了两国居民的友好往来和经济技术合作。
二、内蒙古自治区在蒙古国投资存在的问题
目前，内蒙古自治区在蒙古国投资企业虽取得了长足发展，但由于受主客观因素影响，也存在着一些问题。具体表现为：
(一)企业主观方面的原因
1 境外投资国际竞争日益增强，境内企业无序竞争矛盾突出。目前，日本、韩国、美国、加拿大、俄罗斯等国围绕蒙古国煤炭资源和其他矿产资源开发展开激烈竞争，援助性基础建设项目投资力度较大，并达成和签订多项经济合作协议。此外，随着近年来赴蒙投资企业的增多，国内企业在蒙古国相互竞争也很激烈，甚至出现恶意竞争行为，哄抬价格，增加许诺，使涉蒙境外投资产生许多混乱。境外投资缺乏有效的政府宏观调控机制，使整个对外投资缺乏规划上的统筹性，形成部门跟着企业跑，企业跟着项目跑的局面。中方企业的无序竞争不仅给双方的互利合作带来了负面影响，而且扰乱了秩序，增加了投资成本，甚至影响了一些大项目的顺利实施。
2 对蒙投资企业实力不强，后劲不足，难以获得高效的金融支持。从对蒙境外投资企业看，民营企业占比较高，主要涉足矿产资源。由于矿产资源开发资金需求量大，许多企业在办理探矿、采矿以及其他相关手续后，就已支付了大量的前期费用，后续资金由于不能及时到位，使一些项目悬空，进退两难。如巴彦淖尔市顺祥分梳绒毛有限责任公司在蒙古南戈壁省投资30万吨炼焦和120万吨洗精煤项目的生产，前期投资6000万元，已完成厂房建设和设备调试，但由于缺少国内银行贷款支持，目前还尚欠5000万元流动资金缺口。再如我区铁鹰公司在蒙古国投资矿产资源开发前期费用已支付了1200多万元人民币。之后，为保住这一项目和相关合同的有效性，公司自筹资金在蒙古国建成了20万吨洗煤厂，并引进专利技术正在建设4万吨二级焦化厂。但由于缺乏资金，近两年来项目整体运作十分困难，据估算目前煤焦化项目资金缺口至少1.5亿元人民币。
3 国内投资者进行境外投资存在较大的盲目性。蒙古国资源虽很丰富，但许多还需进行深、精加工方可利用，但我国投资者大都不了解该状况，同时，对蒙古国的政策、法规、后续开发实施程序、费用、市场营销等诸多环节不掌握，结果形成境外项目盲目投资，使许多项目在投入大量前期资金后再无发展后劲，实施进展缓慢，经济效益欠佳。如包钢与蒙方合资开发的蒙古国巴日格勒图铁矿等多个铁矿项目，由于蒙古国矿产资源开发相关政策法规调整修改，蒙方在项目实施过程中对诸多条款提出异议，虽然多次谈判，双方分歧仍然很大，目前该项目仍处于停滞状态。再如鄂尔多斯羊绒集团于2007年联合区内5家企业在蒙古国合资设立了浩斯高勒山羊绒分梳有限公司；2008年投资资金和设备陆续到位，企业前期筹备工作基本完成。但由于当时只注重了蒙古国的羊绒资源优势，而忽视了国内外羊绒市场变化状况，结果在公司正式运营前，国内外消费市场出现疲软，羊绒纺织品出口量大幅萎缩，生产企业对羊绒原料的需求急剧缩减。为避免原料库存积压，该公司境内投资主体研究决定暂停境外公司投产运营。
(二)客观环境方面的原因
1 缺乏与境外投资相应的金融服务体系。一是目前内蒙古自治区金融业的服务水平和品种还不能适应境外投资的发展要求，缺少有效的金融扶持政策和金融服务手段，这已成为制约全区境外投资企业发展的瓶颈因素。二是中保公司虽开办了我国境外投资的政治风险保险业务，但因规定严格，使境外直接投资的私营、民营企业失去投保境外投资政治风险的资格，因而难以解除国内企业在发展境外直接投资中的后顾之忧。
2 境外投资政策法规体系不完善，宏观指导和扶持作用尚未充分发挥。目前，我国现用的一些境外直接投资主要政策法规具有明显的探索性或临时性特征，尚不成熟规范，有些政策法规由于颁布时间较早，其内容、手段和覆盖范围都远不适应我国当前境外投资发展的需要，尤其是对股份、民营企业境外投资指导和操作性不强。由于政策指导和立法工作滞后，导致境外投资中出现了一定程度的盲目性。
3 蒙古国政局不稳，境外投资面临着较大政策性风险。蒙古国因政局动荡，政权更替频繁，曾多次修改《海关法》、《外国投资法》、《税收总法》及许多相关法规、条例，使我国投资者承担了很大政策性风险。此外，蒙古国在法律、政策、协议执行中存在着较大随意性，使我国境外企业受到一定影响。如阿盟策克——西伯库仑口岸，蒙方多次违背双方政府签订的《关于中蒙边境口岸及其管理制度》的协定，单方面停止贸易车辆和人员货物的通关，给我方投资者造成了巨大经济损失，仅2007年上半年就少进原煤逾百万吨。2008年11月蒙古国又颁布了《关于企业行为特别准许法》，该法规定在蒙古国进行国际运输工作的企业单位必须得到进行国际间运输的专项批准。在进行国际运输工作的企业单位、开大吨位货车的外国公民自2008年11月15日前必须取得《劳动资格证》和《因公长期居住许可证》，自2008年11月15日前没有取得上述证件的司机、运输工具不能通关。据对内蒙古自治区境外经营企业了解，在蒙古国办理以上通关手续过程繁杂、办理时限长，对在蒙方从事国际运输的中方企业带来了影响，短期内我区运输进口煤炭将会减少。再如包头钢铁公司与蒙古国蒙俄有色金属集团合资开发的巴日格勒图铁矿项目，由于蒙方政局变化，蒙方公司人事变动等原因，致使铁矿的勘探许可证至今未能转入合资公司，项目无法进一步实施。目前，包头地区在蒙古国设立的6家境外投资企业，其中有3家因蒙方政府更迭，政策有变，至今不能开业，2家已停业，1家处于亏损状态。
4 蒙古国基础设施落后，交通运输、水、电等制约蒙古国矿产资源开发。据中方企业反映，蒙古国绝大多数矿点不通车，不通电，无水，无通讯，无房舍，开发蒙古国矿产资源要受蒙方口岸的运输条件以及矿区周边交通运输、电力等条件的制约。如内蒙古自治区庆华集团开发蒙古国那林苏海特煤炭和其它矿产资源，由于运输能力和电力供应等因素影响，生产能力无法提高。同样，在开发蒙古国南戈壁省、中戈壁省、东方省及其他地区的矿产资源都存在类似的问题。
三、完善境外投资政策和强化管理的对策
鉴于内蒙古自治区境外投资存在的诸多问题，建议要不断完善境外投资政策和强化对企业的管理，具体对策为：
(一)进一步加强与蒙方的沟通，积极推进地区合作向深层次、全方位转化。一是通过加强与蒙古国政府沟通，促使其努力加强行业自律，规范经营行为，改善贸易和投资环境，使我国企业争取到更为有利的环境。二是应加快研究制定对蒙古国资源和能源的开发计划，在管理上为企业提供便利，缩短审批程序，为企业实施“走出去”创造便利条件，尤其是对民营企业境外投资提供更为优越的条件。
(二)建立符合中国国情，适应国际投资趋势的境外投资发展战略。制定境外投资战略，必须符合国情区情，因时因地制宜，协调好各种关系。首先，境外投资规模要适度，对外投资应有合理的比例关系。其次，投资主体应以国有大中型企业、科工贸集团和拥有外资进出口权的骨干企业为主，适度考虑资金与科技实力雄厚的民营企业。改变目前境外投资规模小、重复建设、资金分散、管理落后、没有竞争力的状况。再次，要实施以贸易交往为先导的投资策略，采取多种形式的投资方式推进涉蒙投资进程。境外企业可采取实施参股，建立合资企业；兼并蒙古国企业，建立独资公司；以契约形式联合经营；以承包租赁形式经营企业等方式，逐步在合作内容与方式上由以贸易为主转变为以投资合作为主，将资源开发为主转变为以投资为重点的开发与落地深加工为主，将分散的民间小项目合作为主转变为以有实力企业间的重大项目合作为主，以推进涉蒙投资进程。
(三)强化政府支持功能，积极引导企业协调发展。避免恶性竞争。一是政府各相关部门要充分发挥指导和调控的职能，积极引导企业协调发展，避免企业间的恶性竞争。同时还要积极为境外投资企业提供各项服务，使我国境外投资活动能在有序的环境中进行。二是对境外投资管理的操作要明确、统一、规范。三是要重视发挥双边投资保护机制和多边投资担保机构的功能，有效地保护我国境外企业的权益和境外投资活动的安全性。四是要强化境外投资管理部门间的协调，使管理工作真正落到实处。五是应加强对境外投资企业后续业务的有效监管，建立引导境外投资的法律、政策和服务体系，以完善鼓励我国企业“走出去”的法律体系。同时，应尽快制定对外投资风险管理的方法，规定风险管理工作程序，使境外投资企业有法可依、有章可循。
(四)完善和健全境外投资方面的财政金融扶持政策和保险制度。一是不断扩大优惠贷款的规模。对符合我国境外投资发展战略和产业政策的跨国企业，对企业购买国内资本货物和机器设备用于境外投资要积极给予资金扶持。一要加大信贷手段支持，调控跨境投资，加强境外投资的金融支持力度。二要研究制定人民币跨境投资信贷管理办法，配套相应授权措施，加大对跨境投资企业的信贷投入，解决企业资金“瓶颈”问题。三要充分运用货币信贷宏观调控手段，调控跨境投资，重点支持有实力、项目好的企业“走出去”，增强跨境投资企业的境外竞争力。二是积极建立与境外投资相应的金融服务和保险制度体系，为境外投资企业提供全方位的金融支持和服务。三是建立对边疆民族地区境外资源开发“走出去”企业的优惠扶持制度，扩大中央财政对实施境外资源开发的支持力度。地方财政应尝试建立境外资源开发风险基金，为地区境外企业提供项目启动资金支持及信贷担保。商业银行在考虑资金安全性及效益性的基础上，应逐步开展对境外资源开发企业的信贷支持。四是要进一步加强与蒙古国银行的交流与沟通，解决现有影响贸易和投资的问题，给两国客户提供便捷的服务。
内蒙古自治区与蒙古国的经济合作始于1989年。截至2008年12月末，全区经有关部门审批对蒙古国投资兴办企业29家，主要涉及毛绒加工、塑料编制、交通运输、水泥制品、有线电视、矿产资源开采及木材加工等。这些境外企业在开拓国际市场，带动国产材料、零配件、技术等出口，扩大对国外资源的利用，均发挥了积极作用，为自治区取得了一定的经济效益。同时，也带动了蒙古国经济发展，促进了当地就业，增强了两国居民的友好往来和经济技术合作。
二、内蒙古自治区在蒙古国投资存在的问题
目前，内蒙古自治区在蒙古国投资企业虽取得了长足发展，但由于受主客观因素影响，也存在着一些问题。具体表现为：
(一)企业主观方面的原因
1 境外投资国际竞争日益增强，境内企业无序竞争矛盾突出。目前，日本、韩国、美国、加拿大、俄罗斯等国围绕蒙古国煤炭资源和其他矿产资源开发展开激烈竞争，援助性基础建设项目投资力度较大，并达成和签订多项经济合作协议。此外，随着近年来赴蒙投资企业的增多，国内企业在蒙古国相互竞争也很激烈，甚至出现恶意竞争行为，哄抬价格，增加许诺，使涉蒙境外投资产生许多混乱。境外投资缺乏有效的政府宏观调控机制，使整个对外投资缺乏规划上的统筹性，形成部门跟着企业跑，企业跟着项目跑的局面。中方企业的无序竞争不仅给双方的互利合作带来了负面影响，而且扰乱了秩序，增加了投资成本，甚至影响了一些大项目的顺利实施。
2 对蒙投资企业实力不强，后劲不足，难以获得高效的金融支持。从对蒙境外投资企业看，民营企业占比较高，主要涉足矿产资源。由于矿产资源开发资金需求量大，许多企业在办理探矿、采矿以及其他相关手续后，就已支付了大量的前期费用，后续资金由于不能及时到位，使一些项目悬空，进退两难。如巴彦淖尔市顺祥分梳绒毛有限责任公司在蒙古南戈壁省投资30万吨炼焦和120万吨洗精煤项目的生产，前期投资6000万元，已完成厂房建设和设备调试，但由于缺少国内银行贷款支持，目前还尚欠5000万元流动资金缺口。再如我区铁鹰公司在蒙古国投资矿产资源开发前期费用已支付了1200多万元人民币。之后，为保住这一项目和相关合同的有效性，公司自筹资金在蒙古国建成了20万吨洗煤厂，并引进专利技术正在建设4万吨二级焦化厂。但由于缺乏资金，近两年来项目整体运作十分困难，据估算目前煤焦化项目资金缺口至少1.5亿元人民币。
3 国内投资者进行境外投资存在较大的盲目性。蒙古国资源虽很丰富，但许多还需进行深、精加工方可利用，但我国投资者大都不了解该状况，同时，对蒙古国的政策、法规、后续开发实施程序、费用、市场营销等诸多环节不掌握，结果形成境外项目盲目投资，使许多项目在投入大量前期资金后再无发展后劲，实施进展缓慢，经济效益欠佳。如包钢与蒙方合资开发的蒙古国巴日格勒图铁矿等多个铁矿项目，由于蒙古国矿产资源开发相关政策法规调整修改，蒙方在项目实施过程中对诸多条款提出异议，虽然多次谈判，双方分歧仍然很大，目前该项目仍处于停滞状态。再如鄂尔多斯羊绒集团于2007年联合区内5家企业在蒙古国合资设立了浩斯高勒山羊绒分梳有限公司；2008年投资资金和设备陆续到位，企业前期筹备工作基本完成。但由于当时只注重了蒙古国的羊绒资源优势，而忽视了国内外羊绒市场变化状况，结果在公司正式运营前，国内外消费市场出现疲软，羊绒纺织品出口量大幅萎缩，生产企业对羊绒原料的需求急剧缩减。为避免原料库存积压，该公司境内投资主体研究决定暂停境外公司投产运营。
(二)客观环境方面的原因
1 缺乏与境外投资相应的金融服务体系。一是目前内蒙古自治区金融业的服务水平和品种还不能适应境外投资的发展要求，缺少有效的金融扶持政策和金融服务手段，这已成为制约全区境外投资企业发展的瓶颈因素。二是中保公司虽开办了我国境外投资的政治风险保险业务，但因规定严格，使境外直接投资的私营、民营企业失去投保境外投资政治风险的资格，因而难以解除国内企业在发展境外直接投资中的后顾之忧。
2 境外投资政策法规体系不完善，宏观指导和扶持作用尚未充分发挥。目前，我国现用的一些境外直接投资主要政策法规具有明显的探索性或临时性特征，尚不成熟规范，有些政策法规由于颁布时间较早，其内容、手段和覆盖范围都远不适应我国当前境外投资发展的需要，尤其是对股份、民营企业境外投资指导和操作性不强。由于政策指导和立法工作滞后，导致境外投资中出现了一定程度的盲目性。
3 蒙古国政局不稳，境外投资面临着较大政策性风险。蒙古国因政局动荡，政权更替频繁，曾多次修改《海关法》、《外国投资法》、《税收总法》及许多相关法规、条例，使我国投资者承担了很大政策性风险。此外，蒙古国在法律、政策、协议执行中存在着较大随意性，使我国境外企业受到一定影响。如阿盟策克——西伯库仑口岸，蒙方多次违背双方政府签订的《关于中蒙边境口岸及其管理制度》的协定，单方面停止贸易车辆和人员货物的通关，给我方投资者造成了巨大经济损失，仅2007年上半年就少进原煤逾百万吨。2008年11月蒙古国又颁布了《关于企业行为特别准许法》，该法规定在蒙古国进行国际运输工作的企业单位必须得到进行国际间运输的专项批准。在进行国际运输工作的企业单位、开大吨位货车的外国公民自2008年11月15日前必须取得《劳动资格证》和《因公长期居住许可证》，自2008年11月15日前没有取得上述证件的司机、运输工具不能通关。据对内蒙古自治区境外经营企业了解，在蒙古国办理以上通关手续过程繁杂、办理时限长，对在蒙方从事国际运输的中方企业带来了影响，短期内我区运输进口煤炭将会减少。再如包头钢铁公司与蒙古国蒙俄有色金属集团合资开发的巴日格勒图铁矿项目，由于蒙方政局变化，蒙方公司人事变动等原因，致使铁矿的勘探许可证至今未能转入合资公司，项目无法进一步实施。目前，包头地区在蒙古国设立的6家境外投资企业，其中有3家因蒙方政府更迭，政策有变，至今不能开业，2家已停业，1家处于亏损状态。
4 蒙古国基础设施落后，交通运输、水、电等制约蒙古国矿产资源开发。据中方企业反映，蒙古国绝大多数矿点不通车，不通电，无水，无通讯，无房舍，开发蒙古国矿产资源要受蒙方口岸的运输条件以及矿区周边交通运输、电力等条件的制约。如内蒙古自治区庆华集团开发蒙古国那林苏海特煤炭和其它矿产资源，由于运输能力和电力供应等因素影响，生产能力无法提高。同样，在开发蒙古国南戈壁省、中戈壁省、东方省及其他地区的矿产资源都存在类似的问题。
三、完善境外投资政策和强化管理的对策
鉴于内蒙古自治区境外投资存在的诸多问题，建议要不断完善境外投资政策和强化对企业的管理，具体对策为：
(一)进一步加强与蒙方的沟通，积极推进地区合作向深层次、全方位转化。一是通过加强与蒙古国政府沟通，促使其努力加强行业自律，规范经营行为，改善贸易和投资环境，使我国企业争取到更为有利的环境。二是应加快研究制定对蒙古国资源和能源的开发计划，在管理上为企业提供便利，缩短审批程序，为企业实施“走出去”创造便利条件，尤其是对民营企业境外投资提供更为优越的条件。
(二)建立符合中国国情，适应国际投资趋势的境外投资发展战略。制定境外投资战略，必须符合国情区情，因时因地制宜，协调好各种关系。首先，境外投资规模要适度，对外投资应有合理的比例关系。其次，投资主体应以国有大中型企业、科工贸集团和拥有外资进出口权的骨干企业为主，适度考虑资金与科技实力雄厚的民营企业。改变目前境外投资规模小、重复建设、资金分散、管理落后、没有竞争力的状况。再次，要实施以贸易交往为先导的投资策略，采取多种形式的投资方式推进涉蒙投资进程。境外企业可采取实施参股，建立合资企业；兼并蒙古国企业，建立独资公司；以契约形式联合经营；以承包租赁形式经营企业等方式，逐步在合作内容与方式上由以贸易为主转变为以投资合作为主，将资源开发为主转变为以投资为重点的开发与落地深加工为主，将分散的民间小项目合作为主转变为以有实力企业间的重大项目合作为主，以推进涉蒙投资进程。
(三)强化政府支持功能，积极引导企业协调发展。避免恶性竞争。一是政府各相关部门要充分发挥指导和调控的职能，积极引导企业协调发展，避免企业间的恶性竞争。同时还要积极为境外投资企业提供各项服务，使我国境外投资活动能在有序的环境中进行。二是对境外投资管理的操作要明确、统一、规范。三是要重视发挥双边投资保护机制和多边投资担保机构的功能，有效地保护我国境外企业的权益和境外投资活动的安全性。四是要强化境外投资管理部门间的协调，使管理工作真正落到实处。五是应加强对境外投资企业后续业务的有效监管，建立引导境外投资的法律、政策和服务体系，以完善鼓励我国企业“走出去”的法律体系。同时，应尽快制定对外投资风险管理的方法，规定风险管理工作程序，使境外投资企业有法可依、有章可循。
(四)完善和健全境外投资方面的财政金融扶持政策和保险制度。一是不断扩大优惠贷款的规模。对符合我国境外投资发展战略和产业政策的跨国企业，对企业购买国内资本货物和机器设备用于境外投资要积极给予资金扶持。一要加大信贷手段支持，调控跨境投资，加强境外投资的金融支持力度。二要研究制定人民币跨境投资信贷管理办法，配套相应授权措施，加大对跨境投资企业的信贷投入，解决企业资金“瓶颈”问题。三要充分运用货币信贷宏观调控手段，调控跨境投资，重点支持有实力、项目好的企业“走出去”，增强跨境投资企业的境外竞争力。二是积极建立与境外投资相应的金融服务和保险制度体系，为境外投资企业提供全方位的金融支持和服务。三是建立对边疆民族地区境外资源开发“走出去”企业的优惠扶持制度，扩大中央财政对实施境外资源开发的支持力度。地方财政应尝试建立境外资源开发风险基金，为地区境外企业提供项目启动资金支持及信贷担保。商业银行在考虑资金安全性及效益性的基础上，应逐步开展对境外资源开发企业的信贷支持。四是要进一步加强与蒙古国银行的交流与沟通，解决现有影响贸易和投资的问题，给两国客户提供便捷的服务。