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摘要：循环经济立法是保障我国循环经济运行，实现经济、社会和生态全面、协调、可持续发展的重要措施。我国传统的法律观念注重的是正义、公平等法的基本价值，对于立法很少有经济方面的分析。造成法律运行的社会成本高。社会效益不尽如人意。文章以经济学为视角，运用成本一效益分析方法，对循环经济的立法成本一效益进行分析。提出了完善循环经济立法的有关思路。以期促进《循环经济法》的诞生。
关键词：循环经济；立法；法经济学；成本一效益
中图分类号：D922.29；D922.6
文献标识码：A
文章编号：1004-1494(2008)03-0074-04
发展循环经济，创建节约型社会，是贯彻落实科学发展观的必然要求，体现了以人为本、可持续发展的发展理念，是我国全面建设小康社会的战略选择，符合当今世界发展潮流。循环经济的实施，只有在统一的社会规范和协调的法律体系下，才能把资源节约、经济质量、环境建设同经济发展和社会进步有机地结合在一起，既保证资源和环境对经济发展的支持。又保证经济发展对促进资源节约和环境改善的支持，实现符合可持续发展要求的良性循环。
一、我国循环经济立法的背景分析
(一)循环经济的立法背景。所谓循环经济，是指一种建立在物质不断循环利用基础上的经济发展模式，是对物质闭环流动性经济的简称。在法治社会，循环经济的推行和实现离不开法律的保障和政策的支持，发展循环经济也需要法律手段来规范人们的行为，同时随着发展循环经济实践的推进，关于发展循环经济的一系列政策也有必要上升到法律的高度来落实。在我国社会主义法制的建设进程中，社会各阶层都曾呼吁和建议尽快制定循环经济法，认为循环经济立法应当以克服我国发展循环经济中面临的诸多障碍为基础，构建相应的法律制度和措施，为循环经济的发展提供稳定的法律环境。
(二)循环经济的立法状况。循环经济法应当是一部覆盖经济社会发展全局的基本法。目前我国并未形成专门、完整和彻底的有关循环经济立法。我国已出台了一系列单行法律法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等均对污染预防作了相应规定；修订后的《固体废物污染环境防治法》对资源回收利用作出了明确的规定，并建立了生产者延伸责任、强制回收等制度，体现了发展循环经济的局部要求；《节约能源法》把节能作为国家发展经济的一项长远战略；《可再生能源法》提出了发展循环经济相关方面的要求；2002年出台的《清洁生产促进法》对企业微观层次的清洁生产行为作了规范，第一次将循环经济纳入法律，但还不是一部循环经济发展的专项法律。到2007年8月26日，十届全国人大常委会第二十九次会议上，《循环经济法(草案)》首次提交审议。这部从2005年7月启动立法程序，历时两年多充分调研、认真讨论和反复研究论证才成型的法律草案，以建立基本管理制度为核心，对我国发展循环经济做出了相关制度安排，成为我国循环经济立法进程中的重大突破。
二、我国循环经济立法的成本一效益考量
(一)我国立法的非经济性。传统的法律观念注重的是秩序、公平、正义、自由、安全等法的基本价值。我国法学界对循环经济立法研究缺少成本、效益的比较和研究。由于缺乏对立法问题成本和效益严谨科学的分析，立法的成本远远高于收益，也增加了许多无效的或者无意义的执法成本和守法成本，导致严重的权利滥用和社会秩序混乱，甚至出现对法律和政府的信任危机。这就是立法的非经济性。
我国现行立法非经济性的弊端主要表现在：一是立法滞后，加大了时间成本；二是立法的后续成本较高；三是立法的社会成本较高；四是法律的供求关系失衡；五是法律的实施效果与预期的目的严重偏离。因此，针对我国立法活动中存在的高成本、低效益现象，在进行循环经济立法过程中要竭力克服立法的非经济性。以寻求我国循环经济立法活动效益的最大化。
(二)立法的方法来源：成本一效益分析。成本一效益分析方法的概念首次出现在19世纪法国经济学家朱乐斯·帕帕特的著作中，被定义为“社会的改良”。其后，这一概念被意大利经济学家帕累托重新界定。到1940年，美国经济学家尼古拉斯·卡尔德和约翰·希克斯对前人的理论加以提炼，形成了“成本一效益”分析的理论基础，即卡尔德——希克斯准则。在这一时期，“成本—效益”分析开始渗透到政府活动中，并在实践方面得到了迅速发展，被世界各国广泛采用。
经济学领域的成本—效益分析是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值的一种方法，成本一效益分析作为一种经济决策方法，将成本费用分析法运用于政府部门的计划决策之中，以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的收益。常用于评估需要量化社会效益的公共事业项目的价值。自从经济分析法学思潮兴起之后，成本—效益分析的方法越来越多的被应用于法学领域，法律效益成为人们关注的论题之一。它给我们提供了新的视角，从定性分析走向定量分析，使我们对立法工作的研究更加深入。
(三)循环经济立法的成本分析。循环经济立法既要考虑立法过程的成本，也要考虑该项立法在实施过程中的成本，还要考虑立法过程中的机会成本和边际成本，并与可能获得的效益进行对比分析和研究。
1、立法成本。法律的立法成本是指在立法过程中人力、物力、财力、时间等资源的支出(这里仅讨论有形的会计成本)，包括立法调查研究、拟定草案、征求意见、讨论表决、法律文本制作和发布等各项活动的费用。
循环经济法的立法成本是指循环经济法立法过程中支出的全部费用，包括直接成本和间接成本两部分。直接成本主要有：(1)为循环经济法立法者所支付的全部费用，即循环经济法立法者的工资、福利、办公用品以及维持其进行立法活动所必须的其他费用；(2)为收集资料、调查研究和征求意见所支出的全部费用；(3)法律文本的费用。间接成本主要有：(1)为预备该法的实施所支付的全部费用；(2)为宣传、解释法律观点而支付的全部费用；(3)法律教育费用；(4)法律传播费用。通过上述对循环经济立法成本的构成因素的分析，可以看出，循环经济立法机关及其工作人员的办公与生活费用，采集立法信息与形成立法草案的费用，审议立法草案与修订法规文本的费用，制作和公布循环经济法文本的费用等支出，是循环经济立法的直接成本。这些直接成本是制定循环经济法的必要成本，属于循环经济立法过程中的“不变成本”，即使循环经济法的效益为零，其必要成本仍然必不可少。而传播法律法规信息的费用，包括开展法律法规宣传和教育。进行循环经济立法解释，制定循环经济法实施细则等一系列活动所支出的费用，是循环经济立法的间接成本。这些间接成本的支出并不是制定循环经济法必要的费用，它属于循环经济立法的非必要成本，是循环经济立法过 程中的“可变成本”。我们要降低循环经济法立法成本，主要应对“可变成本”进行可能的必需性分析。
2、实施成本。法律的实施成本是指法律实施(司法、执法、守法)过程中的投入。一是来自国家机关方面的投入，如为准备新法实施而进行宣传、教育的费用，实施过程中改变人们习惯、清除旧法影响的费用，司法、执法及法律监督的投入；二是来自社会公众和个人方面的投入，如案件处理中当事人支付的金钱和劳务(举证、律师费用等)，违法者支付的赔偿金、缴纳的罚款以及公众守法的成本。守法成本是指公众依照经济法律进行活动而增加的支出或放弃的利益。
循环经济法所涉及的内容有：(1)国家为维持循环经济法实施机关的正常运转而投入的费用。如法官的报酬，执法机关的办公费等。循环经济法一旦生效，国家便需借助一定的组织和人员来保障其能得以切实执行，因而就必须有上述成本的支出。(2)消除旧制度和变革阻力的费用。循环经济法的实施作为对人们某种利益关系的一种改变，总会有一部分利益主体的利益受到绝对或相对的损害，因而，循环经济法的实施必将招致这些利益主体的抵制或反对，于是他们便可能利用自己的地位或权势来阻挠该项法的实施，国家为消除这部分利益主体的影响。而对他们进行各种形式的宣传、诱导、劝说、补偿所做的投入。(3)来自社会公众和个人方面的投入，如案件处理中当事人支付的金钱和劳务(举证、律师费用等)，违法者支付的违法成本，如支付的赔偿金、缴纳的罚款以及公众守法的成本。人们在遵从循环经济法安排中并非毫无成本支出或利益放弃，于是这些支出或利益放弃就构成了循环经济法守法成本。
3、机会成本。法律的机会成本，也叫选择成本。是在特定的时空领域对某种社会关系运用某种法律手段或运用某种法律规范进行调整，放弃使用其它法律手段或法律规范而产生的效益差别和得失。借助守法成本与违法成本的比较，反映着法律的科学合理性，影响法律的实施成本和运行效率。通常，若违法的机会成本(法者放弃的守法收益)高，则法律易于实施；守法的机会成本(守法者放弃的违法收益)高，则法律难以实施。
循环经济法的机会成本主要涉及以下几方面问题：(1)循环经济法的立法模式选择有：一是选择先制定社会主义市场经济迫切需要的、对国家实行宏观经济调控和调整社会经济关系具有全局意义的法律，内容可以简单，循环经济法规、地方性法规和政策可以逐步细化其规定；二是选择先制定地方性法规，待立法条件成熟后制定全国性法律；(2)循环经济法的调整对象是选择以国家推动和干预为主。还是选择市场自发调节为主；(3)循环经济法的调整范围是限于源头防治污染，还是贯穿经济运行全过程的污染预防；(4)循环经济法的调整手段是选择鼓励为主强制为辅，还是强制为主鼓励为辅。综上所述，在进行循环经济立法过程中一定要考虑不同的立法选择所带来的机会成本，尽量做到统筹兼顾、合理安排。
4、边际成本。立法的边际成本是指法律投入在那些关键点上能达到的最小社会投入而获得最大的收益。经济学中的边际效用递减规律，即边际成本递增，边际效益递减。这一规律也可运用于具体的法律制定中，按照边际成本规律，法律的供给在达到社会需求饱和状态之前，每增加制定和实施一项新的法律时，由于法律规范的体系化及相互支持，其边际成本呈递减趋势。
循环经济法的边际成本反映的是随着循环经济法的制定和具体规则实施量的增加。循环经济法的成本与收益的相对变化情况。根据边际成本递增、边际效用递减的规律，在循环经济相关法律的供给达到社会需求饱和状态之前，每增加制定和实施一项新的规则时，由于法律规范的体系化及相互支持，其边际成本呈递减趋势，效益呈递增趋势。如循环经济法的颁行，与清洁生产促进法、可再生能源法等形成了相互支持从而降低了各自的实施成本。相反，如果超过了饱和状态，随着循环经济相关法律供给的增加，其边际成本呈递增趋势，效益呈递减趋势，以致到后来，虽然法律存在，但其效益微乎其微。而产生循环经济法规模不经济的现象。
(四)循环经济法运行的效益分析。法律在实际运行中可以产生经济效益、政治效益、社会效益、伦理效益、生态(环境)效益等不同的性质、不同类别、不同层次的效益，循环经济法在运行实践中主要可以带来如下几个方面的效益：经济效益、社会效益和生态(环境)效益。
1、经济效益。经济效益是一个宏观概念，笔者认为法律的经济效益主要包括两个层面内容：一指立法实施以后所带来的法律本身的经济效果，它是可以度量的；二指通过法律运行所带来的经济系统各项发展指标的积极变化。分析立法的经济效益的意义在于为人们从事经济活动提供一个行为规则，减少投机取巧等机会主义行为；消除或减少经济活动中的“搭便车”行为保证私人成本与社会成本的一致，提高经济效率；减少经济环境的不确定性，增加经济活动的可预测性；增加经济评价指标体系发生积极变化的可能性。
从第一个层面，循环经济法在立法过程中如果能够正确处理公平与效率的关系，充分考虑各经济主体的利益维护，通过利益协调机制平衡各方的利益冲突，建立有效的利益协调机制，那么，在实施过程中不但可以降低交易成本，降低获取市场信息的费用，还能够降低执行和谈判费用、诉讼费用。从而为从事循环经济相关管理活动的部门与从事生产、服务和消费的单位和个人创造了一个法制化的环境，使他们在处理相互之间的经济关系时自觉遵从共同的行为规则，减少投机行为发生的机率，维护他们自身合法的经济权益，提高经济效率。从第二个层面看，循环经济法的实施必将带来经济系统内各项经济指标的积极变化。在经济发展方面可以表现为：人均国内生产总值的提高、人均耕地面积的扩大、农业生态园区产值占工农业总产值比重的增加、第三产业产值占GDP比重的上升等；在促进资源消耗与利用方面可以表现为：单位产值能耗的降低、清洁能源比例的提高、工业废物循环利用率和处置率的提升；在科技支撑方面表现为：提高科技投入的比例、高新技术的应用比例和清洁生产企业的比例。
2、社会效益。社会效益是指为社会发展所作出的投入与努力和它们所产生的社会效能、利益之比。与经济效益相对应，社会效益主要体现在人民生活稳定、生活质量和社会公平等这些方面。
哈罗德·J·伯尔曼认为，法律必需被信仰，否则它将形同虚设。从这个意义上看，法律所突显的社会效益和价值是无法估量的。循环经济法具有法的社会效益的共性，它的实施和运行能够带来社会系统的进化和变革，这种促生的作用主要体现在促进社会发展、维护社会稳定和保证社会公平三个方面。在社会发展方面，循环经济法的实施必然促进经济发展成本的降低。带来社会投入的增加。进而提高科技、教育和卫生经费的水平；扩大第三产业就业领域，增加就业机会；提高城镇居民年人均可支配收入和农民年人均纯收入，从而带动恩格尔系数的积极变化。在社会稳定方面，循环经济法的实施通过实现经济系 统的循环，从而带动社会系统的循环，通过提供必要的再就业岗位，增加再就业的人数、降低犯罪发生的概率、降低通货膨胀率和离婚发生的机率，以促进社会的整体稳定和谐。在社会公平方面，循环经济法的实施缓解了来自经济和资源方面的巨大压力，从而在很大程度上缓解和改善社会收入分配状况，不但可以减少城镇登记失业人数，而且能够扩大和深化城乡养老保险、医疗保险、失业保险的覆盖面，促进社会公平的实现。
3、生态效益。生态效益是从生态平衡的角度来衡量效益。生态效益与经济效益和社会效益之间是相互制约、互为因果的关系。在某项社会实践中所产生的生态效益可以是正值或负值。最常见的情况是。为了更多地获取经济效益和社会效益，给生态环境带来不利的影响。此时经济效益和社会效益是正值，而生态效益却是负值。生态效益的好坏，涉及到全局和长期的经济效益和社会效益。
循环经济法是调整在发展循环经济、建立循环型社会中所产生和存在的社会关系的法。它通过协调和规制单位和个人所从事的生产、服务和消费活动，可以有效的促进循环经济的推进，有利于保护环境，减少对环境的污染和破坏。这一作用主要从生态环境质量、生态环境保护和生态环境建设等方面来体现。在提高生态环境质量方面，循环经济法的规制可以促进必要生活资源浪费行为和空气污染行为的减少，改善水资源的质量，减少污染物对人体健康和环境的不利影响。在促进生态环境保护方面，循环经济法在城乡范围内的实施可以提高生活污水、生活垃圾、烟尘和噪声的有效处理率，促进城乡生态的保护。在加强生态环境管理方面，循环经济法通过加强从中央到地方的经济管理职能的全面规划，强化相关行政部门和生态环境管理部门的管理职能，可以利用有效的资源回收、资源再利用等激励机制实现法律规制目标。同时通过建立相关的中介组织服务制度和公众参与制度，完善了循环经济管理体系，间接实现循环经济和循环经济法的生态效益。
三、促进我国循环经济立法的路径思考
(一)改革和完善循环经济立法体制
就我国目前的立法实践活动而言，要实现科学立法，必须有相应的体制保障。第一，明确各级立法主体的权限。建议调整各立法主体之间的立法权限结构，限制政府各部门的立法权限，相应扩大政府的立法权限。尽量避免以部门为单位确定立法主体的模式，而应根据具体立法项目的需要，由政府牵头组织相关部门联合立法。第二，改革现行循环经济立法的起草模式。在立法过程中重视发挥专家和学者的作用，他们在立法活动中所保持的中立性，有助于克服立法者对部门利益、地方利益的无限追求，有效降低立法成本，提高立法的质量和效益，以最大限度地实现立法的社会效益。第三，确立循环经济立法的评估机制。针对已经制定的法律，由立法部门、执法部门及社会公众、专家学者等，对法律在实施中的效果进行分析评价，针对法律自身的缺陷及时加以矫正和修缮。
(二)科学运用立法技术提高立法效益
第一，科学安排循环经济立法项目，优化立法资源配置。立法者应当认识到，法律的作用是有限的，它并不能有效地干预和解决所有的社会问题。从国内外环境立法情况看，立法的扩张很大程度上是环境保护和经济管理机关希望运用立法手段解决市场失灵，加强干预的结果。实践表明，这往往会造成社会资源的大量浪费，使循环经济立法的成本远远高于收益，因此倡导立法的谦抑性非常必要。
第二，把握立法时机，增进立法效益。在确定重大立法项目时，必须先对制定和执行这部法律所花费用和可能得到的效益进行分析，比较预期法律成本和立法效益，当预期法律成本高于法律效益时，应暂缓立法；当预期法律成本低于立法效益时，宜于立法。
第三，因势利导。少作硬性限制。一些环境保护立法者忽视立法的鼓励、诱导功能，只喜欢采取简单禁止性的规范，以求事事纳入法律规定的轨道，造成控制过死，往往事倍而功半，使立法实施成本高、效率低。立法上应该多顺应社会主体谋求最大利益的动机，因势利导，促使其朝有利于社会的方向流动，从而实现立法者所要达到的社会目标。
(三)引入循环经济立法成本控制机制
在循环经济立法活动中应坚持以下标准，以达到控制立法成本的目的。
第一，坚持法律统一原则。在确定立法项目时，立法者应对已有的相关法律规范进行整理，考察其实施效果，对制定新法的必要性及其与现有法律规范衔接进行充分论证，对法律规范之间存在的不统一现象及时上报立法监督机构处理。
第二，扩大立法工作的公众参与程度。科学的立法决策过程有助于减少立法错误，并带来守法成本和执法成本的最大降低。
第三，确定合理的调控目标和规制范围。法律不是免费的“午餐”，可以无限量提供，而不考虑其成本和效益。循环经济法在调控广度上，要解决与其相关法律尤其是清洁生产促进法的界限。总体上说来，循环经济法的运行成本要高于清洁生产促进法的运行成本，因此循环经济法过多地干涉清洁生产促进法的内容，必然导致法律运行社会成本的增加。循环经济法在调控深度上，必须给相对人留下合理的空间，增加相对人的活力，减少守法成本。
第四，强化成本控制措施。我们要降低循环经济立法成本。主要应围绕“可变成本”做文章，如何选择科学合理的立法方案和表决方式，如何采取恰当的法律渊源作为循环经济法律规范的载体，如何优化循环经济立法资源的配置，将是降低循环经济立法可变成本的关键环节，应该成为我们开展节约循环经济立法成本工作的突破口。同时还要降低法律的机会成本。一种机会意味着一种选择，一种选择也就意味着一定的收益和代价。机会成本过高，必然增加获得收益的难度。同时机会成本过高，风险也就越大。因此，我们势必要降低循环经济法的机会成本，使人们不受制于这份成本的压力而被拒之于法律之外。
(四)强化运行环节管理与协调，实现最佳经济效益、社会效益和生态效益
实现循环经济立法效益是一项法治系统工程，它需要立法、执法、守法的协调。
第一，循环经济立法要从实际出发，充分考虑我国的实际国情与社会所处的发展阶段，事先进行充分的调查研究，进行科学预测、规划与论证。
第二，循环经济立法民主化，使立法能够最大限度地反映人民的意志，尽量吸收人民群众的意见，为人民提供参与立法的机会以及表达他们意志的自由，这也有利于提高循环经济法的执行力。
第三，提高循环经济立法的可操作性，这要求法律体系之间相互配套与协调，实体法与程序法相互协调，法律规范的内容具体、细致。权利义务易于履行。
四、结语
立法本质上是一种对社会资源的强制性分配，分配得当，将促进社会经济发展；分配不当，将阻碍社会经济的发展。循环经济法的建立必须要充分考虑立法工作的各项成本，在实施和运行过程中也要树立必要的效益意识，在人们社会生产活动中力求做到以最合理的成本获得较大的经济效益、社会效益和生态效益。实现经济、社会和生态的全面协调可持续发展。
关键词：循环经济；立法；法经济学；成本一效益
中图分类号：D922.29；D922.6
文献标识码：A
文章编号：1004-1494(2008)03-0074-04
发展循环经济，创建节约型社会，是贯彻落实科学发展观的必然要求，体现了以人为本、可持续发展的发展理念，是我国全面建设小康社会的战略选择，符合当今世界发展潮流。循环经济的实施，只有在统一的社会规范和协调的法律体系下，才能把资源节约、经济质量、环境建设同经济发展和社会进步有机地结合在一起，既保证资源和环境对经济发展的支持。又保证经济发展对促进资源节约和环境改善的支持，实现符合可持续发展要求的良性循环。
一、我国循环经济立法的背景分析
(一)循环经济的立法背景。所谓循环经济，是指一种建立在物质不断循环利用基础上的经济发展模式，是对物质闭环流动性经济的简称。在法治社会，循环经济的推行和实现离不开法律的保障和政策的支持，发展循环经济也需要法律手段来规范人们的行为，同时随着发展循环经济实践的推进，关于发展循环经济的一系列政策也有必要上升到法律的高度来落实。在我国社会主义法制的建设进程中，社会各阶层都曾呼吁和建议尽快制定循环经济法，认为循环经济立法应当以克服我国发展循环经济中面临的诸多障碍为基础，构建相应的法律制度和措施，为循环经济的发展提供稳定的法律环境。
(二)循环经济的立法状况。循环经济法应当是一部覆盖经济社会发展全局的基本法。目前我国并未形成专门、完整和彻底的有关循环经济立法。我国已出台了一系列单行法律法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等均对污染预防作了相应规定；修订后的《固体废物污染环境防治法》对资源回收利用作出了明确的规定，并建立了生产者延伸责任、强制回收等制度，体现了发展循环经济的局部要求；《节约能源法》把节能作为国家发展经济的一项长远战略；《可再生能源法》提出了发展循环经济相关方面的要求；2002年出台的《清洁生产促进法》对企业微观层次的清洁生产行为作了规范，第一次将循环经济纳入法律，但还不是一部循环经济发展的专项法律。到2007年8月26日，十届全国人大常委会第二十九次会议上，《循环经济法(草案)》首次提交审议。这部从2005年7月启动立法程序，历时两年多充分调研、认真讨论和反复研究论证才成型的法律草案，以建立基本管理制度为核心，对我国发展循环经济做出了相关制度安排，成为我国循环经济立法进程中的重大突破。
二、我国循环经济立法的成本一效益考量
(一)我国立法的非经济性。传统的法律观念注重的是秩序、公平、正义、自由、安全等法的基本价值。我国法学界对循环经济立法研究缺少成本、效益的比较和研究。由于缺乏对立法问题成本和效益严谨科学的分析，立法的成本远远高于收益，也增加了许多无效的或者无意义的执法成本和守法成本，导致严重的权利滥用和社会秩序混乱，甚至出现对法律和政府的信任危机。这就是立法的非经济性。
我国现行立法非经济性的弊端主要表现在：一是立法滞后，加大了时间成本；二是立法的后续成本较高；三是立法的社会成本较高；四是法律的供求关系失衡；五是法律的实施效果与预期的目的严重偏离。因此，针对我国立法活动中存在的高成本、低效益现象，在进行循环经济立法过程中要竭力克服立法的非经济性。以寻求我国循环经济立法活动效益的最大化。
(二)立法的方法来源：成本一效益分析。成本一效益分析方法的概念首次出现在19世纪法国经济学家朱乐斯·帕帕特的著作中，被定义为“社会的改良”。其后，这一概念被意大利经济学家帕累托重新界定。到1940年，美国经济学家尼古拉斯·卡尔德和约翰·希克斯对前人的理论加以提炼，形成了“成本一效益”分析的理论基础，即卡尔德——希克斯准则。在这一时期，“成本—效益”分析开始渗透到政府活动中，并在实践方面得到了迅速发展，被世界各国广泛采用。
经济学领域的成本—效益分析是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值的一种方法，成本一效益分析作为一种经济决策方法，将成本费用分析法运用于政府部门的计划决策之中，以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的收益。常用于评估需要量化社会效益的公共事业项目的价值。自从经济分析法学思潮兴起之后，成本—效益分析的方法越来越多的被应用于法学领域，法律效益成为人们关注的论题之一。它给我们提供了新的视角，从定性分析走向定量分析，使我们对立法工作的研究更加深入。
(三)循环经济立法的成本分析。循环经济立法既要考虑立法过程的成本，也要考虑该项立法在实施过程中的成本，还要考虑立法过程中的机会成本和边际成本，并与可能获得的效益进行对比分析和研究。
1、立法成本。法律的立法成本是指在立法过程中人力、物力、财力、时间等资源的支出(这里仅讨论有形的会计成本)，包括立法调查研究、拟定草案、征求意见、讨论表决、法律文本制作和发布等各项活动的费用。
循环经济法的立法成本是指循环经济法立法过程中支出的全部费用，包括直接成本和间接成本两部分。直接成本主要有：(1)为循环经济法立法者所支付的全部费用，即循环经济法立法者的工资、福利、办公用品以及维持其进行立法活动所必须的其他费用；(2)为收集资料、调查研究和征求意见所支出的全部费用；(3)法律文本的费用。间接成本主要有：(1)为预备该法的实施所支付的全部费用；(2)为宣传、解释法律观点而支付的全部费用；(3)法律教育费用；(4)法律传播费用。通过上述对循环经济立法成本的构成因素的分析，可以看出，循环经济立法机关及其工作人员的办公与生活费用，采集立法信息与形成立法草案的费用，审议立法草案与修订法规文本的费用，制作和公布循环经济法文本的费用等支出，是循环经济立法的直接成本。这些直接成本是制定循环经济法的必要成本，属于循环经济立法过程中的“不变成本”，即使循环经济法的效益为零，其必要成本仍然必不可少。而传播法律法规信息的费用，包括开展法律法规宣传和教育。进行循环经济立法解释，制定循环经济法实施细则等一系列活动所支出的费用，是循环经济立法的间接成本。这些间接成本的支出并不是制定循环经济法必要的费用，它属于循环经济立法的非必要成本，是循环经济立法过 程中的“可变成本”。我们要降低循环经济法立法成本，主要应对“可变成本”进行可能的必需性分析。
2、实施成本。法律的实施成本是指法律实施(司法、执法、守法)过程中的投入。一是来自国家机关方面的投入，如为准备新法实施而进行宣传、教育的费用，实施过程中改变人们习惯、清除旧法影响的费用，司法、执法及法律监督的投入；二是来自社会公众和个人方面的投入，如案件处理中当事人支付的金钱和劳务(举证、律师费用等)，违法者支付的赔偿金、缴纳的罚款以及公众守法的成本。守法成本是指公众依照经济法律进行活动而增加的支出或放弃的利益。
循环经济法所涉及的内容有：(1)国家为维持循环经济法实施机关的正常运转而投入的费用。如法官的报酬，执法机关的办公费等。循环经济法一旦生效，国家便需借助一定的组织和人员来保障其能得以切实执行，因而就必须有上述成本的支出。(2)消除旧制度和变革阻力的费用。循环经济法的实施作为对人们某种利益关系的一种改变，总会有一部分利益主体的利益受到绝对或相对的损害，因而，循环经济法的实施必将招致这些利益主体的抵制或反对，于是他们便可能利用自己的地位或权势来阻挠该项法的实施，国家为消除这部分利益主体的影响。而对他们进行各种形式的宣传、诱导、劝说、补偿所做的投入。(3)来自社会公众和个人方面的投入，如案件处理中当事人支付的金钱和劳务(举证、律师费用等)，违法者支付的违法成本，如支付的赔偿金、缴纳的罚款以及公众守法的成本。人们在遵从循环经济法安排中并非毫无成本支出或利益放弃，于是这些支出或利益放弃就构成了循环经济法守法成本。
3、机会成本。法律的机会成本，也叫选择成本。是在特定的时空领域对某种社会关系运用某种法律手段或运用某种法律规范进行调整，放弃使用其它法律手段或法律规范而产生的效益差别和得失。借助守法成本与违法成本的比较，反映着法律的科学合理性，影响法律的实施成本和运行效率。通常，若违法的机会成本(法者放弃的守法收益)高，则法律易于实施；守法的机会成本(守法者放弃的违法收益)高，则法律难以实施。
循环经济法的机会成本主要涉及以下几方面问题：(1)循环经济法的立法模式选择有：一是选择先制定社会主义市场经济迫切需要的、对国家实行宏观经济调控和调整社会经济关系具有全局意义的法律，内容可以简单，循环经济法规、地方性法规和政策可以逐步细化其规定；二是选择先制定地方性法规，待立法条件成熟后制定全国性法律；(2)循环经济法的调整对象是选择以国家推动和干预为主。还是选择市场自发调节为主；(3)循环经济法的调整范围是限于源头防治污染，还是贯穿经济运行全过程的污染预防；(4)循环经济法的调整手段是选择鼓励为主强制为辅，还是强制为主鼓励为辅。综上所述，在进行循环经济立法过程中一定要考虑不同的立法选择所带来的机会成本，尽量做到统筹兼顾、合理安排。
4、边际成本。立法的边际成本是指法律投入在那些关键点上能达到的最小社会投入而获得最大的收益。经济学中的边际效用递减规律，即边际成本递增，边际效益递减。这一规律也可运用于具体的法律制定中，按照边际成本规律，法律的供给在达到社会需求饱和状态之前，每增加制定和实施一项新的法律时，由于法律规范的体系化及相互支持，其边际成本呈递减趋势。
循环经济法的边际成本反映的是随着循环经济法的制定和具体规则实施量的增加。循环经济法的成本与收益的相对变化情况。根据边际成本递增、边际效用递减的规律，在循环经济相关法律的供给达到社会需求饱和状态之前，每增加制定和实施一项新的规则时，由于法律规范的体系化及相互支持，其边际成本呈递减趋势，效益呈递增趋势。如循环经济法的颁行，与清洁生产促进法、可再生能源法等形成了相互支持从而降低了各自的实施成本。相反，如果超过了饱和状态，随着循环经济相关法律供给的增加，其边际成本呈递增趋势，效益呈递减趋势，以致到后来，虽然法律存在，但其效益微乎其微。而产生循环经济法规模不经济的现象。
(四)循环经济法运行的效益分析。法律在实际运行中可以产生经济效益、政治效益、社会效益、伦理效益、生态(环境)效益等不同的性质、不同类别、不同层次的效益，循环经济法在运行实践中主要可以带来如下几个方面的效益：经济效益、社会效益和生态(环境)效益。
1、经济效益。经济效益是一个宏观概念，笔者认为法律的经济效益主要包括两个层面内容：一指立法实施以后所带来的法律本身的经济效果，它是可以度量的；二指通过法律运行所带来的经济系统各项发展指标的积极变化。分析立法的经济效益的意义在于为人们从事经济活动提供一个行为规则，减少投机取巧等机会主义行为；消除或减少经济活动中的“搭便车”行为保证私人成本与社会成本的一致，提高经济效率；减少经济环境的不确定性，增加经济活动的可预测性；增加经济评价指标体系发生积极变化的可能性。
从第一个层面，循环经济法在立法过程中如果能够正确处理公平与效率的关系，充分考虑各经济主体的利益维护，通过利益协调机制平衡各方的利益冲突，建立有效的利益协调机制，那么，在实施过程中不但可以降低交易成本，降低获取市场信息的费用，还能够降低执行和谈判费用、诉讼费用。从而为从事循环经济相关管理活动的部门与从事生产、服务和消费的单位和个人创造了一个法制化的环境，使他们在处理相互之间的经济关系时自觉遵从共同的行为规则，减少投机行为发生的机率，维护他们自身合法的经济权益，提高经济效率。从第二个层面看，循环经济法的实施必将带来经济系统内各项经济指标的积极变化。在经济发展方面可以表现为：人均国内生产总值的提高、人均耕地面积的扩大、农业生态园区产值占工农业总产值比重的增加、第三产业产值占GDP比重的上升等；在促进资源消耗与利用方面可以表现为：单位产值能耗的降低、清洁能源比例的提高、工业废物循环利用率和处置率的提升；在科技支撑方面表现为：提高科技投入的比例、高新技术的应用比例和清洁生产企业的比例。
2、社会效益。社会效益是指为社会发展所作出的投入与努力和它们所产生的社会效能、利益之比。与经济效益相对应，社会效益主要体现在人民生活稳定、生活质量和社会公平等这些方面。
哈罗德·J·伯尔曼认为，法律必需被信仰，否则它将形同虚设。从这个意义上看，法律所突显的社会效益和价值是无法估量的。循环经济法具有法的社会效益的共性，它的实施和运行能够带来社会系统的进化和变革，这种促生的作用主要体现在促进社会发展、维护社会稳定和保证社会公平三个方面。在社会发展方面，循环经济法的实施必然促进经济发展成本的降低。带来社会投入的增加。进而提高科技、教育和卫生经费的水平；扩大第三产业就业领域，增加就业机会；提高城镇居民年人均可支配收入和农民年人均纯收入，从而带动恩格尔系数的积极变化。在社会稳定方面，循环经济法的实施通过实现经济系 统的循环，从而带动社会系统的循环，通过提供必要的再就业岗位，增加再就业的人数、降低犯罪发生的概率、降低通货膨胀率和离婚发生的机率，以促进社会的整体稳定和谐。在社会公平方面，循环经济法的实施缓解了来自经济和资源方面的巨大压力，从而在很大程度上缓解和改善社会收入分配状况，不但可以减少城镇登记失业人数，而且能够扩大和深化城乡养老保险、医疗保险、失业保险的覆盖面，促进社会公平的实现。
3、生态效益。生态效益是从生态平衡的角度来衡量效益。生态效益与经济效益和社会效益之间是相互制约、互为因果的关系。在某项社会实践中所产生的生态效益可以是正值或负值。最常见的情况是。为了更多地获取经济效益和社会效益，给生态环境带来不利的影响。此时经济效益和社会效益是正值，而生态效益却是负值。生态效益的好坏，涉及到全局和长期的经济效益和社会效益。
循环经济法是调整在发展循环经济、建立循环型社会中所产生和存在的社会关系的法。它通过协调和规制单位和个人所从事的生产、服务和消费活动，可以有效的促进循环经济的推进，有利于保护环境，减少对环境的污染和破坏。这一作用主要从生态环境质量、生态环境保护和生态环境建设等方面来体现。在提高生态环境质量方面，循环经济法的规制可以促进必要生活资源浪费行为和空气污染行为的减少，改善水资源的质量，减少污染物对人体健康和环境的不利影响。在促进生态环境保护方面，循环经济法在城乡范围内的实施可以提高生活污水、生活垃圾、烟尘和噪声的有效处理率，促进城乡生态的保护。在加强生态环境管理方面，循环经济法通过加强从中央到地方的经济管理职能的全面规划，强化相关行政部门和生态环境管理部门的管理职能，可以利用有效的资源回收、资源再利用等激励机制实现法律规制目标。同时通过建立相关的中介组织服务制度和公众参与制度，完善了循环经济管理体系，间接实现循环经济和循环经济法的生态效益。
三、促进我国循环经济立法的路径思考
(一)改革和完善循环经济立法体制
就我国目前的立法实践活动而言，要实现科学立法，必须有相应的体制保障。第一，明确各级立法主体的权限。建议调整各立法主体之间的立法权限结构，限制政府各部门的立法权限，相应扩大政府的立法权限。尽量避免以部门为单位确定立法主体的模式，而应根据具体立法项目的需要，由政府牵头组织相关部门联合立法。第二，改革现行循环经济立法的起草模式。在立法过程中重视发挥专家和学者的作用，他们在立法活动中所保持的中立性，有助于克服立法者对部门利益、地方利益的无限追求，有效降低立法成本，提高立法的质量和效益，以最大限度地实现立法的社会效益。第三，确立循环经济立法的评估机制。针对已经制定的法律，由立法部门、执法部门及社会公众、专家学者等，对法律在实施中的效果进行分析评价，针对法律自身的缺陷及时加以矫正和修缮。
(二)科学运用立法技术提高立法效益
第一，科学安排循环经济立法项目，优化立法资源配置。立法者应当认识到，法律的作用是有限的，它并不能有效地干预和解决所有的社会问题。从国内外环境立法情况看，立法的扩张很大程度上是环境保护和经济管理机关希望运用立法手段解决市场失灵，加强干预的结果。实践表明，这往往会造成社会资源的大量浪费，使循环经济立法的成本远远高于收益，因此倡导立法的谦抑性非常必要。
第二，把握立法时机，增进立法效益。在确定重大立法项目时，必须先对制定和执行这部法律所花费用和可能得到的效益进行分析，比较预期法律成本和立法效益，当预期法律成本高于法律效益时，应暂缓立法；当预期法律成本低于立法效益时，宜于立法。
第三，因势利导。少作硬性限制。一些环境保护立法者忽视立法的鼓励、诱导功能，只喜欢采取简单禁止性的规范，以求事事纳入法律规定的轨道，造成控制过死，往往事倍而功半，使立法实施成本高、效率低。立法上应该多顺应社会主体谋求最大利益的动机，因势利导，促使其朝有利于社会的方向流动，从而实现立法者所要达到的社会目标。
(三)引入循环经济立法成本控制机制
在循环经济立法活动中应坚持以下标准，以达到控制立法成本的目的。
第一，坚持法律统一原则。在确定立法项目时，立法者应对已有的相关法律规范进行整理，考察其实施效果，对制定新法的必要性及其与现有法律规范衔接进行充分论证，对法律规范之间存在的不统一现象及时上报立法监督机构处理。
第二，扩大立法工作的公众参与程度。科学的立法决策过程有助于减少立法错误，并带来守法成本和执法成本的最大降低。
第三，确定合理的调控目标和规制范围。法律不是免费的“午餐”，可以无限量提供，而不考虑其成本和效益。循环经济法在调控广度上，要解决与其相关法律尤其是清洁生产促进法的界限。总体上说来，循环经济法的运行成本要高于清洁生产促进法的运行成本，因此循环经济法过多地干涉清洁生产促进法的内容，必然导致法律运行社会成本的增加。循环经济法在调控深度上，必须给相对人留下合理的空间，增加相对人的活力，减少守法成本。
第四，强化成本控制措施。我们要降低循环经济立法成本。主要应围绕“可变成本”做文章，如何选择科学合理的立法方案和表决方式，如何采取恰当的法律渊源作为循环经济法律规范的载体，如何优化循环经济立法资源的配置，将是降低循环经济立法可变成本的关键环节，应该成为我们开展节约循环经济立法成本工作的突破口。同时还要降低法律的机会成本。一种机会意味着一种选择，一种选择也就意味着一定的收益和代价。机会成本过高，必然增加获得收益的难度。同时机会成本过高，风险也就越大。因此，我们势必要降低循环经济法的机会成本，使人们不受制于这份成本的压力而被拒之于法律之外。
(四)强化运行环节管理与协调，实现最佳经济效益、社会效益和生态效益
实现循环经济立法效益是一项法治系统工程，它需要立法、执法、守法的协调。
第一，循环经济立法要从实际出发，充分考虑我国的实际国情与社会所处的发展阶段，事先进行充分的调查研究，进行科学预测、规划与论证。
第二，循环经济立法民主化，使立法能够最大限度地反映人民的意志，尽量吸收人民群众的意见，为人民提供参与立法的机会以及表达他们意志的自由，这也有利于提高循环经济法的执行力。
第三，提高循环经济立法的可操作性，这要求法律体系之间相互配套与协调，实体法与程序法相互协调，法律规范的内容具体、细致。权利义务易于履行。
四、结语
立法本质上是一种对社会资源的强制性分配，分配得当，将促进社会经济发展；分配不当，将阻碍社会经济的发展。循环经济法的建立必须要充分考虑立法工作的各项成本，在实施和运行过程中也要树立必要的效益意识，在人们社会生产活动中力求做到以最合理的成本获得较大的经济效益、社会效益和生态效益。实现经济、社会和生态的全面协调可持续发展。