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摘要：转变经济发展方式是南京跨越“中等收入陷阱”的必由之路。当前在制度层面，南京还存在不少制约经济发展方式转变的因素。转变南京的经济发展方式必须以制度创新为突破口。
关键词：南京；经济发展方式；中等收入陷阱；制度安排
中图分类号：F121文献标识码：A文章编号：1004—1605(2009)08／09—0099—05
一、转变经济发展方式是南京跨越
“中等收入陷阱”的必由之路
“中等收入陷阱”(MiddleIncomeTrap)一词最早见于世界银行2007年4月初出版的《东亚经济半年报》之中。按照世界银行在该半年报中的定义，人均GDP在824美元以下的国家，属于低收入国家；人均GDP在825美元—3254美元之间的国家，属于低中等收入国家；人均GDP在3255美元—10064美元之间的国家，属于高中等收入国家；人均GDP超过10065美元，则进入高收入国家的行列。国际经验表明，从什么样的发展水平起步，对于随后的发展绩效有重要的影响。通过对1970年—2003年期间各国经济发展数据的分析可以发现，那些起步时人均GDP在1000美元以下的国家，经过30余年的发展之后，或者继续被困于低收入水平上，或者虽然摆脱了低收入却陷于中等收入陷阱之中；而那些起步时人均GDP在1000美元—3000美元之间的国家，30余年以后大多摆脱了贫困陷阱，但是国家之间也产生了巨大的分化，有些进入了高收入国家的行列，有些则被困于“中等收入陷阱”。大多数中等收入国家长期难以进入高收入国家，步入“中等收入陷阱”的主要原因是，在发展遇到的收入分配差距过大、城市化受阻、金融开放过快、产业升级困难、服务业滞后等问题，长期积累容易形成经济危机，阻碍其进入高收入国家进程。尽管世界银行提出的“中等收入陷阱”这个范畴是从国家层面来讲的，但在全球经济市场化、知识化、一体化等大背景下，对地区经济的发展同样适用，可以成为我们理性审视一个地区经济发展的重要视角。
改革开放尤其是进入新的世纪以来，南京经济发展取得了举世瞩目的重大成就，2008年全市实现地区生产总值3775亿元，按常住人口计算的人均地区生产总值达到50327元，按照现有的人民币与美元的汇率水平测算，大约为7000—8000美元之间，总体上进入了“高中等收入阶段”。但从南京经济发展的实际看，南京也面临严峻的“中等收入陷阱”挑战，概括地讲，主要体现在两大方面：一是已有经济发展的动力很难保持既往的强劲势头。二是未来的经济发展面临诸多结构性难题。具体地说，从已有经济发展动力看：进入新的世纪以来，南京的经济发展主要靠投资和出口来拉动，尤其是投资拉动，2000年以来，投资对南京经济增长的贡献率始终保持在45％以上，高的年份甚至超过了60％。投资和净出口的贡献率基本维持51％至56％之间；而在高收入国家，投资和净出口的贡献率基本上都在30％—40％之间。在新的发展阶段这两大动力都很难保持既往的强劲势头。其一，固定资产投资保持强劲增长势头的难度加大。2002年以来，南京的固定资产投资增长很快，尤其是2003—2005年这三年，年均固定资产投资增长超过了33％。从南京的工业化进程看，南京目前的产业结构高度大体相当于日本20世纪70年代的水平，已经进入了工业化的中后期，根据国际经验，进人工业化中后期，投资增长的速度往往会适当放缓，很难像前几年那样保持强劲增长势头。其二，出口的增速也会降低。2002年以来，南京的出口增长也很快，2008年的出口额比2003年增长超过了200％，随着世界经济进入下行的周期以及美国金融危机的影响，南京出口的增速也必将有所下降。
在新的发展阶段，南京经济发展还将面临诸多结构性难题，举其要者：
一是收入差距较大问题。主要表现为：(1)资本与劳动所得差距较大，2003—2007年，企业利税与工资总额之比由1.2上升到近1.8从国际上看，多数发展中国家和发达国家这一比重大致在1.2～1.6之间。(2)城乡之间收入差距较大，2003—2007年，城镇居民年可支配收入与农村居民年纯收入始终徘徊在2.5左右。尽管低于全国平均数值，但从国际看，仍属于很高的比值。(3)垄断行业与非垄断行业收入差距较大，2003—2007年，按行业分，最高人均工资行业与最低人均工资的行业均锁定金融和农林牧渔业，行业最高人均工资与行业最低人均工资之比，始终维持为4.6—6之间的高位。
二是产业结构升级问题。1992年以来，南京产业结构的调整取得了突出成就：(1)南京工业经济投入、产出及综合效益有明显提高；(2)产业偏离度逐渐降低；(3)产业结构高度快速上升。但也存在这样一些突出问题：(1)高中技术产业发展相对较弱。南京制造业中产业的技术结构仍主要以中低技术密集度的产业为主，距离以资本、技术密集型产业为主的发展阶段还有一定差距。(2)轻重工业发展存在结构上的不平衡。1978年，南京轻工业在工业总产值中的比重为30.3％，重工业高达69.7％。在改革开放以后的三十年中，南京的重工业比重进一步上升，至2007年已经高达84.7％，轻工业在工业总产值中的比重已经减少到15.3％，轻重工业之间的发展已严重失衡。(4)服务业发展相对滞后。南京2007年的人均GDP已达到6000美元，相当于中高收入国家的水平，但南京的服务业比重却比中高收入国家2002年的平均比重低了11.4个百分点，仅比低收入国家高出2.7个百分点。与服务业相反的是，工业的产值比重高出了中高收入国家2002年平均水平15.O个百分点，农业的比重低于中高收入国家平均水平3.7个百分点。相对于南京的发展阶段而言，南京工业增加值在GDP中的比重显得过高，而服务业的发展却明显滞后。
三是推进城市化进程问题。进入新的世纪以来，南京的城市化建设取得了突出成就。总的看，南京的城市化进程呈现如下鲜明特征：(1)政府主导；(2)城市化进程服从于经济增长的目的；(3)土地城市化先于农民城市化；(4)城市化进程稳中有升，滞后于经济发展水平。(5)“二元结构”特征明显；(6)大城市的服务功能正在日益强化；(7)城市化进程由第二产业为主推动向第二、三产业共同推动转变。这样的城市化进程存在的主要问题有：(1)城市化成为经济发展的政策工具；(2)利益分配机制对农民不利：(3)公共物品供给不足。
南京要跨越“中等收入陷阱”进入高收入阶段，关键的选择在于转变经济发展方式。这是因为南京经济社会发展取得的突出成就及面临的结构性难题与以往粗放的经济发展方式是紧密相关的。两者之间的内在逻辑，如下图所示。只有大力转变经济发展方式，坚持发展的人本导向，围绕 经济发展的质量和效益这个核心，贯彻落实全面、协调和可持续的发展要求，才能有效地增强南京经济发展的动力和解决制约南京发展的结构性难题，顺利跨入高收入阶段。正是从这个意义上说，转变经济发展方式是南京跨越“中等收入陷阱”的必由之路。
二、影响南京经济发展方式转变的制度因素
新制度经济学认为，制度是影响经济发展的关键因素之一，这一地位是由制度的功能和作用决定的：其一，制度具有规范和约束功能；其二，激励功能；其三，明晰产权、降低交易成本的功能。就转变经济发展方式而言，制度是关键因素。经济发展方式的转变至少取决于三方面因素：一是技术创新的能力。二是社会和谐的程度。以效率提升为首要目的的技术创新，在提高效率的同时，必然会扩大差别，如在经济发展中贡献不同的要素所获得的报酬必然有差别，技术进步率不同进而对国民经济贡献率不同的产业、部门、企业所获得的报酬也必然有差别。只有协调其中的公平与效率的关系才可能使技术创新具有必要的源于社会利益的动力基础。三是制度创新的能力。一方面，技术创新的能力，与其说是科学技术的发展和进步问题，不如说是一个制度创新问题，因为缺乏制度条件便难以真正形成社会性的技术创造力；另一方面，为技术创新创造基于社会利益的动力基础，更是一个制度创新问题。因此，经济发展方式的转变，关键在于制度创新。从南京的情况来看，当前制度层面还存在诸多制约经济发展方式转变的因素，主要表现在：
一是“GDP崇拜”发展观的影响。发展观是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点，是人们关于发展问题的认知框架、指导思想和基本的评价尺度。它是非正式制度的重要组成部分。“GDP崇拜”的发展观从国际范围看是一种传统的发展观，盛行于上个世纪50～60年代。在持这种发展观的人们看来，认为只要促进经济增长，发展中国家就能摆脱贫穷落后、实现现代化，因而又被称为增长发展观或“GDP崇拜”发展观。这一发展观的核心观点有这样三个：其一，工业化是一个国家或地区经济活动和现代化的中心内容；其二，经济增长是一个国家或地区发展的第一标志；其三，国内生产总值的增长是衡量一个国家或地区经济发展的主要甚至唯一标尺。这一发展观对南京经济发展的影响很大。非正式制度变迁的一个突出特征就是具有路径依赖的性质。尽管目前都在大力学习和实践科学发展观，但“GDP崇拜”发展观还会在比较长的一段时期内继续产生影响：其一，经济增长率的高低在相当大程度上成了执政党的能力与合法性的检验尺度，并成了官员升迁的尺度。其二，官员们用GDP作为是否有公共福祉的指标，认为追求GDP增长就是为人民服务。其三，GDP是一种象征，它维系了许多官员和民众的发展愿望。这构成了转变经济方式的一个重要的非正式制度约束。
二是政府职能错位。南京经济发展过程，政府主导的特点仍十分突出，政府投资决策的机制不完善，政府投资责任追究制度不健全，决策者不对决策后果负责。当前的干部考核是以GDP论英雄，这导致干部行为短期化，在任期内不计成本地追逐政绩的可能性大大增加，在履行职责行为时往往产生两大“热衷”：其一，热衷于采取上项目，特别是上工业项目、上重工业项目、上房地产项目等见效较快的增长方式，千方百计地扩大投资。既“跑部钱进”向上要投资，又创造各种优惠条件吸引内资外资，甚至不惜压缩公共福利开支而增加投资，在这一过程中，资本的优势地位进一步凸现，劳动的弱势地位进一步弱化，造成国民收入更多向资本倾斜，为更多的投资创造了有利条件。其二，热衷于大量出口创汇，千方百计扩大出口。一个方面各个区县相互压低出口产品价格，另一方面大量投资于公路、铁路、港口基础设施等为出口服务；还有一个方面就是力图维持城乡二元体制及扭曲的要素价格体系，以确保劳动力等低要素成本从而增强产品出口的竞争力。这些都严重制约了经济发展方式的转变。
三是生产要素与能源、资源的价格形成机制不完善，比价关系不合理。从生产要素看，我国商品市场已经很发达，市场化程度已经很高，但生产要素市场还很不完善，市场化程度还比较低，市场机制还不能充分发挥作用。尤其突出的是，土地作为重要的生产要素，价格形成机制过多地受到行政干预，价格杠杆不能有效地发挥作用。在现阶段，土地大部分掌握在政府手中，由于不尽完善的政绩考核制度和征地制度，在之前的几年里，土地成为地方政府的重要收入来源和招商引资的主要手段。一些地方政府为了在招商引资中居于主动，不惜人为压低土地出让价格，甚至搞零地价，这导致土地价格大大偏低，结果，企业大规模地圈占土地，且在使用土地的过程中，效率低下，浪费严重。从能源、资源看，我国是能源和资源相对短缺的国家，但由于资源能源价格改革不到位，导致电力、煤炭、成品油、水的价格普遍地低于发达国家。根据国际能源组织有关资料，我国工业电价水平51美分／千瓦时，是日本、意大利等发达国家的62.5％，是阿根廷、韩国等发展中国家的83.3％，是加拿大、澳大利亚等资源型国家的76.9％。我国成品油价格比国际市场低20％～40％，城市水价仅为国际水价的1／3。资源与要素价格的扭曲，不能反映资源稀缺性、供求关系和环境污染代价，所以，很难从经济利益上起到明确的政策导向作用。这两个问题在南京也非常突出地存在。
四是收入分配制度不健全。从初次分配看；其一，在劳动与资本之间还没有建立起相对均衡合理的分配机制，分配更多地向资本倾斜；其二，在垄断行业与非垄断行业之间，分配更多地向垄断行业倾斜。从再分配看：其一，再分配的力度，不能有效地降低居民的收入差距；其二，再分配的机制不完善，再分配的成本高昂。结果是居民收入在国民收入的比重偏低、初次分配中劳动者的收入比重偏低，导致消费需求难以扩大，自主创新能力的提高缺乏需求动力，经济增长更多地依靠投资和出口。
三、推动南京转变经济发展方式、
跨越“中等收入陷阱”的制度创新
根据上面我们对制约南京经济发展方式制度因素的分析，我们认为推动南京转变经济发展方式、跨越“中等收入陷阱”在制度创新方面至少要有这样几个方面重点突破：
一是大力消除“GDP”崇拜发展观的负面影响。按照中央的要求，扎实推进科学发展观学习实践活动，按照科学发展观的要求完善政府官员的政绩评价机制，借鉴国际上比较先进的HDI评价体系，将社会发展指标、人文指标、民主法制指标、资源指标和环境指标等纳入评价体系之中，让科学发展真正成为各级干部特别是领导干部的自觉行动。
二是切实转变政府职能。按照科学发展观的要求，积极推动政府由全能型政府向有限型政府，由经济建设型政府向公共服务型政府，由统治型政府向监管型政府的转变。以《行政许可法》的颁布实施为契机，理顺政企关系、政社关系、政市关系，缩小审批范围、简化审批程序，大力培育社会中介组织，将过多承担的职能交给企业、市场和社会中介组织去做；理顺各级政府之间的关系，使事权与财权统一；将主要的力量投入到市场监管、社会管理和公共服务上去。
三是完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律法规和政策，加快形成可持续发展的体制和机制。当务之急是建立能够反映市场供求关系、资源稀缺程度以及环境治理等外部成本的资源类产品价格形成机制，优化资源综合利用、循环利用和废旧物资回收利用的税收、信贷优惠和国家投资与补贴政策，扩大节能、节水产品实施政府采购的范围，强化资源对投资者、经营者和消费者的约束。
四是深化收入分配制度改革，理顺收入分配关系，逐步缩小收入分配差距。既要逐步提高居民在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，提高低收入者收入和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制；也要调整财政支出结构，把经济资源和社会资源集中投入到司法、社会保障、教育、医疗、就业、生态环境等领域，为社会有效运行提供必需的安全、稳定和公平的环境。
关键词：南京；经济发展方式；中等收入陷阱；制度安排
中图分类号：F121文献标识码：A文章编号：1004—1605(2009)08／09—0099—05
一、转变经济发展方式是南京跨越
“中等收入陷阱”的必由之路
“中等收入陷阱”(MiddleIncomeTrap)一词最早见于世界银行2007年4月初出版的《东亚经济半年报》之中。按照世界银行在该半年报中的定义，人均GDP在824美元以下的国家，属于低收入国家；人均GDP在825美元—3254美元之间的国家，属于低中等收入国家；人均GDP在3255美元—10064美元之间的国家，属于高中等收入国家；人均GDP超过10065美元，则进入高收入国家的行列。国际经验表明，从什么样的发展水平起步，对于随后的发展绩效有重要的影响。通过对1970年—2003年期间各国经济发展数据的分析可以发现，那些起步时人均GDP在1000美元以下的国家，经过30余年的发展之后，或者继续被困于低收入水平上，或者虽然摆脱了低收入却陷于中等收入陷阱之中；而那些起步时人均GDP在1000美元—3000美元之间的国家，30余年以后大多摆脱了贫困陷阱，但是国家之间也产生了巨大的分化，有些进入了高收入国家的行列，有些则被困于“中等收入陷阱”。大多数中等收入国家长期难以进入高收入国家，步入“中等收入陷阱”的主要原因是，在发展遇到的收入分配差距过大、城市化受阻、金融开放过快、产业升级困难、服务业滞后等问题，长期积累容易形成经济危机，阻碍其进入高收入国家进程。尽管世界银行提出的“中等收入陷阱”这个范畴是从国家层面来讲的，但在全球经济市场化、知识化、一体化等大背景下，对地区经济的发展同样适用，可以成为我们理性审视一个地区经济发展的重要视角。
改革开放尤其是进入新的世纪以来，南京经济发展取得了举世瞩目的重大成就，2008年全市实现地区生产总值3775亿元，按常住人口计算的人均地区生产总值达到50327元，按照现有的人民币与美元的汇率水平测算，大约为7000—8000美元之间，总体上进入了“高中等收入阶段”。但从南京经济发展的实际看，南京也面临严峻的“中等收入陷阱”挑战，概括地讲，主要体现在两大方面：一是已有经济发展的动力很难保持既往的强劲势头。二是未来的经济发展面临诸多结构性难题。具体地说，从已有经济发展动力看：进入新的世纪以来，南京的经济发展主要靠投资和出口来拉动，尤其是投资拉动，2000年以来，投资对南京经济增长的贡献率始终保持在45％以上，高的年份甚至超过了60％。投资和净出口的贡献率基本维持51％至56％之间；而在高收入国家，投资和净出口的贡献率基本上都在30％—40％之间。在新的发展阶段这两大动力都很难保持既往的强劲势头。其一，固定资产投资保持强劲增长势头的难度加大。2002年以来，南京的固定资产投资增长很快，尤其是2003—2005年这三年，年均固定资产投资增长超过了33％。从南京的工业化进程看，南京目前的产业结构高度大体相当于日本20世纪70年代的水平，已经进入了工业化的中后期，根据国际经验，进人工业化中后期，投资增长的速度往往会适当放缓，很难像前几年那样保持强劲增长势头。其二，出口的增速也会降低。2002年以来，南京的出口增长也很快，2008年的出口额比2003年增长超过了200％，随着世界经济进入下行的周期以及美国金融危机的影响，南京出口的增速也必将有所下降。
在新的发展阶段，南京经济发展还将面临诸多结构性难题，举其要者：
一是收入差距较大问题。主要表现为：(1)资本与劳动所得差距较大，2003—2007年，企业利税与工资总额之比由1.2上升到近1.8从国际上看，多数发展中国家和发达国家这一比重大致在1.2～1.6之间。(2)城乡之间收入差距较大，2003—2007年，城镇居民年可支配收入与农村居民年纯收入始终徘徊在2.5左右。尽管低于全国平均数值，但从国际看，仍属于很高的比值。(3)垄断行业与非垄断行业收入差距较大，2003—2007年，按行业分，最高人均工资行业与最低人均工资的行业均锁定金融和农林牧渔业，行业最高人均工资与行业最低人均工资之比，始终维持为4.6—6之间的高位。
二是产业结构升级问题。1992年以来，南京产业结构的调整取得了突出成就：(1)南京工业经济投入、产出及综合效益有明显提高；(2)产业偏离度逐渐降低；(3)产业结构高度快速上升。但也存在这样一些突出问题：(1)高中技术产业发展相对较弱。南京制造业中产业的技术结构仍主要以中低技术密集度的产业为主，距离以资本、技术密集型产业为主的发展阶段还有一定差距。(2)轻重工业发展存在结构上的不平衡。1978年，南京轻工业在工业总产值中的比重为30.3％，重工业高达69.7％。在改革开放以后的三十年中，南京的重工业比重进一步上升，至2007年已经高达84.7％，轻工业在工业总产值中的比重已经减少到15.3％，轻重工业之间的发展已严重失衡。(4)服务业发展相对滞后。南京2007年的人均GDP已达到6000美元，相当于中高收入国家的水平，但南京的服务业比重却比中高收入国家2002年的平均比重低了11.4个百分点，仅比低收入国家高出2.7个百分点。与服务业相反的是，工业的产值比重高出了中高收入国家2002年平均水平15.O个百分点，农业的比重低于中高收入国家平均水平3.7个百分点。相对于南京的发展阶段而言，南京工业增加值在GDP中的比重显得过高，而服务业的发展却明显滞后。
三是推进城市化进程问题。进入新的世纪以来，南京的城市化建设取得了突出成就。总的看，南京的城市化进程呈现如下鲜明特征：(1)政府主导；(2)城市化进程服从于经济增长的目的；(3)土地城市化先于农民城市化；(4)城市化进程稳中有升，滞后于经济发展水平。(5)“二元结构”特征明显；(6)大城市的服务功能正在日益强化；(7)城市化进程由第二产业为主推动向第二、三产业共同推动转变。这样的城市化进程存在的主要问题有：(1)城市化成为经济发展的政策工具；(2)利益分配机制对农民不利：(3)公共物品供给不足。
南京要跨越“中等收入陷阱”进入高收入阶段，关键的选择在于转变经济发展方式。这是因为南京经济社会发展取得的突出成就及面临的结构性难题与以往粗放的经济发展方式是紧密相关的。两者之间的内在逻辑，如下图所示。只有大力转变经济发展方式，坚持发展的人本导向，围绕 经济发展的质量和效益这个核心，贯彻落实全面、协调和可持续的发展要求，才能有效地增强南京经济发展的动力和解决制约南京发展的结构性难题，顺利跨入高收入阶段。正是从这个意义上说，转变经济发展方式是南京跨越“中等收入陷阱”的必由之路。
二、影响南京经济发展方式转变的制度因素
新制度经济学认为，制度是影响经济发展的关键因素之一，这一地位是由制度的功能和作用决定的：其一，制度具有规范和约束功能；其二，激励功能；其三，明晰产权、降低交易成本的功能。就转变经济发展方式而言，制度是关键因素。经济发展方式的转变至少取决于三方面因素：一是技术创新的能力。二是社会和谐的程度。以效率提升为首要目的的技术创新，在提高效率的同时，必然会扩大差别，如在经济发展中贡献不同的要素所获得的报酬必然有差别，技术进步率不同进而对国民经济贡献率不同的产业、部门、企业所获得的报酬也必然有差别。只有协调其中的公平与效率的关系才可能使技术创新具有必要的源于社会利益的动力基础。三是制度创新的能力。一方面，技术创新的能力，与其说是科学技术的发展和进步问题，不如说是一个制度创新问题，因为缺乏制度条件便难以真正形成社会性的技术创造力；另一方面，为技术创新创造基于社会利益的动力基础，更是一个制度创新问题。因此，经济发展方式的转变，关键在于制度创新。从南京的情况来看，当前制度层面还存在诸多制约经济发展方式转变的因素，主要表现在：
一是“GDP崇拜”发展观的影响。发展观是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点，是人们关于发展问题的认知框架、指导思想和基本的评价尺度。它是非正式制度的重要组成部分。“GDP崇拜”的发展观从国际范围看是一种传统的发展观，盛行于上个世纪50～60年代。在持这种发展观的人们看来，认为只要促进经济增长，发展中国家就能摆脱贫穷落后、实现现代化，因而又被称为增长发展观或“GDP崇拜”发展观。这一发展观的核心观点有这样三个：其一，工业化是一个国家或地区经济活动和现代化的中心内容；其二，经济增长是一个国家或地区发展的第一标志；其三，国内生产总值的增长是衡量一个国家或地区经济发展的主要甚至唯一标尺。这一发展观对南京经济发展的影响很大。非正式制度变迁的一个突出特征就是具有路径依赖的性质。尽管目前都在大力学习和实践科学发展观，但“GDP崇拜”发展观还会在比较长的一段时期内继续产生影响：其一，经济增长率的高低在相当大程度上成了执政党的能力与合法性的检验尺度，并成了官员升迁的尺度。其二，官员们用GDP作为是否有公共福祉的指标，认为追求GDP增长就是为人民服务。其三，GDP是一种象征，它维系了许多官员和民众的发展愿望。这构成了转变经济方式的一个重要的非正式制度约束。
二是政府职能错位。南京经济发展过程，政府主导的特点仍十分突出，政府投资决策的机制不完善，政府投资责任追究制度不健全，决策者不对决策后果负责。当前的干部考核是以GDP论英雄，这导致干部行为短期化，在任期内不计成本地追逐政绩的可能性大大增加，在履行职责行为时往往产生两大“热衷”：其一，热衷于采取上项目，特别是上工业项目、上重工业项目、上房地产项目等见效较快的增长方式，千方百计地扩大投资。既“跑部钱进”向上要投资，又创造各种优惠条件吸引内资外资，甚至不惜压缩公共福利开支而增加投资，在这一过程中，资本的优势地位进一步凸现，劳动的弱势地位进一步弱化，造成国民收入更多向资本倾斜，为更多的投资创造了有利条件。其二，热衷于大量出口创汇，千方百计扩大出口。一个方面各个区县相互压低出口产品价格，另一方面大量投资于公路、铁路、港口基础设施等为出口服务；还有一个方面就是力图维持城乡二元体制及扭曲的要素价格体系，以确保劳动力等低要素成本从而增强产品出口的竞争力。这些都严重制约了经济发展方式的转变。
三是生产要素与能源、资源的价格形成机制不完善，比价关系不合理。从生产要素看，我国商品市场已经很发达，市场化程度已经很高，但生产要素市场还很不完善，市场化程度还比较低，市场机制还不能充分发挥作用。尤其突出的是，土地作为重要的生产要素，价格形成机制过多地受到行政干预，价格杠杆不能有效地发挥作用。在现阶段，土地大部分掌握在政府手中，由于不尽完善的政绩考核制度和征地制度，在之前的几年里，土地成为地方政府的重要收入来源和招商引资的主要手段。一些地方政府为了在招商引资中居于主动，不惜人为压低土地出让价格，甚至搞零地价，这导致土地价格大大偏低，结果，企业大规模地圈占土地，且在使用土地的过程中，效率低下，浪费严重。从能源、资源看，我国是能源和资源相对短缺的国家，但由于资源能源价格改革不到位，导致电力、煤炭、成品油、水的价格普遍地低于发达国家。根据国际能源组织有关资料，我国工业电价水平51美分／千瓦时，是日本、意大利等发达国家的62.5％，是阿根廷、韩国等发展中国家的83.3％，是加拿大、澳大利亚等资源型国家的76.9％。我国成品油价格比国际市场低20％～40％，城市水价仅为国际水价的1／3。资源与要素价格的扭曲，不能反映资源稀缺性、供求关系和环境污染代价，所以，很难从经济利益上起到明确的政策导向作用。这两个问题在南京也非常突出地存在。
四是收入分配制度不健全。从初次分配看；其一，在劳动与资本之间还没有建立起相对均衡合理的分配机制，分配更多地向资本倾斜；其二，在垄断行业与非垄断行业之间，分配更多地向垄断行业倾斜。从再分配看：其一，再分配的力度，不能有效地降低居民的收入差距；其二，再分配的机制不完善，再分配的成本高昂。结果是居民收入在国民收入的比重偏低、初次分配中劳动者的收入比重偏低，导致消费需求难以扩大，自主创新能力的提高缺乏需求动力，经济增长更多地依靠投资和出口。
三、推动南京转变经济发展方式、
跨越“中等收入陷阱”的制度创新
根据上面我们对制约南京经济发展方式制度因素的分析，我们认为推动南京转变经济发展方式、跨越“中等收入陷阱”在制度创新方面至少要有这样几个方面重点突破：
一是大力消除“GDP”崇拜发展观的负面影响。按照中央的要求，扎实推进科学发展观学习实践活动，按照科学发展观的要求完善政府官员的政绩评价机制，借鉴国际上比较先进的HDI评价体系，将社会发展指标、人文指标、民主法制指标、资源指标和环境指标等纳入评价体系之中，让科学发展真正成为各级干部特别是领导干部的自觉行动。
二是切实转变政府职能。按照科学发展观的要求，积极推动政府由全能型政府向有限型政府，由经济建设型政府向公共服务型政府，由统治型政府向监管型政府的转变。以《行政许可法》的颁布实施为契机，理顺政企关系、政社关系、政市关系，缩小审批范围、简化审批程序，大力培育社会中介组织，将过多承担的职能交给企业、市场和社会中介组织去做；理顺各级政府之间的关系，使事权与财权统一；将主要的力量投入到市场监管、社会管理和公共服务上去。
三是完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律法规和政策，加快形成可持续发展的体制和机制。当务之急是建立能够反映市场供求关系、资源稀缺程度以及环境治理等外部成本的资源类产品价格形成机制，优化资源综合利用、循环利用和废旧物资回收利用的税收、信贷优惠和国家投资与补贴政策，扩大节能、节水产品实施政府采购的范围，强化资源对投资者、经营者和消费者的约束。
四是深化收入分配制度改革，理顺收入分配关系，逐步缩小收入分配差距。既要逐步提高居民在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，提高低收入者收入和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制；也要调整财政支出结构，把经济资源和社会资源集中投入到司法、社会保障、教育、医疗、就业、生态环境等领域，为社会有效运行提供必需的安全、稳定和公平的环境。