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作为一个学校的负责人，中小学校长拥有一定的因担任此职位而获得的权力。剖析校长职位权力的性质、内容、使用与监督问题，有助于我们更好地实施与完善校长负责制。
一、校长职位权力的性质与特点
1．校长职位权力的法理属性
校长到底拥有多少权力，从法律角度如何理解权力？
《布莱克法律辞典》曾提出三种关于权力的法学定义：（1）权力是做某事的权利、职权、能力或权能，权力是授权人自己合法从事某行为的职权。（2）权力是在法律关系中一方以一定作为或不作为，来改变这种关系的能力。（3）狭义的权力是指拥有某种影响力的人为了自己利益或他人利益处理动产、不动产或赋予某人处理他人利益的自由或职权。为了防止个人滥用权力，我们必须通过立法的形式，用权力来制约权力。《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”
本文仅以公立学校校长为例。在公立学校里，学校的一切权力属于国家和人民, 不属于校长个人；教职工也是学校权力的主人，是学校领导行使权力的监督者。学校必须建立教职工代表大会制度，建立包括人事制度、岗位责任制度与奖励制度在内的一切制度；校长是学校制度的执行者，而不是制度的唯一制定者与监督者。
2. 校长的主要职责与权力范围
权力与职责应该是对等的，其职位的权力越大，所承担的责任也越大。职责的范围规范了权力使用的限度。
（1）校长职位的主要职责
校长的职责依学校的性质、类型、领导体制的不同而有所区别，但基本要求是一致的。根据《中华人民共和国教育法》的规定，所有学校校长的共同职责是负责“学校的教学及其他行政管理”。
1991 年，原国家教育委员会颁发《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》的通知，明确指出，校长有如下的主要职责：全面贯彻执行党和国家的教育方针、政策、法规；认真执行党的知识分子政策和干部政策；全面主持学校工作；发挥学校教育的主导作用，构建良好的育人环境。（具体规定条文略）
（2）校长职位权力的范围
《中华人民共和国教育法》第30 条明确规定：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》的通知规定，我国中小学校长依法拥有教育教学管理权、校务工作综合管理权、人事管理权和校产管理权。（具体规定条文略）
3. 校长职位权力的特点
（1）职权受托性权力的产生方式往往决定权力的负责对象与使用方式。目前，我国校长的产生方式主要有四种：委任制、考任制、聘任制、选举制，实际运作中以前三种方式，即上级任命为主。校长由上级主管部门任命，教育行政部门代表国家和教职工把学校管理权委托给校长行使。校长是学校的负责人，谁担负校长一职，谁就受托行使学校管理权；一旦离开校长岗位，其权力就自然终止。
校长职位权力的这一特点对校长至少提出了三点要求：第一，必须忠于职守，用好权力，对教育主管部门负责。第二，必须秉公执法，不滥用权力、以权谋私。第三，必须接受主管部门监督。
（2）权责对称性
即校长所接受的权力必须与所承担的责任相对应。权力与责任的不对称有两种表现，一是责大权小，二是权大责小，两种表现都会产生不良后果。
这一特点要求校长注意四点：第一，要了解自己所接受的权力是否完整、充分、到位，是否与责任大小对称。第二，要学会保护权力，不受外界的负面影响。第三，要注意权力的范围，提防僭权。第四，要注意提高自身素质，不滥用权力，不以权压人。
（3）权力可授性
校长接受教育主管部门的授权后，应合理分工授权， 建立民主的权力层次关系，使每个学校成员都承担一部分责任， 同时分享相应的权力。
在此要注意这样几点： 第一， 校长授权给下级，不能把所有的权力都授出。校长授出的主要是实际事务的执行权和管理权，应保留决策权和调控权。第二，权力与责任应同时授出，权力授出以后，校长就不该过多干涉该项权力的使用；但责任授出之后，校长所负的责任依然存在。这是由校长的法定代表人地位决定的。
二、校长职位权力实际应用中的问题
校长从法理上拥有了按学校章程自主办学权、人事管理权、财产管理权与教学管理权等。然而，在实际工作中这些权力有时过小，有时又过大，存在一定的问题。
1．校长自主办学的权力稍小
（1）决策权小
目前来看，中小学与上级行政部门是上下级隶属关系，校长大多由上级行政部门任命，学校的规模、招生人数以及资源的调配都由上级部门决定。校长即使有新的办学思路与管理举措，也必须得到上级部门的准许，否则很难有效实施。
（2）人事管理权小
校长可以任命中层干部，并通过教代会的形式表决通过，但是无权组阁学校领导机构，无权选聘副校长。在教师聘任上，校长也没有绝对的权力，只要教师没有犯重大错误，校长一般不可以解聘教师。
（3）财产管理权小
校长对学校的财产有管理权，但没有完整的使用权。教师的工资标准由上级行政部门规定，工资也由财政部门分发，校长在其中作用有限。现在很多地方建立起教育财务核算中心，校长的财务管理权越来越小。
2．校长在教师职务晋升与考核奖惩中权力过大
目前，中小学校长的职位权力都来自于上级行政部门的授权，校长由上级部门考核，直接对上级领导负责。校长担任校长职务，就有了相应的行政级别的待遇。在很多地区，高中校长一般享受正科级干部的待遇，初中校长一般享受副科级干部的待遇。这就使得校长的职位权力在学校内部有很大的强制力与威慑力。校长不受制于其领导下的教职工，而其教职工的奖惩与职务晋升却受制于校长。
教职工参与学校管理的程度越深，说明这所学校教职工的权利越大，这所学校越民主。但众多调查表明，在许多学校，校长的权力过大，而教师的权利却难以得到维护。
三、校长权力失衡的原因分析
1．政府部门外部控制淡化了学校内部监督的实效性
长期以来，政府把学校作为自己的下属行政机构，理所当然地包办了学校的许多事务。这种管理方式在信息比较闭塞、学校规模比较小、教育目标比较单一的教育环境下，起到了一定的积极作用。但随着我国教育体制改革的不断深入，这种制度已难以适应教育和社会发展的需求。
校长负责制实施以来，大部分校长仍由上级行政部门任命，因 此，校长负责制实质上仍是校长对上级领导部门负责。对校长进行最直接、有效监督的，就是上级的有关部门。但在具体实施中，上级对学校考核的结果以及对学校领导考核的结果，很少在学校内公开；每年针对校长的民主评议，其投票也直接送达上级组织部门，结果很少向教职工公开。学校内部的民主机构无法发挥作用。上级行政部门在对学校进行全面干预并垄断管理的过程中，几乎排斥了教职工等社会成员介入学校教育管理的权利。
2．学校内部党政分开，难以保证学校监督的有效性
实行校长负责制后，校长是学校行政工作的中心，党支部是政治领导的核心。学校工作分成两块，一块是由书记领导的非行政性组织的工作，一块是由校长领导的行政性组织的工作。两者看似职责分明，实则混杂不清。在实际工作中，往往出现要么校长说了算，要么书记说了算，要么各行其是、各自为政的现象。
有学者提出，党支部是校长负责制的组成部分之一，而且要起核心作用，那么校长的“中心”作用又如何理解？从制度本身来看，校长与书记属于平行级别，书记难以有效监督校长。
3．校长负责制难以保全民主管理的合法性
从理论上讲，校长负责制应该是校长负责、教职工民主管理和党支部保障监督，因此其主体应该有三个，而不是校长一个人说了算。强调校长负责并不等于教职工的民主权利缩小。但事实上，大多数学校的民主机构都是在校长的直接操纵下运行的。
比如：教职工代表大会中教职工的比例应至少在2/3 以上，按此推理，其核心机构——主席团成员的比例也如此会比较合理。然而，当前，各个学校主席团成员中干部与教职工的比例多为4 ∶ 1 左右，领导层与管理层占绝对多数。教职工代表大会因而难以起到民主管理的作用。
四、平衡校长权力的几点建议
1. 转变政府职能，实施政策指导与法律监督
转变政府职能，进行学校体制改革，将学校自主办学权真正归还给学校；把上级的行政控制转化为法律监督与政策指导，建立法治学校。
2. 改变决策机制，决策执行两权分离
健全学校教代会制度，把教代会建设成一个以教师为主体的学校决策机构，教代会应具有进行重大事务决策的权力，包括人事权、财务权与监督权等，将校长的决策权转变为决策的执行权。同时，实行校长任期制与选举制。
3. 维护教师合法权益，设立教师委员会
为维护教职工的合法权益，行政部门应建立教师委员会，建立一整套信息反馈与教职工申诉制度，对损害教职工利益的事件进行调解或裁决。
4. 采用人文化领导方式，增强权力赋予度
校长的职位权力虽然有强制性与威慑力，但难以真正唤起教职工的工作热情与积极性，难以形成共同的组织愿景。因此，校长在建立法治学校的同时，还应更多地采取人文化领导方式，使教职工认可并赋予其神圣的权力。
参考文献：
[1] 吴志宏，等. 新编教育管理学[M].上海：华东师范大学出版社，2001.
[2] 顾明远. 中小学学校工作实用全书——学校领导工作卷[M]. 北京：北京师范大学出版社，1996.
[3] 谢瑞俊，等. 新编学校管理科学[M]. 贵阳：贵州人民出版社，1993.
[4] 萧宗六. 学校管理学[M]. 北京: 人民教育出版社，1994.
[5] 韦力. 围绕“三个面向”，加强学校内部管理[J]. 教育研究，1986，(8).
[6] 谢瑞俊. 现代学校管理科学[M]. 成都：四川人民教育出版社，1989.
[7] 黄兆龙. 校长在学校管理中的地位——实行校长负责制急需解决的三个问题[J]. 教育科学研究，1986，(2).
[8] 潘源琛. 关于校长负责制的几个理论问题[N]. 每日文萃，2001-04-26.
[9] Bryan Garner．布莱克法律词典（第八版）[M]．美国：汤姆森集团出版，2004．
（编辑 孙金鑫）
一、校长职位权力的性质与特点
1．校长职位权力的法理属性
校长到底拥有多少权力，从法律角度如何理解权力？
《布莱克法律辞典》曾提出三种关于权力的法学定义：（1）权力是做某事的权利、职权、能力或权能，权力是授权人自己合法从事某行为的职权。（2）权力是在法律关系中一方以一定作为或不作为，来改变这种关系的能力。（3）狭义的权力是指拥有某种影响力的人为了自己利益或他人利益处理动产、不动产或赋予某人处理他人利益的自由或职权。为了防止个人滥用权力，我们必须通过立法的形式，用权力来制约权力。《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”
本文仅以公立学校校长为例。在公立学校里，学校的一切权力属于国家和人民, 不属于校长个人；教职工也是学校权力的主人，是学校领导行使权力的监督者。学校必须建立教职工代表大会制度，建立包括人事制度、岗位责任制度与奖励制度在内的一切制度；校长是学校制度的执行者，而不是制度的唯一制定者与监督者。
2. 校长的主要职责与权力范围
权力与职责应该是对等的，其职位的权力越大，所承担的责任也越大。职责的范围规范了权力使用的限度。
（1）校长职位的主要职责
校长的职责依学校的性质、类型、领导体制的不同而有所区别，但基本要求是一致的。根据《中华人民共和国教育法》的规定，所有学校校长的共同职责是负责“学校的教学及其他行政管理”。
1991 年，原国家教育委员会颁发《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》的通知，明确指出，校长有如下的主要职责：全面贯彻执行党和国家的教育方针、政策、法规；认真执行党的知识分子政策和干部政策；全面主持学校工作；发挥学校教育的主导作用，构建良好的育人环境。（具体规定条文略）
（2）校长职位权力的范围
《中华人民共和国教育法》第30 条明确规定：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》的通知规定，我国中小学校长依法拥有教育教学管理权、校务工作综合管理权、人事管理权和校产管理权。（具体规定条文略）
3. 校长职位权力的特点
（1）职权受托性权力的产生方式往往决定权力的负责对象与使用方式。目前，我国校长的产生方式主要有四种：委任制、考任制、聘任制、选举制，实际运作中以前三种方式，即上级任命为主。校长由上级主管部门任命，教育行政部门代表国家和教职工把学校管理权委托给校长行使。校长是学校的负责人，谁担负校长一职，谁就受托行使学校管理权；一旦离开校长岗位，其权力就自然终止。
校长职位权力的这一特点对校长至少提出了三点要求：第一，必须忠于职守，用好权力，对教育主管部门负责。第二，必须秉公执法，不滥用权力、以权谋私。第三，必须接受主管部门监督。
（2）权责对称性
即校长所接受的权力必须与所承担的责任相对应。权力与责任的不对称有两种表现，一是责大权小，二是权大责小，两种表现都会产生不良后果。
这一特点要求校长注意四点：第一，要了解自己所接受的权力是否完整、充分、到位，是否与责任大小对称。第二，要学会保护权力，不受外界的负面影响。第三，要注意权力的范围，提防僭权。第四，要注意提高自身素质，不滥用权力，不以权压人。
（3）权力可授性
校长接受教育主管部门的授权后，应合理分工授权， 建立民主的权力层次关系，使每个学校成员都承担一部分责任， 同时分享相应的权力。
在此要注意这样几点： 第一， 校长授权给下级，不能把所有的权力都授出。校长授出的主要是实际事务的执行权和管理权，应保留决策权和调控权。第二，权力与责任应同时授出，权力授出以后，校长就不该过多干涉该项权力的使用；但责任授出之后，校长所负的责任依然存在。这是由校长的法定代表人地位决定的。
二、校长职位权力实际应用中的问题
校长从法理上拥有了按学校章程自主办学权、人事管理权、财产管理权与教学管理权等。然而，在实际工作中这些权力有时过小，有时又过大，存在一定的问题。
1．校长自主办学的权力稍小
（1）决策权小
目前来看，中小学与上级行政部门是上下级隶属关系，校长大多由上级行政部门任命，学校的规模、招生人数以及资源的调配都由上级部门决定。校长即使有新的办学思路与管理举措，也必须得到上级部门的准许，否则很难有效实施。
（2）人事管理权小
校长可以任命中层干部，并通过教代会的形式表决通过，但是无权组阁学校领导机构，无权选聘副校长。在教师聘任上，校长也没有绝对的权力，只要教师没有犯重大错误，校长一般不可以解聘教师。
（3）财产管理权小
校长对学校的财产有管理权，但没有完整的使用权。教师的工资标准由上级行政部门规定，工资也由财政部门分发，校长在其中作用有限。现在很多地方建立起教育财务核算中心，校长的财务管理权越来越小。
2．校长在教师职务晋升与考核奖惩中权力过大
目前，中小学校长的职位权力都来自于上级行政部门的授权，校长由上级部门考核，直接对上级领导负责。校长担任校长职务，就有了相应的行政级别的待遇。在很多地区，高中校长一般享受正科级干部的待遇，初中校长一般享受副科级干部的待遇。这就使得校长的职位权力在学校内部有很大的强制力与威慑力。校长不受制于其领导下的教职工，而其教职工的奖惩与职务晋升却受制于校长。
教职工参与学校管理的程度越深，说明这所学校教职工的权利越大，这所学校越民主。但众多调查表明，在许多学校，校长的权力过大，而教师的权利却难以得到维护。
三、校长权力失衡的原因分析
1．政府部门外部控制淡化了学校内部监督的实效性
长期以来，政府把学校作为自己的下属行政机构，理所当然地包办了学校的许多事务。这种管理方式在信息比较闭塞、学校规模比较小、教育目标比较单一的教育环境下，起到了一定的积极作用。但随着我国教育体制改革的不断深入，这种制度已难以适应教育和社会发展的需求。
校长负责制实施以来，大部分校长仍由上级行政部门任命，因 此，校长负责制实质上仍是校长对上级领导部门负责。对校长进行最直接、有效监督的，就是上级的有关部门。但在具体实施中，上级对学校考核的结果以及对学校领导考核的结果，很少在学校内公开；每年针对校长的民主评议，其投票也直接送达上级组织部门，结果很少向教职工公开。学校内部的民主机构无法发挥作用。上级行政部门在对学校进行全面干预并垄断管理的过程中，几乎排斥了教职工等社会成员介入学校教育管理的权利。
2．学校内部党政分开，难以保证学校监督的有效性
实行校长负责制后，校长是学校行政工作的中心，党支部是政治领导的核心。学校工作分成两块，一块是由书记领导的非行政性组织的工作，一块是由校长领导的行政性组织的工作。两者看似职责分明，实则混杂不清。在实际工作中，往往出现要么校长说了算，要么书记说了算，要么各行其是、各自为政的现象。
有学者提出，党支部是校长负责制的组成部分之一，而且要起核心作用，那么校长的“中心”作用又如何理解？从制度本身来看，校长与书记属于平行级别，书记难以有效监督校长。
3．校长负责制难以保全民主管理的合法性
从理论上讲，校长负责制应该是校长负责、教职工民主管理和党支部保障监督，因此其主体应该有三个，而不是校长一个人说了算。强调校长负责并不等于教职工的民主权利缩小。但事实上，大多数学校的民主机构都是在校长的直接操纵下运行的。
比如：教职工代表大会中教职工的比例应至少在2/3 以上，按此推理，其核心机构——主席团成员的比例也如此会比较合理。然而，当前，各个学校主席团成员中干部与教职工的比例多为4 ∶ 1 左右，领导层与管理层占绝对多数。教职工代表大会因而难以起到民主管理的作用。
四、平衡校长权力的几点建议
1. 转变政府职能，实施政策指导与法律监督
转变政府职能，进行学校体制改革，将学校自主办学权真正归还给学校；把上级的行政控制转化为法律监督与政策指导，建立法治学校。
2. 改变决策机制，决策执行两权分离
健全学校教代会制度，把教代会建设成一个以教师为主体的学校决策机构，教代会应具有进行重大事务决策的权力，包括人事权、财务权与监督权等，将校长的决策权转变为决策的执行权。同时，实行校长任期制与选举制。
3. 维护教师合法权益，设立教师委员会
为维护教职工的合法权益，行政部门应建立教师委员会，建立一整套信息反馈与教职工申诉制度，对损害教职工利益的事件进行调解或裁决。
4. 采用人文化领导方式，增强权力赋予度
校长的职位权力虽然有强制性与威慑力，但难以真正唤起教职工的工作热情与积极性，难以形成共同的组织愿景。因此，校长在建立法治学校的同时，还应更多地采取人文化领导方式，使教职工认可并赋予其神圣的权力。
参考文献：
[1] 吴志宏，等. 新编教育管理学[M].上海：华东师范大学出版社，2001.
[2] 顾明远. 中小学学校工作实用全书——学校领导工作卷[M]. 北京：北京师范大学出版社，1996.
[3] 谢瑞俊，等. 新编学校管理科学[M]. 贵阳：贵州人民出版社，1993.
[4] 萧宗六. 学校管理学[M]. 北京: 人民教育出版社，1994.
[5] 韦力. 围绕“三个面向”，加强学校内部管理[J]. 教育研究，1986，(8).
[6] 谢瑞俊. 现代学校管理科学[M]. 成都：四川人民教育出版社，1989.
[7] 黄兆龙. 校长在学校管理中的地位——实行校长负责制急需解决的三个问题[J]. 教育科学研究，1986，(2).
[8] 潘源琛. 关于校长负责制的几个理论问题[N]. 每日文萃，2001-04-26.
[9] Bryan Garner．布莱克法律词典（第八版）[M]．美国：汤姆森集团出版，2004．
（编辑 孙金鑫）