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【摘要】通过分析目前电信基础设施共享存在的问题，地方政府发挥自身优势，从规划、建设规范、第三方模式、城市发展、产业发展等方面着手，与主管部门共同做好推进电信基础设施共享工作。
2008年9月，工信部、国资委联合印发了《关于推进电信基础设施共建共享的紧急通知》（工信部联通【2008】235号文）；2010年4月，工信部印发了《关于2010年推进电信基础设施共建共享的实施意见》（工信部联通【2010】204号文）。这两个文件是我国电信基础设施共享工作的指导性文件，比2000年出台的《中华人民共和国电信条例》（简称《电信条例》）有很大进步，其基本思路已体现在《中华人民共和国电信法（征求意见稿）》中，主要提倡各运营商之间的共建共享。电信基础设施共享并非仅是电信行业内部的事情[1]，还涉及市场机制、消费者权益、土地资源、环境保护等多方面问题，必须由各主管部门和地方政府合作共同做好。本文通过分析目前存在的问题，结合一些地区的实践经验，对地方政府如何在推进电信基础设施共享工作中发挥更大的作用提出了一些建议。
一、目前存在的主要问题
（1）电信运营商业利益色彩已超过公共利益。电信运营商建设基础设施，更多理解为商业利益需要，很难让社会公众（包括运营商自己）认同为服务公共利益。我们也不能天真地认为各运营商的经营者有足够高的觉悟，愿意为了公共利益而自觉共享基础设施。运营商由于竞争、盈利和自身发展需要，很难为了满足主管部门的要求而牺牲商业利益、自觉承担社会责任。
（2）各运营商不愿意共享电信基础设施。中国大陆电信运营商没有购买运营牌照的财务压力，《电信条例》为基础设施建设保驾护航，运营成本很容易转嫁给消费者，所以各运营商都愿意自建电信基础设施。这是实力的表现，也是阻止新进入者的高门槛。各运营商的电信基础设施的建设、维护一般采用外包服务，对相关的部门和个人来说有很大的寻租空间，他们往往抵制扩大共建共享范围。由于历史原因，各运营商拥有的电信基础设施存在较大差距，电信基础设施具有规模经济性和马太效应[2]，根据博弈理论，不共享基础设施才是各运营商的最优选择[3]。不共享基础设施可使电信基础设施较完善的运营商维持对其他运营商的网络优势，遏制竞争对手，维持高市场份额，从而进一步获取高额的垄断利润，所以运营商很难自愿共享电信基础设施。各运营商的负责人往往很难放低身段、相互协商共建共享，对外界关于重复建设的指责也置之不理[4]。
（3）消费者和地方政府承担着共享不足的成本。重复建设造成的高成本最终都转嫁给消费者。共享不足带来覆盖不足问题，一些楼宇内部手机信号覆盖不好，部分手机用户必须到阳台等地方接听电话，这违背了通信自由、普遍服务原则。电信基础设施的重复建设，造成土地、空间浪费和环境破坏，高昂的电信服务费用也不利于地方经济发展，制约了高端服务业发展。电信基础设施的重复建设损害了地方政府和人民群众的利益。
二、地方政府推进电信基础设施共享的可行性
1、地方政府的作用。（1）世界上电信基础设施共享执行较好的国家和地区有两个共同点：一是电信监管、物权等法律比较健全，执行到位；二是电信市场开放，运营商有很强的成本约束。介绍国外经验的文章较多，本文不再赘述。总的来看，国外经验是我们长期努力方向，但近期我们缺少借鉴这些经验的土壤。（2）如果将电信基础设施建设认同为公共利益，并把建设权力赋予各运营商，势必造成选址、建设的随意性增加，周边社会公众的利益受损；如果将其认同为商业利益，势必造成建设选址困难，电信发展落后，没法满足通信服务需求，给城市发展和居民生活带来影响。在代表公共利益方面，地方政府比各运营商更被社会公众认可，在法律方面也更容易解释。如何协调公共利益和商业利益，地方政府可以发挥较大作用。
2、地方政府有动力推进共享。地方政府一方面欢迎电信基础设施投资，希望运营商更多参与无线城市、智慧城市等建设，另一方面希望电信基础设施尽可能共享，减少占用土地和对环境的影响，减少基站辐射引起的周边居民抗议。地方政府非常尊重工信部作为主管部门的权威，但也希望能够有所作为，使电信基础设施建设与城市整体发展要求保持高度一致。
3、地方政府有手段推进共享。初步统计，有超过30%的电信基础设施建设在政府或国企物业、公园、绿化带、公路附属设施上；这些设施建设前，需要得到建设、城管、交通、环保等部门的审批同意。地方政府如果在审批条件中增加共享方面的要求，对运营商的约束将比考核指标更有效，可以实现过程监管。
4、法律和行业政策不存在障碍。按照《物权法》，建筑物的通信配套设施属于全体业主共有，运营商只要征得业主的同意，即可使用其小区内的已有电信设施。这在法律上断绝了开发商、物业公司或运营商的垄断行为，保障了小区用户的电信服务选择权。2012年发布的《工业和信息化部关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》明确表示鼓励民间资本开展接入网业务试点和用户驻地网业务，鼓励民间资本参与基站机房、通信塔等基础设施的投资、建设和运营维护。这个政策与之前“运营商共建共享”的提法有很大不同，为地方政府采取多种模式促进共享提供了政策依据。
5、一些地区已经取得了部分成功经验。江苏、四川、福建等地在高速公路沿线通讯铁塔建设、市内基站建设、室内分布系统等方面引入第三方进行共建共享建设及维护试点[5]。上海市政府授权上海信息管线公司负责电信管道的建设、授权上海建筑电信公司负责新建住宅建筑电信配套工程的建设、维护，杭州市政府授权华数集团负责全市的电信铁塔建设[6]。
三、关于地方政府促进共享的建议
（1）加强选址规划统筹管理。大到一个城市，小到一个公园，都应要求各运营商提前做好电信基础设施建设规划，政府再加强统筹，合并类似的选址需求，提高站址的利用效率。相关部门可以通过批量审批、合并审批等方式，优先许可建设共享的电信基础设施，引导各运营商加强合作。涉及公共利益的建设规划应进行公示，争取社会公众的支持，同时引导社会力量对重复建设进行监督。我国电信市场的4G移动网络建设刚刚起步，特别要提前做好规划管理，争取在4G网络建设中大幅提高共享水平。 （2）规范电信基础设施建设。电信基础设施除了通信功能外，还涉及城市环境和居民生活，地方政府有必要加以规范。目前我国并没有一部完整的法律法规来统一规范电信基础设施的建设程序和审批手续，而散见于一些法规和规章中的规定往往过于原则化、边缘化甚至存在歧义，没有起到规范的作用，操作过程中执行部门自由裁量权很大。地方政府要发挥自身优势，加强对各部门的统筹，积极探索有利于城市长远发展的电信基础设施建设模式。
（3）推进第三方建设模式。电信基础设施共享的难点在于如何界定和取得所有权。运营商“共建共享”模式不能有效解决产权、技术服务和协调等问题。运营商之间本来存在竞争关系，缺少信任感，行政指令下的强制合作不可能产生效益，不可能持续。
一家运营商通过非市场化手段（《电信条例》赋予的法定权利，没有招拍挂流程）、以公共电信设施的名义取得了城市空间的建设权、所有权，再按照市场价格出租和经营是否合理？这中间存在政策红利。但这部分红利并不属于运营商的核心利益。地方政府可组建第三方公司，依托政府、国企物业和市政设施场地等，建设、经营部分电信基础设施。这种共享模式协调成本低，运作更顺畅，存在模式红利。在目前各运营商各自为政、无序竞争中，产生了大量内耗，政策红利和模式红利都消耗掉了，对整个社会来说是巨大的浪费。
第三方公司对股东（地方政府）负责，较好落实地方政府对城市景观、空间利用等的要求，采取更多的美化措施，保护好城市美丽的天际线。同时，第三方公司可帮助运营商节约投资，解决“选址难”、“建站难”、“维护难”等难题，集约建设电信基站、铁塔、杆路、管道、传输线路、室内分布系统、住宅建设电信配套工程等电信基础设施，向各运营商提供公平、公正、透明的专业服务，让各运营商更好专注于主营业务。
（4）结合城市发展目标推进共享。地方政府在建设无线城市、智慧城市，实施三网融合等工作中要注重电信基础设施共享。建设无线城市要集约建设Wi-Fi网络，共享热点设备，避免造成新的“数字鸿沟”，统筹实现无线宽带网络的城市全覆盖。一直以来，建筑物通信设施产权、物权与通信公平间的矛盾、物业垄断地位滥用等一直困扰电信基础设施共享工作，现在又同样困扰着三网融合工作。电信基础设施共享、三网融合的出发点都是有效利用社会物质财富，促进行业竞争。
（5）结合产业发展推进共享。电信基础设施共享除了要保证通信安全和运行稳定，还需要解决设备间干扰等技术难题，这不仅需要技术创新支持，更可能催生技术创新。例如，ZTE公司融合平台可支持多制式、多标准共站建设；Nokia-Simens的Flex多模基站可实现多制式平台共享与快速建网；Ericsson管塔式站址共享，可节省占地，容纳多套基站设备，比传统基站功耗低40%[7]。推进电信基础设施共享，也为我国通信设备制造业发展带来机遇。华为、中兴公司是世界领先的通信设备制造商，在这个领域将大有作为。
四、结束语
党的十八大要求全面促进资源节约。节约资源要求我们在价值观念、生产方式、生活方式、行为方式、消费模式等多方面进行变革，政府和国有企业要起到表率作用。电信基础设施共享可以节约上千亿资金投入，节约大量的土地、钢材和电力，是学习贯彻落实十八大精神的具体行动。主管部门和地方政府要转变观念，务实合作，共同把电信基础设施共享这项利国利民的好事办好。
参考文献
[1]程德杰.共建共享非电信业一家之事，《电信世界》2009年18期.
[2]彭舒兰.论我国通信网络基础设施共享法律制度的构建，北京邮电大学硕士学位论文. 2009
[3]苑春荟，陈曦.电信运营商移动电信基础设施共享的博弈分析，《中国软科学》. 2009年第10期
[4]徐云鹤，印度移动运营商携手共享基础设施我国电信网重复建设乱局愈演愈烈，《IT时代周刊》. 2008年第2期
[5]谢丽容，舒杰.全国数地共建共享引入第三方道路越走越宽，《通信产业报》. 2010年7月19日
[6]叶兴明.大力倡导“第三方”建设模式加快推进信息通信基础设施集约化建设，《中国新通信》. 2012年第16期
[7]陈如明.共建共享电信基础设施发展策略思考，《移动通信》. 2009年2月
2008年9月，工信部、国资委联合印发了《关于推进电信基础设施共建共享的紧急通知》（工信部联通【2008】235号文）；2010年4月，工信部印发了《关于2010年推进电信基础设施共建共享的实施意见》（工信部联通【2010】204号文）。这两个文件是我国电信基础设施共享工作的指导性文件，比2000年出台的《中华人民共和国电信条例》（简称《电信条例》）有很大进步，其基本思路已体现在《中华人民共和国电信法（征求意见稿）》中，主要提倡各运营商之间的共建共享。电信基础设施共享并非仅是电信行业内部的事情[1]，还涉及市场机制、消费者权益、土地资源、环境保护等多方面问题，必须由各主管部门和地方政府合作共同做好。本文通过分析目前存在的问题，结合一些地区的实践经验，对地方政府如何在推进电信基础设施共享工作中发挥更大的作用提出了一些建议。
一、目前存在的主要问题
（1）电信运营商业利益色彩已超过公共利益。电信运营商建设基础设施，更多理解为商业利益需要，很难让社会公众（包括运营商自己）认同为服务公共利益。我们也不能天真地认为各运营商的经营者有足够高的觉悟，愿意为了公共利益而自觉共享基础设施。运营商由于竞争、盈利和自身发展需要，很难为了满足主管部门的要求而牺牲商业利益、自觉承担社会责任。
（2）各运营商不愿意共享电信基础设施。中国大陆电信运营商没有购买运营牌照的财务压力，《电信条例》为基础设施建设保驾护航，运营成本很容易转嫁给消费者，所以各运营商都愿意自建电信基础设施。这是实力的表现，也是阻止新进入者的高门槛。各运营商的电信基础设施的建设、维护一般采用外包服务，对相关的部门和个人来说有很大的寻租空间，他们往往抵制扩大共建共享范围。由于历史原因，各运营商拥有的电信基础设施存在较大差距，电信基础设施具有规模经济性和马太效应[2]，根据博弈理论，不共享基础设施才是各运营商的最优选择[3]。不共享基础设施可使电信基础设施较完善的运营商维持对其他运营商的网络优势，遏制竞争对手，维持高市场份额，从而进一步获取高额的垄断利润，所以运营商很难自愿共享电信基础设施。各运营商的负责人往往很难放低身段、相互协商共建共享，对外界关于重复建设的指责也置之不理[4]。
（3）消费者和地方政府承担着共享不足的成本。重复建设造成的高成本最终都转嫁给消费者。共享不足带来覆盖不足问题，一些楼宇内部手机信号覆盖不好，部分手机用户必须到阳台等地方接听电话，这违背了通信自由、普遍服务原则。电信基础设施的重复建设，造成土地、空间浪费和环境破坏，高昂的电信服务费用也不利于地方经济发展，制约了高端服务业发展。电信基础设施的重复建设损害了地方政府和人民群众的利益。
二、地方政府推进电信基础设施共享的可行性
1、地方政府的作用。（1）世界上电信基础设施共享执行较好的国家和地区有两个共同点：一是电信监管、物权等法律比较健全，执行到位；二是电信市场开放，运营商有很强的成本约束。介绍国外经验的文章较多，本文不再赘述。总的来看，国外经验是我们长期努力方向，但近期我们缺少借鉴这些经验的土壤。（2）如果将电信基础设施建设认同为公共利益，并把建设权力赋予各运营商，势必造成选址、建设的随意性增加，周边社会公众的利益受损；如果将其认同为商业利益，势必造成建设选址困难，电信发展落后，没法满足通信服务需求，给城市发展和居民生活带来影响。在代表公共利益方面，地方政府比各运营商更被社会公众认可，在法律方面也更容易解释。如何协调公共利益和商业利益，地方政府可以发挥较大作用。
2、地方政府有动力推进共享。地方政府一方面欢迎电信基础设施投资，希望运营商更多参与无线城市、智慧城市等建设，另一方面希望电信基础设施尽可能共享，减少占用土地和对环境的影响，减少基站辐射引起的周边居民抗议。地方政府非常尊重工信部作为主管部门的权威，但也希望能够有所作为，使电信基础设施建设与城市整体发展要求保持高度一致。
3、地方政府有手段推进共享。初步统计，有超过30%的电信基础设施建设在政府或国企物业、公园、绿化带、公路附属设施上；这些设施建设前，需要得到建设、城管、交通、环保等部门的审批同意。地方政府如果在审批条件中增加共享方面的要求，对运营商的约束将比考核指标更有效，可以实现过程监管。
4、法律和行业政策不存在障碍。按照《物权法》，建筑物的通信配套设施属于全体业主共有，运营商只要征得业主的同意，即可使用其小区内的已有电信设施。这在法律上断绝了开发商、物业公司或运营商的垄断行为，保障了小区用户的电信服务选择权。2012年发布的《工业和信息化部关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》明确表示鼓励民间资本开展接入网业务试点和用户驻地网业务，鼓励民间资本参与基站机房、通信塔等基础设施的投资、建设和运营维护。这个政策与之前“运营商共建共享”的提法有很大不同，为地方政府采取多种模式促进共享提供了政策依据。
5、一些地区已经取得了部分成功经验。江苏、四川、福建等地在高速公路沿线通讯铁塔建设、市内基站建设、室内分布系统等方面引入第三方进行共建共享建设及维护试点[5]。上海市政府授权上海信息管线公司负责电信管道的建设、授权上海建筑电信公司负责新建住宅建筑电信配套工程的建设、维护，杭州市政府授权华数集团负责全市的电信铁塔建设[6]。
三、关于地方政府促进共享的建议
（1）加强选址规划统筹管理。大到一个城市，小到一个公园，都应要求各运营商提前做好电信基础设施建设规划，政府再加强统筹，合并类似的选址需求，提高站址的利用效率。相关部门可以通过批量审批、合并审批等方式，优先许可建设共享的电信基础设施，引导各运营商加强合作。涉及公共利益的建设规划应进行公示，争取社会公众的支持，同时引导社会力量对重复建设进行监督。我国电信市场的4G移动网络建设刚刚起步，特别要提前做好规划管理，争取在4G网络建设中大幅提高共享水平。 （2）规范电信基础设施建设。电信基础设施除了通信功能外，还涉及城市环境和居民生活，地方政府有必要加以规范。目前我国并没有一部完整的法律法规来统一规范电信基础设施的建设程序和审批手续，而散见于一些法规和规章中的规定往往过于原则化、边缘化甚至存在歧义，没有起到规范的作用，操作过程中执行部门自由裁量权很大。地方政府要发挥自身优势，加强对各部门的统筹，积极探索有利于城市长远发展的电信基础设施建设模式。
（3）推进第三方建设模式。电信基础设施共享的难点在于如何界定和取得所有权。运营商“共建共享”模式不能有效解决产权、技术服务和协调等问题。运营商之间本来存在竞争关系，缺少信任感，行政指令下的强制合作不可能产生效益，不可能持续。
一家运营商通过非市场化手段（《电信条例》赋予的法定权利，没有招拍挂流程）、以公共电信设施的名义取得了城市空间的建设权、所有权，再按照市场价格出租和经营是否合理？这中间存在政策红利。但这部分红利并不属于运营商的核心利益。地方政府可组建第三方公司，依托政府、国企物业和市政设施场地等，建设、经营部分电信基础设施。这种共享模式协调成本低，运作更顺畅，存在模式红利。在目前各运营商各自为政、无序竞争中，产生了大量内耗，政策红利和模式红利都消耗掉了，对整个社会来说是巨大的浪费。
第三方公司对股东（地方政府）负责，较好落实地方政府对城市景观、空间利用等的要求，采取更多的美化措施，保护好城市美丽的天际线。同时，第三方公司可帮助运营商节约投资，解决“选址难”、“建站难”、“维护难”等难题，集约建设电信基站、铁塔、杆路、管道、传输线路、室内分布系统、住宅建设电信配套工程等电信基础设施，向各运营商提供公平、公正、透明的专业服务，让各运营商更好专注于主营业务。
（4）结合城市发展目标推进共享。地方政府在建设无线城市、智慧城市，实施三网融合等工作中要注重电信基础设施共享。建设无线城市要集约建设Wi-Fi网络，共享热点设备，避免造成新的“数字鸿沟”，统筹实现无线宽带网络的城市全覆盖。一直以来，建筑物通信设施产权、物权与通信公平间的矛盾、物业垄断地位滥用等一直困扰电信基础设施共享工作，现在又同样困扰着三网融合工作。电信基础设施共享、三网融合的出发点都是有效利用社会物质财富，促进行业竞争。
（5）结合产业发展推进共享。电信基础设施共享除了要保证通信安全和运行稳定，还需要解决设备间干扰等技术难题，这不仅需要技术创新支持，更可能催生技术创新。例如，ZTE公司融合平台可支持多制式、多标准共站建设；Nokia-Simens的Flex多模基站可实现多制式平台共享与快速建网；Ericsson管塔式站址共享，可节省占地，容纳多套基站设备，比传统基站功耗低40%[7]。推进电信基础设施共享，也为我国通信设备制造业发展带来机遇。华为、中兴公司是世界领先的通信设备制造商，在这个领域将大有作为。
四、结束语
党的十八大要求全面促进资源节约。节约资源要求我们在价值观念、生产方式、生活方式、行为方式、消费模式等多方面进行变革，政府和国有企业要起到表率作用。电信基础设施共享可以节约上千亿资金投入，节约大量的土地、钢材和电力，是学习贯彻落实十八大精神的具体行动。主管部门和地方政府要转变观念，务实合作，共同把电信基础设施共享这项利国利民的好事办好。
参考文献
[1]程德杰.共建共享非电信业一家之事，《电信世界》2009年18期.
[2]彭舒兰.论我国通信网络基础设施共享法律制度的构建，北京邮电大学硕士学位论文. 2009
[3]苑春荟，陈曦.电信运营商移动电信基础设施共享的博弈分析，《中国软科学》. 2009年第10期
[4]徐云鹤，印度移动运营商携手共享基础设施我国电信网重复建设乱局愈演愈烈，《IT时代周刊》. 2008年第2期
[5]谢丽容，舒杰.全国数地共建共享引入第三方道路越走越宽，《通信产业报》. 2010年7月19日
[6]叶兴明.大力倡导“第三方”建设模式加快推进信息通信基础设施集约化建设，《中国新通信》. 2012年第16期
[7]陈如明.共建共享电信基础设施发展策略思考，《移动通信》. 2009年2月