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摘 要：现有的大多数学者认为，生态环境损害赔偿制度是建立在《物权法》“自然资源国家所有权”基础之上，但以此为基础会引发许许多多的问题。《宪法》“自然资源国家所有权理论”为行政机关行使该职权提供了重要的理论支持。
关键词：生态环境损害赔偿;自然资源国家所有权;行政机关
中国特色社会主义进入新时代，我国的社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活的需求和不平衡不充分发展之间的矛盾，人民幸福感大幅提升的同时生态环境问题也日益凸显，成为全面建成小康社会的短板。正是在这样的社会大背景下，国家出台了各项方针政策、法律法规，改善生态环境，建设生态文明。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。为建立生态环境损害赔偿制度，2015年中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林等7个省市部署开展改革试点。经过两年的试点工作，2017年全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。
一、《试点方案》对生态环境损害赔偿制度性质的界定
《试点方案》的出台，解决了《环境保护法》只保护因生态环境损害造成人身、财产损失，而不包括生态环境自身损害的情形，缓解了仅造成生态环境损害时无法适用的尴尬局面。该《试点方案》明确规定，地方政府作为生态环境损害赔偿权利人的权利来源于“自然资源国家所有权”理论。在自然资源的所有权受到破坏时，国务院及其指定的机关有权以《物权法》的规定代表国家参与诉讼活动。此时，地方政府作为生态环境损害赔偿权利人的权利来源于“私法”，因此认定此时所形成的诉讼活动从性质上看属于民事诉讼。《改革方案》中赔偿“权利人”而非“权力人”、“生态环境损害赔偿民事案件”等有关的规定也可以看出，整个地方政府作为生态环境损害赔偿权利人的权利来源于是建立在“私法”上的“自然资源国家所有权”理论基础上的。所形成的诉讼活动属于民事诉讼，赔偿权利人与赔偿义务人诉讼地位与诉讼权利上具有一致性与平等性。
二、生态环境损害赔偿制度性质的争议
有学者认为以“私法”上的“自然资源国家所有权”理论作为生态环境损害赔偿制度的理论基础是存在问题的。持该种观点的学者认为，自然资源与生态环境虽然具有相似性，自然资源的变化会引起生态环境的变化，生态环境损害有时也以自然资源的破坏为前提，但是二者并非完全对等的关系。简单的将自然资源与生态环境相对等进而适用《物权法》的相关规定是不全面的。而且“私法”上的“自然资源国家所有权”理论完全忽视了《宪法》上的“国家所有权”与《物权法》上的“国家所有权”的不同，将社会主义公有制意义上的“国家所有”异化为私有意义上的“个人私权”，使国家成为占有自然资源而获取利益的机器。即便是建立在“私法”基础上的“自然资源国家所有权”理论能够成立，依照2018年出台的国务院机构改革方案的规定，自然资源的所有权应该自然资源部统一行使，而不是地方政府。从单纯的私法角度分析生态环境损害赔偿制度，会造成诉讼标的与诉讼目的相同的情况下如何处理生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的问题，也会导致行政监督职责与诉讼权利的冲突导致“行政职权民事化”。从这些问题上看，建立在私法基础上的生态环境损害赔偿制度会造成理论上的种种冲突。
三、生态环境损害赔偿制度性质的实质
对生态环境损害赔偿制度的研究，不应该站在私法的角度上去考虑，而是应该将“生态环境损害”的公共性、社会性特质作为理论认识的基础及制度构建的原点。从这一意义上去分析，地方政府作为赔偿权利人提起环境生态损害赔偿的磋商或者诉讼，目的在于通过对受损害的生态环境的恢复来维护社会公众生态环境的利益，而非自己的利益或者“国家”这个主体的利益。此时，行政机关所承担的是对社会公众享有良好的生态环境的职责。这一职责不是源于《物权法》“自然资源国家所有权”理论，而是依据《宪法》第9条和第26条的规定。生态环境损害赔偿制度建立的目的，不是为了保护自然资源国家所有权，即国家利益;而是为了保护社会公众享有良好生态环境的利益，即社会利益。如果适用《物权法》上的“自然资源国家所有权理论”，则在范围上不能超出《物权法》等所确定的自然资源的界限，這仅是对民法上自然资源救济的落实，有悖生态环境损害赔偿制度建立的初衷。因此从这一角度出发，生态环境损害赔偿制度是建立在“公法”上的“自然资源国家所有权”基础之上的，以保护社会公众生态环境利益的一项制度。
行政机关承担着国家生态环境保护的监管职责，因此对生态环境损害的处理，首要途径是政府及其主管部门运用行政执法权力对相关违法行为人课以行政处罚、行政强制等法律责任。但行政强制措施的惩罚力度小、可操作性差等因素，所以无法弥补生态环境损害所造成的损失。生态环境损害中因果关系的认定具有复杂性，而建立在总体评价基础上的行政强制措施并不能满足生态环境损害中对因果关系认定的需求，违法行为人因此逃脱了法律的制裁。为解决地方政府行使行政权的限制，学者认为有必要辅之以司法手段，对行政机关的行政权予以补充。这符合行政权力行使多样性的发展现状的需求，也能够好的推进国家生态文明建设任务的实现。
随着社会的发展，公法与私法的界限逐渐模糊。侵权法教授冯·巴尔（v.Bar）教授认为，生态环境损害就其性质而言既不是一个纯粹公法的问题，同时也非一个纯粹的私法的问题，其处于公法和私法的边界之上。针对生态环境损害的救济，应赋予国家一个公法性质上、私法操作上的请求权。我国生态环境损害赔偿制度就是这样，建立在“公法”“自然资源国家所有权”基础之上的，适用民事规则的一项特殊的制度;是保护公共利益的一项特殊民事活动;是建立在公法基础上的私法。依照该观点，行政机关与赔偿义务人的诉前磋商程序不再是对行政机关行政权的补充，而是将其作为单纯的生态环境损害赔偿诉讼的前置程序。在磋商阶段，行政机关与赔偿义务人作为民法上的主体，双方的地位具有平等性，在协商一致的基础上确定损害赔偿数额。因为生态环境损害赔偿适用民事规则，因此行政机关与赔偿义务人所达成的协议并不当然具有强制执行的效力，只有双方进行司法确认，该协议才具有强制执行的效力。对此，《改革方案》也做了比较明确的规定。
四、结语
生态环境损害赔偿制度的提出，为我国处理生态环境损害案件提供了法律依据。但是由于该制度尚未仅就一些原则性问题做了规定，因此存在着许多问题，这都需要在《改革方案》实践的过程中逐渐解决与完善。而在现行的法律框架之下，生态环境损害赔偿制度最需要解决的是生态环境损害赔偿诉讼性质的确定。以“公法”上的“自然资源国家所有权”理论这种认定，符合生态文明建设的需求，也有助于解决实践中的问题。
参考文献：
[1]海定.国家所有权的法律表达及其解释.中国法学，2016.02.
[2]巩固.自然资源国家所有权公权再论.法商研究，2015.02.
[3]陈海嵩.生态环境损害赔偿制度的反思与重构——宪法解释的视角.东方法学，2018.06.
[4]张梓太，李晨光.关于我国生态环境损害赔偿立法的几个问题.南京社会科学，2018.03.
[5]江国华，张彬.中国环境民事公益诉讼的七个基本问题.政法论丛，2007.02.
[6]梅宏，胡勇.论行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的正当性与可行性.重庆大学学报（社会科学版，2017.05.
关键词：生态环境损害赔偿;自然资源国家所有权;行政机关
中国特色社会主义进入新时代，我国的社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活的需求和不平衡不充分发展之间的矛盾，人民幸福感大幅提升的同时生态环境问题也日益凸显，成为全面建成小康社会的短板。正是在这样的社会大背景下，国家出台了各项方针政策、法律法规，改善生态环境，建设生态文明。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。为建立生态环境损害赔偿制度，2015年中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林等7个省市部署开展改革试点。经过两年的试点工作，2017年全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。
一、《试点方案》对生态环境损害赔偿制度性质的界定
《试点方案》的出台，解决了《环境保护法》只保护因生态环境损害造成人身、财产损失，而不包括生态环境自身损害的情形，缓解了仅造成生态环境损害时无法适用的尴尬局面。该《试点方案》明确规定，地方政府作为生态环境损害赔偿权利人的权利来源于“自然资源国家所有权”理论。在自然资源的所有权受到破坏时，国务院及其指定的机关有权以《物权法》的规定代表国家参与诉讼活动。此时，地方政府作为生态环境损害赔偿权利人的权利来源于“私法”，因此认定此时所形成的诉讼活动从性质上看属于民事诉讼。《改革方案》中赔偿“权利人”而非“权力人”、“生态环境损害赔偿民事案件”等有关的规定也可以看出，整个地方政府作为生态环境损害赔偿权利人的权利来源于是建立在“私法”上的“自然资源国家所有权”理论基础上的。所形成的诉讼活动属于民事诉讼，赔偿权利人与赔偿义务人诉讼地位与诉讼权利上具有一致性与平等性。
二、生态环境损害赔偿制度性质的争议
有学者认为以“私法”上的“自然资源国家所有权”理论作为生态环境损害赔偿制度的理论基础是存在问题的。持该种观点的学者认为，自然资源与生态环境虽然具有相似性，自然资源的变化会引起生态环境的变化，生态环境损害有时也以自然资源的破坏为前提，但是二者并非完全对等的关系。简单的将自然资源与生态环境相对等进而适用《物权法》的相关规定是不全面的。而且“私法”上的“自然资源国家所有权”理论完全忽视了《宪法》上的“国家所有权”与《物权法》上的“国家所有权”的不同，将社会主义公有制意义上的“国家所有”异化为私有意义上的“个人私权”，使国家成为占有自然资源而获取利益的机器。即便是建立在“私法”基础上的“自然资源国家所有权”理论能够成立，依照2018年出台的国务院机构改革方案的规定，自然资源的所有权应该自然资源部统一行使，而不是地方政府。从单纯的私法角度分析生态环境损害赔偿制度，会造成诉讼标的与诉讼目的相同的情况下如何处理生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的问题，也会导致行政监督职责与诉讼权利的冲突导致“行政职权民事化”。从这些问题上看，建立在私法基础上的生态环境损害赔偿制度会造成理论上的种种冲突。
三、生态环境损害赔偿制度性质的实质
对生态环境损害赔偿制度的研究，不应该站在私法的角度上去考虑，而是应该将“生态环境损害”的公共性、社会性特质作为理论认识的基础及制度构建的原点。从这一意义上去分析，地方政府作为赔偿权利人提起环境生态损害赔偿的磋商或者诉讼，目的在于通过对受损害的生态环境的恢复来维护社会公众生态环境的利益，而非自己的利益或者“国家”这个主体的利益。此时，行政机关所承担的是对社会公众享有良好的生态环境的职责。这一职责不是源于《物权法》“自然资源国家所有权”理论，而是依据《宪法》第9条和第26条的规定。生态环境损害赔偿制度建立的目的，不是为了保护自然资源国家所有权，即国家利益;而是为了保护社会公众享有良好生态环境的利益，即社会利益。如果适用《物权法》上的“自然资源国家所有权理论”，则在范围上不能超出《物权法》等所确定的自然资源的界限，這仅是对民法上自然资源救济的落实，有悖生态环境损害赔偿制度建立的初衷。因此从这一角度出发，生态环境损害赔偿制度是建立在“公法”上的“自然资源国家所有权”基础之上的，以保护社会公众生态环境利益的一项制度。
行政机关承担着国家生态环境保护的监管职责，因此对生态环境损害的处理，首要途径是政府及其主管部门运用行政执法权力对相关违法行为人课以行政处罚、行政强制等法律责任。但行政强制措施的惩罚力度小、可操作性差等因素，所以无法弥补生态环境损害所造成的损失。生态环境损害中因果关系的认定具有复杂性，而建立在总体评价基础上的行政强制措施并不能满足生态环境损害中对因果关系认定的需求，违法行为人因此逃脱了法律的制裁。为解决地方政府行使行政权的限制，学者认为有必要辅之以司法手段，对行政机关的行政权予以补充。这符合行政权力行使多样性的发展现状的需求，也能够好的推进国家生态文明建设任务的实现。
随着社会的发展，公法与私法的界限逐渐模糊。侵权法教授冯·巴尔（v.Bar）教授认为，生态环境损害就其性质而言既不是一个纯粹公法的问题，同时也非一个纯粹的私法的问题，其处于公法和私法的边界之上。针对生态环境损害的救济，应赋予国家一个公法性质上、私法操作上的请求权。我国生态环境损害赔偿制度就是这样，建立在“公法”“自然资源国家所有权”基础之上的，适用民事规则的一项特殊的制度;是保护公共利益的一项特殊民事活动;是建立在公法基础上的私法。依照该观点，行政机关与赔偿义务人的诉前磋商程序不再是对行政机关行政权的补充，而是将其作为单纯的生态环境损害赔偿诉讼的前置程序。在磋商阶段，行政机关与赔偿义务人作为民法上的主体，双方的地位具有平等性，在协商一致的基础上确定损害赔偿数额。因为生态环境损害赔偿适用民事规则，因此行政机关与赔偿义务人所达成的协议并不当然具有强制执行的效力，只有双方进行司法确认，该协议才具有强制执行的效力。对此，《改革方案》也做了比较明确的规定。
四、结语
生态环境损害赔偿制度的提出，为我国处理生态环境损害案件提供了法律依据。但是由于该制度尚未仅就一些原则性问题做了规定，因此存在着许多问题，这都需要在《改革方案》实践的过程中逐渐解决与完善。而在现行的法律框架之下，生态环境损害赔偿制度最需要解决的是生态环境损害赔偿诉讼性质的确定。以“公法”上的“自然资源国家所有权”理论这种认定，符合生态文明建设的需求，也有助于解决实践中的问题。
参考文献：
[1]海定.国家所有权的法律表达及其解释.中国法学，2016.02.
[2]巩固.自然资源国家所有权公权再论.法商研究，2015.02.
[3]陈海嵩.生态环境损害赔偿制度的反思与重构——宪法解释的视角.东方法学，2018.06.
[4]张梓太，李晨光.关于我国生态环境损害赔偿立法的几个问题.南京社会科学，2018.03.
[5]江国华，张彬.中国环境民事公益诉讼的七个基本问题.政法论丛，2007.02.
[6]梅宏，胡勇.论行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的正当性与可行性.重庆大学学报（社会科学版，2017.05.