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上海市青浦区政府在推进新农村建设过程中，以创新农村管理体制为突破口，提出了以“托底”“托管”“规范预算”为内容的村级组织综合配套改革。所谓“托底”就是通过公共财政向乡村的延伸，为村级组织正常运转提供基本保障，以提高农村社区公共管理、公共服务水平，为逐步实现城乡一体的管理体制奠定制度基础。“托管”就是通过村民自治的民主程序，委托第三方专业资产公司（主要是镇政府的资产经营公司）对农村集体资产进行资产管理，使农村集体资产的所有权与经营权分离，保障集体资产健康运营；“规范预算”就是建立村级财务预决算制度，规范对村级正常运转托底经费使用和托管资产收益分配的预决算管理。本文试图探究这一改革的社会背景,揭示它对上海建设社会主义新农村的重要意义,以及分析加强农村基层组织建设和农村综合配套改革有待深化的问题。
一、农村集体经济发展——新农村建设必须面对的一道坎
农村集体经济历来是支撑村级组织正常运转的基础，是农村社区发展的基本经济条件。随着郊区城市化和工业化发展，农村集体经济发展陷入困境。
据上海统计信息网提供的资料，至2006年上海郊区经济薄弱村即村级可支配收入不足50万元的行政村有374个,占全部行政村总数(不包括中心区行政村)的20.2%。而远郊区（南汇、奉贤、松江、金山、青浦和崇明）经济薄弱村为356个，占95.2%。
而且从发展趋势看，村级经济正呈现不断萎缩的态势。以青浦区为例，近三年来村级经济发展速度连续下降，2004年全区村级经济增长4.25亿元，2005年4.450亿元，2006年出现负增长，仅４.34２亿元，村级经济总收入与上年相比减少558万元。从村级经济增长的结构中看，近年来村级经济增收的主要渠道是存量资产租赁收入和财政补助资金，这说明村级经济发展的空间日益减少，自我发展的能力越来越弱。经济薄弱村基本上是靠政府的财政转移支付来支撑正常的组织运行，即使是经济发达村也少有经济增长点，发展后劲越来越乏力。
从现象上看，村级经济日益萎缩是由于农村集体经济日益减少，现代工业很难再向广大乡村扩散等原因造成的。上个世纪90年代中期以前，村级经济发展的主要方式是上项目，办企业，出现了大批农村集体经办的工业企业。但是，随着郊区工业化进程的推进，那些散落在乡村的工业，由于信息不灵、技术含量不高，没有拳头产品，市场渠道不畅以及管理不善，上世纪90年代中期以来，村办工业企业在激烈的市场竞争和产业结构调整中纷纷被淘汰出局，或者在“转制”中被改制成私营企业，从而推动了村级经济的结构性调整，村级经济的活动方式重新定位。从注重创办工业企业，转向土地资产的运作与经营。即通过投入土地以及资金，建造标准厂房、商务楼和商贸市场等，招商引资、招商引税，以获取租金和税金返还等收益。目前尽管许多村办集体经济冠有“实业公司”之名，但实际上只是“物业管理”公司，仅在坐收租金而已。村级经济呈现出分散型、土地资源消耗型的特征。根据调查，青浦区村级经济的收入中，有三分之二是租赁收入，三分之一是财政转移支付收入。村级经济的这种收入结构在上海郊区已成普遍现象。近几年来随着郊区工业化水平的提高，土地资源的紧缺，国家宏观调控力度的不断加强，特别是为了适应城市化发展的要求，上海郊区“三集中”的快速推进，村级经济主要由土地资源消耗产生的租金以及招商引资、招商引税后的税金返还的增长点受到了扼制，使村级经济缺乏新的生长点。
从本质上分析，乡村经济的萎缩是城市化和工业化发展的必然结果，也是经济市场化的一种必然趋势。世界经济发展规律证明，在现代化过程中农业必然会变得相对弱势，而工业和服务业在国民经济的比例将大幅度提高。与此同时，城市化发展使乡村各种经济资源不断流失，从土地、资金到优质的劳动力不断向城市流动。在工业化发展初期，乡村经济资源日益萎缩，这也是世界经济发展的普遍趋向。农村产业结构的变迁是社会发展的客观趋势，要解决产业结构中出现的问题，平稳实现农村社会的转型，关键的是顺应社会发展的趋势，破除城乡二元治理方法，转变传统的农村治理结构，把农村社区当作统一的市场经济体系中平等的社区来对待，重新界定村级经济的概念，转变村级经济活动的方式，使村级经济的发展与郊区城市化和工业化发展的水平相适应。
1、要落实“城市支持乡村、工业反哺农业”的方针，从宏观经济制度上扶持农村经济的发展。解决农村经济薄弱的问题，不是农村自己可以解决的局部问题，而是牵涉到农村管理体制改革，城市与乡村统筹发展的战略问题。例如农村社区的公共管理费用短缺问题。在传统的农村管理体制下，区镇财政主要是用于政府机关、事业单位，用于各种工业园区的开发，村一级的公共管理费用基本上是排斥在政府的公共预算之外，由村级组织自谋出路。要从根本上解决村级经济发展的困境，重要的是要改革现行政府对农村的管理体制，把农村的公共管理和服务纳入到政府的公共财政范围内，为农村提供更多的公共服务和公共产品。要建立“城市支持乡村，工业反哺农业”的长效机制，不仅要增强对农村转移支付的力度，还要更多地建立让农村分享经济发展成果的利益机制。在机制上、政策上扶持村级经济的发展，不仅为农村经济发展输血，更重要的是为农村经济发展增加造血功能。
2、转变村级组织经济活动方式。要贯彻落实科学发展观，转变经济增长方式，从消耗土地资源产生租金发展经济，转变为利用公共权力落实政府各项惠农政策，提高农民收入服务，包括配合政府促进农村剩余劳动力就业，引导社会力量培养新型农民，扶持农业专业化组织的成长，帮助农民开拓农副产品市场，提高农业劳动生产率等。
3、村级经济的发展模式应因地制宜。由于受地域和历史条件的限制，上海郊区农村经济社会发展不平衡现象非常突出，农村社区的社会转型程度差异很大。在新农村建设的过程中，这些不平衡现象会有所缓和，但不可能在短时期内完全解决，只能达到相对的平衡。因此不同地域，不同自然条件，不同经济发展水平的村级经济发展模式不应千篇一律，政府对村级经济扶持的公共政策也应该分别对待。应该根据上海郊区农村发展的现状以及新农村建设的规划，对农村经济分类扶持、管理和服务。从区位环境看，郊区农村可分为远郊农村和近郊农村；从经济类型看，可分为纯农业社区和工业或商业社区；从社区类型来看，又可分为纯农户村和村转居村或村居混合型村；从环境保护和工业发展规划看，又可分为环境保护区和工业聚集区等。只有实事求是、因地制宜地确立不同的政策目标，制定切合实际的发展农村经济的政策，才能最大限度地发挥公共政策对农村经济扶持的力度。
青浦区深化农村综合配套改革，首先，抓住了农村管理制度改革这一关键问题，从宏观制度创新上，打破了城乡二元治理结构。政府对村级组织施行财政“托底”的政策，其意义不是简单地加大了对农村财政转移支付，而是把农村社区的管理列入政府公共管理视野，为实现城乡一体化的治理结构，奠定了良好的制度基础。其次，这一改革也顺应了上海郊区城市化工业化发展趋势。随着上海郊区工业化的完成和升级，“三集中”（工业向园区集中、农民向城市集中、土地向农业专业户集中）已成为不可避免的发展趋势，那种村村办厂、村村招商的村级经济发展模式已完成了历史使命。与此同时，农村社会结构发生了深刻变化，农村党的建设和社会管理新问题层出不穷。为此，村级组织的社会功能必须从侧重经济发展转变为行政管理和社会服务。青浦区政府推出的农村综合配套改革政策，不仅支撑了村级组织的正常运转，而且为促进村级组织实现功能转变奠定了现实的基础。再次，我们从青浦区推行这一改革的具体措施中看到，政策的设计者充分考虑各镇、村的不同特点及经济社会发展实际，实行分类指导、差别政策，如对托底资金的落实上，把不同经济发展水平的乡镇分为三档来落实财政资金等，这为有效推进改革，因地制宜地解决农村经济社会发展问题，奠定了科学的基础。
二、农村集体经济管理——新农村建设必须解决的问题
当前，农村集体经济管理已成为影响干群关系，制约村级组织建设的重要问题。每个行政村都有不少的集体资产，如村机动用地，工商用地，集体承包用地，在一些靠近中心城市经济发达的农村，这部分集体资产非常巨大。在传统的农村管理体制中,村集体资产经营和管理基本上集中在村级两委会手中,村级组织既是村集体资产所有者的代表，又是这部分资产的经营者，这种集所有者与经营者于一身的管理模式，既无法适应市场经济发展的要求，又容易滋生农村干部利用公权寻租谋私现象出现，使村集体经济产权虚化，甚至异化为村委会经济。怎样管理好农村集体资产，建立起村级财富积累机制和共享机制，使村级经济真正为村级组织的正常运转、新农村建设和提高农民收益提供资金保障。
随着农村经济社会的发展，农村赤字村的比重反在增加。以青浦区为例，2006年青浦区赤字村有97个，占总数的49.5%，赤字额最高达284.83万元；赤字村呈现不断增加的趋势，2004年青浦赤字村有72个，2005年84个，2006年达到97个村，赤字村的年增长率达15%。为了缓解赤字村的矛盾,2006年青浦区拨付了1801.98万元财政转移支付，专项扶持经济薄弱村，使全区的赤字村从97个减少到了72个，但赤字总额仍比上年增加635万元，达4530万元，增长16.3%。在调查过程中我们还发现一个奇怪现象，经济薄弱村并不等于是赤字村，相当多的赤字村是出现在经济较发达的乡镇农村。在青浦区的赤字村中，经济薄弱村只占33%，非经济薄弱村却占67%，这些非经济薄弱村的平均收入达到226万元，总收入在100万元以上的赤字村占73.6%，其中总收入达500万元以上的赤字村竟占了赤字村总数的18.1%。
从对“赤字村”的调查中发现，村级管理费用无序增加是造成“赤字村”的重要原因。以青浦的赤字村为例，属于管理费用过大造成赤字村的比例占全部赤字村的60%。青浦全区村级经济管理费用2006年达18187.6万元，比2001年的12672万元增长43.5%。“赤字村”的管理费支出与结余村相比，平均每年要多支出12万元，其他支出平均要多支出36万元。从全区范围看，村级组织的管理费用居高不下，2004年是1.6143亿元，2005年达1.7865亿元，2006年高达1.8187亿元。
农村管理费用增长的主要原因有以下几点：
一是村级组织行政管理事务增多，行政成本日益加大。近年来，随着村镇的撤并，行政村的规模日益增大，管辖的范围越来越大。以青浦区为例，一般行政村都具有500户到1000户人家，2000到3000人口，（还不包括人数不等的外来人口），由于农民居住范围较散，增收困难，外来人口增多，乡村治安复杂，利益纠纷繁多，致使村级组织的行政事务大量增加，村级组织日益行政化，行政成本不断增加。同时，村级组织日益行政化趋向，又造成一些村级组织日益“官僚化”“机关化”。不少经济较好的行政村盖起了豪华的办公楼，购置了高档轿车，甚至配备专职驾驶员，村干部忙于开会，应付各种检查、调查，一些村干部过着一支烟、一张报纸、一杯茶、一部电话的机关生活。
二是村级组织管理人员无序增加，村级经费供养人员越来越多。目前各行政村里有党组织、村委会、还有人数不等的支委、村委、民兵队长、团支部书记、妇联主任、治保队长、调解主任、还有计划生育员、电工、水管员，近年来不少村还增加了垃圾清运、道路保洁、河道清洁、联防治安等等工作人员，一个村少则十多人，多则几十人，甚至上百人。而有岗位就要拿工资，有那么多人拿钱，国家又没有对这些人的财政开支，村级组织的支出费用必然不断增加。村级经费供养人员的无序增加，引起村民利益冲突，使村民意见骤然增多。
三是村级组织运行成本无序增大。首先，村干部收入管理无序，村干部收入与村民收入差距拉大。村干部的收入占全村管理支出的30%，是当地农民收入的５到10倍。村干部的收入主要分两部分，一部分是政府的财政补贴，这是近年来政府为了稳定农村干部队伍而实施的政策；另一部分是村干部的考核奖励工资，主要是由乡镇政府对村干部进行各种考核来确定，奖励资金却出自村集体经济的收益，这部分收益大大高于干部的基本工资。其次是村招待费用日益增多，除了为数不少的招商费用以外，还有居高不下的招待费用，这两部分费用占村管理费用的22%。再次，村级福利费用连年增大。由于农村公共产品和公共服务严重短缺，农村居民的社会福利需求日益增多，使本来由政府承担的一部分社会福利却由村级组织独自担当。随着村级民主的发展，村民对村干部的选任有了越来越多的话语权，村干部从自身的政治利益出发，对村民的福利要求不能不闻不问。目前由村级组织承担的乡村福利名目繁多，大致可归为几类，一是救济类，主要是五保户、困难户、三峡移民、助学等补助；二是保障类，主要是独生子女、合作医疗、计划生育、献血、老年人费用补助；三是公益活动费用，如党团组织活动费用，村公共活动室费用，党员、村民代表等节假日费用，村民吊唁探病费用等等。近年来党员和村代表活动经费支出过大过快，引起了村民的不满。四是乡村建设费用职责不清。在新农村建设过程中，政府和村民对公益事业和公共设施的发展要求越来越高，政府为此制定了不少项目和标准，如卫生健康村、综合治理村，创建为农综合服务站、村卫生室等。为完成这些项目，村级组织还得承担相当数额的配套资金，这种政府“定政策、定项目、定标准却给不足钱”的供给模式，导致村级组织经济负担日益加重。
正是针对农村经济管理上出现的这些新问题，在推进村级综合配套改革的政策设计中，青浦区政府把财政支持与管理制度创新有机结合起来，从制度设计上规范了村级经济管理的主体、程序与方法。如建立由多方利益代表组成村集体资产管理委员会，避免村集体资产管理和经营过分集中在村干部手中；又如建立村级财务预决算制度，规范对村级正常运转托底经费使用和托管资产收益分配的预决算管理，促使村级财务管理逐步走向制度化；以村民自治制度为基础，对托管的集体资产收益分配实行预算和决算向集体经济全体成员报告制度，等等。这些配套的政策措施对解决农村集体资产产权虚化问题，建设集体经济村民共享机制无疑是有价值的探索。
三、如何实现政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动——农村综合配套改革需要进一步探索的问题
党的十七大报告指出：“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。”十七大报告的这个新提法，切中了当前农村基层社会的新变化，对深化农村综合配套改革有很强的指导性。当前上海郊区的农村社区已不是传统的农业社区，其社会结构发生了深刻的变化，各种新的社会矛盾和社会问题不断出现，农村居民的自主管理和民主意识不断增强。同时，随着新农村建设工程不断推进，政府的各项惠农政策要不断落实到农村，政府的行政管理需要延伸到乡村，如何真正“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”是我们进一步深化农村综合配套改革，建设社会主义新农村需要深入探讨的问题。
首先是村民自治组织的定位问题。村民自治组织是我国宪法规定农村社区制度，按照《村委会组织法》，村民自治组织的主要功能大体可分为两大部分：一是自治性的职权。如负责农村公共事务和公益事业，调整民间纠纷，维护社会治安，开展文化活动，管理和维护村里的集体财产，服务与协调村经济活动，保护和改善环境，这是村民自治组织存在的根本性的职能。另一部分是协助乡镇政府履行行政性的职权，推行和促进农民履行各项公民义务。如服兵役，义务教育，计划生育等。这两种功能反映我国的村民自治组织一方面具有自治性质，另一方面又是政府与农村沟通的桥梁和中介，它既不完全政府化，也不是完全的民间自治组织，这一点与国外自治型社区有着本质的区分，也与一般的自治性组织有所区别。
其次是乡镇政府的行政管理体制与职能问题。从行政管理的角度看，行政村隶属于乡镇政府管辖，在传统的垂直结构压力型领导体制下，乡镇政府必须要通过种种名目繁多的考核，把政务延伸到行政村，不然它就无法把受理贯彻到乡村。随着郊区建设的发展，近年来乡镇政府向村委会下派的政务大量增多，使村民自治组织的政务不断扩大，不仅压缩了村民自治组织的自治功能，使村委会无暇顾及大量出现的村务，还使行政运行成本不断增加。村的社会综合管理有五类16项。这五类是：1、综治工作，信访工作，法制宣传与调解工作；2、卫生创建与环境保护工作；3、耕地保护、土地流转工作；4、人口计划生育工作、来沪人员服务管理工作；5、整治违法建筑工作和动迁安置工作；12项工作分别是：组织工作、纪检监察工作、宣传工作、卫生工作、文体工作、社会保障工作、人民武装工作、共青团工作、妇女工作、工会工作、统战工作、教育工作、科普工作、档案工作、信息化工作、保密工作。可见，上级政府有多少个工作部门，下面就有多少项政务，村级组织事实上已成为乡镇政府延伸机构，而且这些政务费用基本上是由村级组织自我承担，造成了事权与财权的不对称。
深化农村综合配套改革，就要重新思考村级组织的制度构架，把农村的自治组织、行政组织和经济组织的三个职能加以厘清，使之更加适应城市化发展的趋势。青浦区推出的农村综合配套改革初步厘清了村级组织的行政职能和经济职能的关系。但是如何进一步完善村民自治，通过发展村级民主培育农民的主体意识，如何由传统的条线的、单向的管理运行机制向网格的、互动的基层治理运行机制转变，强化社会自治功能，仍有很大的探索空间。更为重要的是，农村综合配套改革不能把目光仅仅局限在村级组织，实现政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动，还要从传统的政府对农村管理体制中解放出来，深化乡镇政府行政改革，重新定位乡镇政府的功能，转变政府对农村治理的方式，理顺村镇组织的事权与财权，规范乡镇政府的行政行为，严格按照法定权限和程序开展政务活动，加强乡镇政府对农村社区的公共管理和公共服务的职能。只有这种自上而下的改革，才能逐步破解“有效衔接和良性互动”这一课题。
作者单位：中共上海市青浦区委党校
■ 责任编辑：王亚仑
一、农村集体经济发展——新农村建设必须面对的一道坎
农村集体经济历来是支撑村级组织正常运转的基础，是农村社区发展的基本经济条件。随着郊区城市化和工业化发展，农村集体经济发展陷入困境。
据上海统计信息网提供的资料，至2006年上海郊区经济薄弱村即村级可支配收入不足50万元的行政村有374个,占全部行政村总数(不包括中心区行政村)的20.2%。而远郊区（南汇、奉贤、松江、金山、青浦和崇明）经济薄弱村为356个，占95.2%。
而且从发展趋势看，村级经济正呈现不断萎缩的态势。以青浦区为例，近三年来村级经济发展速度连续下降，2004年全区村级经济增长4.25亿元，2005年4.450亿元，2006年出现负增长，仅４.34２亿元，村级经济总收入与上年相比减少558万元。从村级经济增长的结构中看，近年来村级经济增收的主要渠道是存量资产租赁收入和财政补助资金，这说明村级经济发展的空间日益减少，自我发展的能力越来越弱。经济薄弱村基本上是靠政府的财政转移支付来支撑正常的组织运行，即使是经济发达村也少有经济增长点，发展后劲越来越乏力。
从现象上看，村级经济日益萎缩是由于农村集体经济日益减少，现代工业很难再向广大乡村扩散等原因造成的。上个世纪90年代中期以前，村级经济发展的主要方式是上项目，办企业，出现了大批农村集体经办的工业企业。但是，随着郊区工业化进程的推进，那些散落在乡村的工业，由于信息不灵、技术含量不高，没有拳头产品，市场渠道不畅以及管理不善，上世纪90年代中期以来，村办工业企业在激烈的市场竞争和产业结构调整中纷纷被淘汰出局，或者在“转制”中被改制成私营企业，从而推动了村级经济的结构性调整，村级经济的活动方式重新定位。从注重创办工业企业，转向土地资产的运作与经营。即通过投入土地以及资金，建造标准厂房、商务楼和商贸市场等，招商引资、招商引税，以获取租金和税金返还等收益。目前尽管许多村办集体经济冠有“实业公司”之名，但实际上只是“物业管理”公司，仅在坐收租金而已。村级经济呈现出分散型、土地资源消耗型的特征。根据调查，青浦区村级经济的收入中，有三分之二是租赁收入，三分之一是财政转移支付收入。村级经济的这种收入结构在上海郊区已成普遍现象。近几年来随着郊区工业化水平的提高，土地资源的紧缺，国家宏观调控力度的不断加强，特别是为了适应城市化发展的要求，上海郊区“三集中”的快速推进，村级经济主要由土地资源消耗产生的租金以及招商引资、招商引税后的税金返还的增长点受到了扼制，使村级经济缺乏新的生长点。
从本质上分析，乡村经济的萎缩是城市化和工业化发展的必然结果，也是经济市场化的一种必然趋势。世界经济发展规律证明，在现代化过程中农业必然会变得相对弱势，而工业和服务业在国民经济的比例将大幅度提高。与此同时，城市化发展使乡村各种经济资源不断流失，从土地、资金到优质的劳动力不断向城市流动。在工业化发展初期，乡村经济资源日益萎缩，这也是世界经济发展的普遍趋向。农村产业结构的变迁是社会发展的客观趋势，要解决产业结构中出现的问题，平稳实现农村社会的转型，关键的是顺应社会发展的趋势，破除城乡二元治理方法，转变传统的农村治理结构，把农村社区当作统一的市场经济体系中平等的社区来对待，重新界定村级经济的概念，转变村级经济活动的方式，使村级经济的发展与郊区城市化和工业化发展的水平相适应。
1、要落实“城市支持乡村、工业反哺农业”的方针，从宏观经济制度上扶持农村经济的发展。解决农村经济薄弱的问题，不是农村自己可以解决的局部问题，而是牵涉到农村管理体制改革，城市与乡村统筹发展的战略问题。例如农村社区的公共管理费用短缺问题。在传统的农村管理体制下，区镇财政主要是用于政府机关、事业单位，用于各种工业园区的开发，村一级的公共管理费用基本上是排斥在政府的公共预算之外，由村级组织自谋出路。要从根本上解决村级经济发展的困境，重要的是要改革现行政府对农村的管理体制，把农村的公共管理和服务纳入到政府的公共财政范围内，为农村提供更多的公共服务和公共产品。要建立“城市支持乡村，工业反哺农业”的长效机制，不仅要增强对农村转移支付的力度，还要更多地建立让农村分享经济发展成果的利益机制。在机制上、政策上扶持村级经济的发展，不仅为农村经济发展输血，更重要的是为农村经济发展增加造血功能。
2、转变村级组织经济活动方式。要贯彻落实科学发展观，转变经济增长方式，从消耗土地资源产生租金发展经济，转变为利用公共权力落实政府各项惠农政策，提高农民收入服务，包括配合政府促进农村剩余劳动力就业，引导社会力量培养新型农民，扶持农业专业化组织的成长，帮助农民开拓农副产品市场，提高农业劳动生产率等。
3、村级经济的发展模式应因地制宜。由于受地域和历史条件的限制，上海郊区农村经济社会发展不平衡现象非常突出，农村社区的社会转型程度差异很大。在新农村建设的过程中，这些不平衡现象会有所缓和，但不可能在短时期内完全解决，只能达到相对的平衡。因此不同地域，不同自然条件，不同经济发展水平的村级经济发展模式不应千篇一律，政府对村级经济扶持的公共政策也应该分别对待。应该根据上海郊区农村发展的现状以及新农村建设的规划，对农村经济分类扶持、管理和服务。从区位环境看，郊区农村可分为远郊农村和近郊农村；从经济类型看，可分为纯农业社区和工业或商业社区；从社区类型来看，又可分为纯农户村和村转居村或村居混合型村；从环境保护和工业发展规划看，又可分为环境保护区和工业聚集区等。只有实事求是、因地制宜地确立不同的政策目标，制定切合实际的发展农村经济的政策，才能最大限度地发挥公共政策对农村经济扶持的力度。
青浦区深化农村综合配套改革，首先，抓住了农村管理制度改革这一关键问题，从宏观制度创新上，打破了城乡二元治理结构。政府对村级组织施行财政“托底”的政策，其意义不是简单地加大了对农村财政转移支付，而是把农村社区的管理列入政府公共管理视野，为实现城乡一体化的治理结构，奠定了良好的制度基础。其次，这一改革也顺应了上海郊区城市化工业化发展趋势。随着上海郊区工业化的完成和升级，“三集中”（工业向园区集中、农民向城市集中、土地向农业专业户集中）已成为不可避免的发展趋势，那种村村办厂、村村招商的村级经济发展模式已完成了历史使命。与此同时，农村社会结构发生了深刻变化，农村党的建设和社会管理新问题层出不穷。为此，村级组织的社会功能必须从侧重经济发展转变为行政管理和社会服务。青浦区政府推出的农村综合配套改革政策，不仅支撑了村级组织的正常运转，而且为促进村级组织实现功能转变奠定了现实的基础。再次，我们从青浦区推行这一改革的具体措施中看到，政策的设计者充分考虑各镇、村的不同特点及经济社会发展实际，实行分类指导、差别政策，如对托底资金的落实上，把不同经济发展水平的乡镇分为三档来落实财政资金等，这为有效推进改革，因地制宜地解决农村经济社会发展问题，奠定了科学的基础。
二、农村集体经济管理——新农村建设必须解决的问题
当前，农村集体经济管理已成为影响干群关系，制约村级组织建设的重要问题。每个行政村都有不少的集体资产，如村机动用地，工商用地，集体承包用地，在一些靠近中心城市经济发达的农村，这部分集体资产非常巨大。在传统的农村管理体制中,村集体资产经营和管理基本上集中在村级两委会手中,村级组织既是村集体资产所有者的代表，又是这部分资产的经营者，这种集所有者与经营者于一身的管理模式，既无法适应市场经济发展的要求，又容易滋生农村干部利用公权寻租谋私现象出现，使村集体经济产权虚化，甚至异化为村委会经济。怎样管理好农村集体资产，建立起村级财富积累机制和共享机制，使村级经济真正为村级组织的正常运转、新农村建设和提高农民收益提供资金保障。
随着农村经济社会的发展，农村赤字村的比重反在增加。以青浦区为例，2006年青浦区赤字村有97个，占总数的49.5%，赤字额最高达284.83万元；赤字村呈现不断增加的趋势，2004年青浦赤字村有72个，2005年84个，2006年达到97个村，赤字村的年增长率达15%。为了缓解赤字村的矛盾,2006年青浦区拨付了1801.98万元财政转移支付，专项扶持经济薄弱村，使全区的赤字村从97个减少到了72个，但赤字总额仍比上年增加635万元，达4530万元，增长16.3%。在调查过程中我们还发现一个奇怪现象，经济薄弱村并不等于是赤字村，相当多的赤字村是出现在经济较发达的乡镇农村。在青浦区的赤字村中，经济薄弱村只占33%，非经济薄弱村却占67%，这些非经济薄弱村的平均收入达到226万元，总收入在100万元以上的赤字村占73.6%，其中总收入达500万元以上的赤字村竟占了赤字村总数的18.1%。
从对“赤字村”的调查中发现，村级管理费用无序增加是造成“赤字村”的重要原因。以青浦的赤字村为例，属于管理费用过大造成赤字村的比例占全部赤字村的60%。青浦全区村级经济管理费用2006年达18187.6万元，比2001年的12672万元增长43.5%。“赤字村”的管理费支出与结余村相比，平均每年要多支出12万元，其他支出平均要多支出36万元。从全区范围看，村级组织的管理费用居高不下，2004年是1.6143亿元，2005年达1.7865亿元，2006年高达1.8187亿元。
农村管理费用增长的主要原因有以下几点：
一是村级组织行政管理事务增多，行政成本日益加大。近年来，随着村镇的撤并，行政村的规模日益增大，管辖的范围越来越大。以青浦区为例，一般行政村都具有500户到1000户人家，2000到3000人口，（还不包括人数不等的外来人口），由于农民居住范围较散，增收困难，外来人口增多，乡村治安复杂，利益纠纷繁多，致使村级组织的行政事务大量增加，村级组织日益行政化，行政成本不断增加。同时，村级组织日益行政化趋向，又造成一些村级组织日益“官僚化”“机关化”。不少经济较好的行政村盖起了豪华的办公楼，购置了高档轿车，甚至配备专职驾驶员，村干部忙于开会，应付各种检查、调查，一些村干部过着一支烟、一张报纸、一杯茶、一部电话的机关生活。
二是村级组织管理人员无序增加，村级经费供养人员越来越多。目前各行政村里有党组织、村委会、还有人数不等的支委、村委、民兵队长、团支部书记、妇联主任、治保队长、调解主任、还有计划生育员、电工、水管员，近年来不少村还增加了垃圾清运、道路保洁、河道清洁、联防治安等等工作人员，一个村少则十多人，多则几十人，甚至上百人。而有岗位就要拿工资，有那么多人拿钱，国家又没有对这些人的财政开支，村级组织的支出费用必然不断增加。村级经费供养人员的无序增加，引起村民利益冲突，使村民意见骤然增多。
三是村级组织运行成本无序增大。首先，村干部收入管理无序，村干部收入与村民收入差距拉大。村干部的收入占全村管理支出的30%，是当地农民收入的５到10倍。村干部的收入主要分两部分，一部分是政府的财政补贴，这是近年来政府为了稳定农村干部队伍而实施的政策；另一部分是村干部的考核奖励工资，主要是由乡镇政府对村干部进行各种考核来确定，奖励资金却出自村集体经济的收益，这部分收益大大高于干部的基本工资。其次是村招待费用日益增多，除了为数不少的招商费用以外，还有居高不下的招待费用，这两部分费用占村管理费用的22%。再次，村级福利费用连年增大。由于农村公共产品和公共服务严重短缺，农村居民的社会福利需求日益增多，使本来由政府承担的一部分社会福利却由村级组织独自担当。随着村级民主的发展，村民对村干部的选任有了越来越多的话语权，村干部从自身的政治利益出发，对村民的福利要求不能不闻不问。目前由村级组织承担的乡村福利名目繁多，大致可归为几类，一是救济类，主要是五保户、困难户、三峡移民、助学等补助；二是保障类，主要是独生子女、合作医疗、计划生育、献血、老年人费用补助；三是公益活动费用，如党团组织活动费用，村公共活动室费用，党员、村民代表等节假日费用，村民吊唁探病费用等等。近年来党员和村代表活动经费支出过大过快，引起了村民的不满。四是乡村建设费用职责不清。在新农村建设过程中，政府和村民对公益事业和公共设施的发展要求越来越高，政府为此制定了不少项目和标准，如卫生健康村、综合治理村，创建为农综合服务站、村卫生室等。为完成这些项目，村级组织还得承担相当数额的配套资金，这种政府“定政策、定项目、定标准却给不足钱”的供给模式，导致村级组织经济负担日益加重。
正是针对农村经济管理上出现的这些新问题，在推进村级综合配套改革的政策设计中，青浦区政府把财政支持与管理制度创新有机结合起来，从制度设计上规范了村级经济管理的主体、程序与方法。如建立由多方利益代表组成村集体资产管理委员会，避免村集体资产管理和经营过分集中在村干部手中；又如建立村级财务预决算制度，规范对村级正常运转托底经费使用和托管资产收益分配的预决算管理，促使村级财务管理逐步走向制度化；以村民自治制度为基础，对托管的集体资产收益分配实行预算和决算向集体经济全体成员报告制度，等等。这些配套的政策措施对解决农村集体资产产权虚化问题，建设集体经济村民共享机制无疑是有价值的探索。
三、如何实现政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动——农村综合配套改革需要进一步探索的问题
党的十七大报告指出：“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。”十七大报告的这个新提法，切中了当前农村基层社会的新变化，对深化农村综合配套改革有很强的指导性。当前上海郊区的农村社区已不是传统的农业社区，其社会结构发生了深刻的变化，各种新的社会矛盾和社会问题不断出现，农村居民的自主管理和民主意识不断增强。同时，随着新农村建设工程不断推进，政府的各项惠农政策要不断落实到农村，政府的行政管理需要延伸到乡村，如何真正“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”是我们进一步深化农村综合配套改革，建设社会主义新农村需要深入探讨的问题。
首先是村民自治组织的定位问题。村民自治组织是我国宪法规定农村社区制度，按照《村委会组织法》，村民自治组织的主要功能大体可分为两大部分：一是自治性的职权。如负责农村公共事务和公益事业，调整民间纠纷，维护社会治安，开展文化活动，管理和维护村里的集体财产，服务与协调村经济活动，保护和改善环境，这是村民自治组织存在的根本性的职能。另一部分是协助乡镇政府履行行政性的职权，推行和促进农民履行各项公民义务。如服兵役，义务教育，计划生育等。这两种功能反映我国的村民自治组织一方面具有自治性质，另一方面又是政府与农村沟通的桥梁和中介，它既不完全政府化，也不是完全的民间自治组织，这一点与国外自治型社区有着本质的区分，也与一般的自治性组织有所区别。
其次是乡镇政府的行政管理体制与职能问题。从行政管理的角度看，行政村隶属于乡镇政府管辖，在传统的垂直结构压力型领导体制下，乡镇政府必须要通过种种名目繁多的考核，把政务延伸到行政村，不然它就无法把受理贯彻到乡村。随着郊区建设的发展，近年来乡镇政府向村委会下派的政务大量增多，使村民自治组织的政务不断扩大，不仅压缩了村民自治组织的自治功能，使村委会无暇顾及大量出现的村务，还使行政运行成本不断增加。村的社会综合管理有五类16项。这五类是：1、综治工作，信访工作，法制宣传与调解工作；2、卫生创建与环境保护工作；3、耕地保护、土地流转工作；4、人口计划生育工作、来沪人员服务管理工作；5、整治违法建筑工作和动迁安置工作；12项工作分别是：组织工作、纪检监察工作、宣传工作、卫生工作、文体工作、社会保障工作、人民武装工作、共青团工作、妇女工作、工会工作、统战工作、教育工作、科普工作、档案工作、信息化工作、保密工作。可见，上级政府有多少个工作部门，下面就有多少项政务，村级组织事实上已成为乡镇政府延伸机构，而且这些政务费用基本上是由村级组织自我承担，造成了事权与财权的不对称。
深化农村综合配套改革，就要重新思考村级组织的制度构架，把农村的自治组织、行政组织和经济组织的三个职能加以厘清，使之更加适应城市化发展的趋势。青浦区推出的农村综合配套改革初步厘清了村级组织的行政职能和经济职能的关系。但是如何进一步完善村民自治，通过发展村级民主培育农民的主体意识，如何由传统的条线的、单向的管理运行机制向网格的、互动的基层治理运行机制转变，强化社会自治功能，仍有很大的探索空间。更为重要的是，农村综合配套改革不能把目光仅仅局限在村级组织，实现政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动，还要从传统的政府对农村管理体制中解放出来，深化乡镇政府行政改革，重新定位乡镇政府的功能，转变政府对农村治理的方式，理顺村镇组织的事权与财权，规范乡镇政府的行政行为，严格按照法定权限和程序开展政务活动，加强乡镇政府对农村社区的公共管理和公共服务的职能。只有这种自上而下的改革，才能逐步破解“有效衔接和良性互动”这一课题。
作者单位：中共上海市青浦区委党校
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