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摘 要：政府举债本是为了促进经济快速发展，提高人民生活质量水平，但凡事都有两面性，举债在促进经济发展的同时，也给国家带来了负债风险隐患，纵观历史我们不难发现一些机构与国家因对负债风险的管理不善最终导致自身的破灭，例如雷曼兄弟、冰岛和希腊等。基于当前国际经济的大环境和我国政府负债的现状，做好负债（尤其是或有负债）的管理以及负债风险的防范与化解显得尤为重要。
关键词：政府举债；负债风险；风险管控
一、我国政府对负债管理的现状
（一）我国对地方政府负债的分类
基于对政府负债管理和防范风险的研究方向，我采用了世界银行高级经济学家汉纳·普拉科瓦（Hana Polackova）的分类方法，就是将政府债务按形成依据是否明确划分为两类显性债务和隐性债务，在这之下还可以按偿还性的不同划分为直接债务和或有债务。
（二）地方政府在负债管理中的问题
政府负债规模较大；收付实现制，会计长时间无法对这隐性负债进行适当的考核与计量，隐性负债沉重；政府在进行担保时可能被迫偿还企业负债；资金的利用效率普遍低下，政府偿债能力低；缺乏控制，对风险的低估，还没有形成一个系统的负债管理系统。
二、我国地方政府负债分析
（一）我国地方政府债务成因
1、财权与事权的分离
自我国进行分税制改革后，虽然暂时划分了中央政府与地方政府的事权与支出，但这种划分的不合理性也随着时间的流逝渐渐体现出来，地方政府的民生建设任务与其财力不相称导致举债难免就造成了地方负债过高，风险加大的局面。
2、片面的追求地方经济发展
自改革开放以来，我国经济取得了快速的发展、各种需求日益增长，但某些地方政府被不顾当地实际财政情况，钱不够了，打着“为人民的旗号借钱举债来搞基础设施的建设，这些设施虽然在一定程度满足老百姓的公共需要，但政府本身却由于财力的不够宽裕，无法还清自身的债务，导致“政府烂尾工程”悲剧。
3、干部考核机制存在缺陷
从经济“又快又好”发展到“又好又快”发展，我国的经济发展观越来越科学合理化了，但在我国干部考核机制上似乎并未发生相应的改革。过分侧重于地区的GDP，而忽视了一些比较重要的和隐性的看不到的考核指标。
（二）我国地方政府债务隐患分析
1、债务结构不合理
我国地方政府财政收入过度依赖于地方土地转让金，而非一些能为政府财政持续提供“血液”的经济体，收入结构的不合理，致使我政府在偿还负债的时候有很大的不确定性，风险较大。一旦房地产市场进入低迷时期，政府财政收入定会相应减少，按时还债的风险就会增加。
2、存在大量的隐性负债
2013年，我国政府隐性负债的总规模约近11万亿元，在现行收付实现制下，这些隐性负债（政府担保、 社保资金缺口以及政府管理的国有企事业单位负债等）的计量与披露存在延迟性等缺陷，不能在政府的资产负债表中进行列示，更难纳入政府的预算管理。
3、资金的利用效率低
目前我国尚未建立起规范的地方政府举债融资机制，所以地方资金的融通在很大程度上存在着不匹配的现象，例如过度融资、非法融资、融资结构不合理等。
4、举债的规模不可控
虽然我国已经在法律上赋予了地方政府举债融资权限，同时也在加快建立规范的地方举债融资机制。但事实上，部分地方和单位违规融资等现象在局部地区依然存在，加之我国政府债务存在多样性、隐蔽性和分散性的特点，这给政府债务核算和管理带来了很大的难度。
三、地方政府债务风险防范对策
（一）坚持制度的与时俱进
1、深化财政体制改革
当一个国家的财政制度的落后于时代时，其国家治理与运行也必将受到严重的阻力。在2013年十八届三中全中就曾指出，要改革财政制度，协调中央与地方，充分发挥他们的优势。总的来说，就是要建立一整套合规统一的财政体系，深化财政体制改革不是一蹴而就的，它的实现需要经历一个漫长的过程，在这前进的道路上，我觉得要坚持以下原则：以史为鉴、积极果敢、虚心学习、统筹关系、稳步推进。
2、财、事两权合理划分，积极实施转移支付
前面已经提到过，事权与财权的不匹配是负债过高的原因之一，所以要想解决政府负债过高的现象，必须科学合理的分配财权与事权，让政府有更多的财政收入或者中央承担一部分的地方财政支出，例如可以将一些国税下放到地方等，以便减少地方财政的压力。当地方政府有雄厚的财政支持时，政府举债规模与负债风险就都会大幅的减少。
（二）加快政府自身的转变
1、规范自身举债行为，优化政府考核机制
虽然对地方政府的负债进行全面的审计，可以防范和化解金融风险，同时对规范地方政府举债行为有一定的作用。但基于政府举债行为的多样、多发性，要想通过工作量大且周期长的第三方审计来杜绝不规范的举债行为，显然是杯水车薪。反观国际上的一些做法，从政府自身即在内部形成一套制度来对政府举债的合理性、可负担的举债额度等问题进行约束与规范，倒是取得了不错的成效。这就要求我们首先，要建立起完善的举债制度，根据当地发展的实际情况（财务状况，债务风险等），由国务院测算给出地方政府的负债的合适规模，对债务余额的大小和其增长的速度设定合理的警戒线，随时关注。其次，要建立严格的内控制度，对政府举债行为进行严格的审批与监督，对不合法、合规或不合理的举债行为坚决不予通过，同时时刻关注融通资金的去向。最后，要优化地方政府的融资平台，政府债务要减少通过企事业单位进行举债的避免政府负担过多企业债务的现象。
2、发展地方经济，保持财政收入的稳定
政府举债也是为发展地方经济提供金钱支持的一种手段，经济的发展再为地区带来“回血”效应，帮助地方政府对负债进行偿还，可见经济是一个地区的还债能力的根本保证。因此应加大对实体经济的支持力度，促进地区的“造血”能力，也许是最良性的治疗方式。通过营造良好的自由的市场环境，推动地方的经济健康稳定发展，从而建立起具有良性循环的财政收入体系，使地方政府获得更多的资金支持，以便减少政府举债带来的风险。 3、加强信息的“阳光性”
“阳光政府”是早早就提出的政府建设方向，对于政府的负债信息同样需要出来晒晒太阳，这样可以让公众和社会来进行监督，帮助政府更好的进性债务的管理。依据我国法律，对我国政府负债信息的公示制度进行修缮，既可以对政府形成一定的约束力，还可以使政府变得更具“阳光性”，让资产负债维持在一个相对健康的水平。同时，为了使公众更好的参与到对政府负债的监督中，我国还需要完善债务报告公开制度。对地方政府的债务，应通过政府会计进行合理的列示与披露，让每一位公民都能对政府的负债有一个总体上的把握。此外，要加强政府公信力的建设，对于一些重大的政府性项目，要定期向社会公众公开其现状，自觉地接受社会的监督与制约，营造良好的政府形象。
（三）完善负债管理机制
1、加强对隐性或有负债的管理
在会计上，应逐步采用权责发生制对政府的资产负债信息进行核算。在以收付实现制为基础的政府会计的核算中，对于财政支出的核算是不完整的，因为它未对那些尚未用现金支付的政府负债进行核算。这样，在这种会计基础下形成的政府负债信息是不全面的，政府并不能直接利用它对政府负债风险做出判断。但是在权责发生制下，这些隐性负债将无法逃脱政府会计的核算与披露。在政府会计基础的过渡时期，我国政府会计可以采取“双制”并存的过渡方法，这样既可以确保原有的政府运行体制可以正常运转，避免出现大的问题；又可以对我国负债信息的披露起到完善作用，为我国政府会计以后的发展积累一定的经验。
2、丰富法律法规与法律约束
提到法律约束，首先想到的可能就是我国的《预算法》和《担保法》这两部与我国政府负债关系较为密切的法律了。一个为政府的各项财政支出与举债与否提供统筹规划的依据与标杆，帮助政府更好的发挥其职能；一个是对政府担保进行规范与约束，防止政府因不良担保造成负债过高现象的出现。要想规范好地方政府债务完善这两部法律，废除其中与新时代下不相符合的法条似乎是最为有效的工具。在新颁布的《预算法》中允许政府发债券这一改革举措，也体现了我国政府也在积极寻求预防地方政府债务风险的方法。
（四）增加负债偿还保障，建立完善偿债机制
借鉴美国的市政债的做法。我国在新颁布的预算法中也允许政府发债券。但要偿债机制并非只是发行个市政债那么简单。市政债只能说是其中比较重要的且有成熟经验可以借鉴的一种还债方式。除此之外，还有很多比较好的经验是我们可以学习的。例如将责任进行系统的分化，落实到部门单位甚至是个人，完善政府的问责机制；同时因谁形成的负债，就由谁来偿还，切实执行政府制定的短期偿债计划；为确保能按时偿还债务，政府应减少对收入不稳定的项目的投资；政府还可以设立偿债准备金制度，制定长期的偿债规划，防止政府负债风险的过于集中，按时按点的逐步偿还政府债务；可以效仿社会的基金组织，由政府组建一个基金组织，当政府出现还债危机时，来为政府偿还债务。
四、结论
通过对我国负债的分析，可以看出我国负债规模过大且存在大量的隐性负债，对风险的防范较为困难，而造成这种现象的原因，表面上看是政府不规范的举债行为和管理意识上的淡薄造成的，但其根本原因在于我国财政体制与负债管理上的缺失与漏洞，例如政府负债会计管理上不全面，对负债的披露不到位，法律约束较少等。这直接导致了我国政府负债在利用上的低效与风险上的加剧。因此，在防范政府负债风险时，首先就要进行制度完善，加强管理与披露，其次就是要规范政府行为，提高风险意识。此外，还应借鉴外国负债管理经验，建立具有中国特色的偿债机制，为我国负债偿还建立保障。
参考文献：
[1]吴莹，刘家君.政府负债会计处理与责任考核[J].会计之友2011年第6期下：86～88.
[3]李永刚.刍议地方政府显性负债风险及其化解[J].经济观察.2011年，第7期：78～85.
[4]叶永刚，郑小娟，宋凌峰.地方政府负债能力及债务风险研究[J].经济管理.2013年第5期：10～18.
[5]钟永红.美国市政债券偿债机制经验及启示[J].征信.2015年第1期：61～65.
[6]谢宜豪.我国地方政府负债状况分析[J].中国财政：76.
[7]Moody’s Investors Service.U.S Municipal Bond Defaultsand Recoveries， 1970-2013[DB/OL].2014-05-06.http：//www.moodys.com.
[8]Julian Bommer.Robin Spence，Mustafa Erdic，Shigeko Tabuchi.Development of an earthquake loss model for Turkish catastrophe insuance [J].Journal ofSeismology.2011，（3）：34～36.
关键词：政府举债；负债风险；风险管控
一、我国政府对负债管理的现状
（一）我国对地方政府负债的分类
基于对政府负债管理和防范风险的研究方向，我采用了世界银行高级经济学家汉纳·普拉科瓦（Hana Polackova）的分类方法，就是将政府债务按形成依据是否明确划分为两类显性债务和隐性债务，在这之下还可以按偿还性的不同划分为直接债务和或有债务。
（二）地方政府在负债管理中的问题
政府负债规模较大；收付实现制，会计长时间无法对这隐性负债进行适当的考核与计量，隐性负债沉重；政府在进行担保时可能被迫偿还企业负债；资金的利用效率普遍低下，政府偿债能力低；缺乏控制，对风险的低估，还没有形成一个系统的负债管理系统。
二、我国地方政府负债分析
（一）我国地方政府债务成因
1、财权与事权的分离
自我国进行分税制改革后，虽然暂时划分了中央政府与地方政府的事权与支出，但这种划分的不合理性也随着时间的流逝渐渐体现出来，地方政府的民生建设任务与其财力不相称导致举债难免就造成了地方负债过高，风险加大的局面。
2、片面的追求地方经济发展
自改革开放以来，我国经济取得了快速的发展、各种需求日益增长，但某些地方政府被不顾当地实际财政情况，钱不够了，打着“为人民的旗号借钱举债来搞基础设施的建设，这些设施虽然在一定程度满足老百姓的公共需要，但政府本身却由于财力的不够宽裕，无法还清自身的债务，导致“政府烂尾工程”悲剧。
3、干部考核机制存在缺陷
从经济“又快又好”发展到“又好又快”发展，我国的经济发展观越来越科学合理化了，但在我国干部考核机制上似乎并未发生相应的改革。过分侧重于地区的GDP，而忽视了一些比较重要的和隐性的看不到的考核指标。
（二）我国地方政府债务隐患分析
1、债务结构不合理
我国地方政府财政收入过度依赖于地方土地转让金，而非一些能为政府财政持续提供“血液”的经济体，收入结构的不合理，致使我政府在偿还负债的时候有很大的不确定性，风险较大。一旦房地产市场进入低迷时期，政府财政收入定会相应减少，按时还债的风险就会增加。
2、存在大量的隐性负债
2013年，我国政府隐性负债的总规模约近11万亿元，在现行收付实现制下，这些隐性负债（政府担保、 社保资金缺口以及政府管理的国有企事业单位负债等）的计量与披露存在延迟性等缺陷，不能在政府的资产负债表中进行列示，更难纳入政府的预算管理。
3、资金的利用效率低
目前我国尚未建立起规范的地方政府举债融资机制，所以地方资金的融通在很大程度上存在着不匹配的现象，例如过度融资、非法融资、融资结构不合理等。
4、举债的规模不可控
虽然我国已经在法律上赋予了地方政府举债融资权限，同时也在加快建立规范的地方举债融资机制。但事实上，部分地方和单位违规融资等现象在局部地区依然存在，加之我国政府债务存在多样性、隐蔽性和分散性的特点，这给政府债务核算和管理带来了很大的难度。
三、地方政府债务风险防范对策
（一）坚持制度的与时俱进
1、深化财政体制改革
当一个国家的财政制度的落后于时代时，其国家治理与运行也必将受到严重的阻力。在2013年十八届三中全中就曾指出，要改革财政制度，协调中央与地方，充分发挥他们的优势。总的来说，就是要建立一整套合规统一的财政体系，深化财政体制改革不是一蹴而就的，它的实现需要经历一个漫长的过程，在这前进的道路上，我觉得要坚持以下原则：以史为鉴、积极果敢、虚心学习、统筹关系、稳步推进。
2、财、事两权合理划分，积极实施转移支付
前面已经提到过，事权与财权的不匹配是负债过高的原因之一，所以要想解决政府负债过高的现象，必须科学合理的分配财权与事权，让政府有更多的财政收入或者中央承担一部分的地方财政支出，例如可以将一些国税下放到地方等，以便减少地方财政的压力。当地方政府有雄厚的财政支持时，政府举债规模与负债风险就都会大幅的减少。
（二）加快政府自身的转变
1、规范自身举债行为，优化政府考核机制
虽然对地方政府的负债进行全面的审计，可以防范和化解金融风险，同时对规范地方政府举债行为有一定的作用。但基于政府举债行为的多样、多发性，要想通过工作量大且周期长的第三方审计来杜绝不规范的举债行为，显然是杯水车薪。反观国际上的一些做法，从政府自身即在内部形成一套制度来对政府举债的合理性、可负担的举债额度等问题进行约束与规范，倒是取得了不错的成效。这就要求我们首先，要建立起完善的举债制度，根据当地发展的实际情况（财务状况，债务风险等），由国务院测算给出地方政府的负债的合适规模，对债务余额的大小和其增长的速度设定合理的警戒线，随时关注。其次，要建立严格的内控制度，对政府举债行为进行严格的审批与监督，对不合法、合规或不合理的举债行为坚决不予通过，同时时刻关注融通资金的去向。最后，要优化地方政府的融资平台，政府债务要减少通过企事业单位进行举债的避免政府负担过多企业债务的现象。
2、发展地方经济，保持财政收入的稳定
政府举债也是为发展地方经济提供金钱支持的一种手段，经济的发展再为地区带来“回血”效应，帮助地方政府对负债进行偿还，可见经济是一个地区的还债能力的根本保证。因此应加大对实体经济的支持力度，促进地区的“造血”能力，也许是最良性的治疗方式。通过营造良好的自由的市场环境，推动地方的经济健康稳定发展，从而建立起具有良性循环的财政收入体系，使地方政府获得更多的资金支持，以便减少政府举债带来的风险。 3、加强信息的“阳光性”
“阳光政府”是早早就提出的政府建设方向，对于政府的负债信息同样需要出来晒晒太阳，这样可以让公众和社会来进行监督，帮助政府更好的进性债务的管理。依据我国法律，对我国政府负债信息的公示制度进行修缮，既可以对政府形成一定的约束力，还可以使政府变得更具“阳光性”，让资产负债维持在一个相对健康的水平。同时，为了使公众更好的参与到对政府负债的监督中，我国还需要完善债务报告公开制度。对地方政府的债务，应通过政府会计进行合理的列示与披露，让每一位公民都能对政府的负债有一个总体上的把握。此外，要加强政府公信力的建设，对于一些重大的政府性项目，要定期向社会公众公开其现状，自觉地接受社会的监督与制约，营造良好的政府形象。
（三）完善负债管理机制
1、加强对隐性或有负债的管理
在会计上，应逐步采用权责发生制对政府的资产负债信息进行核算。在以收付实现制为基础的政府会计的核算中，对于财政支出的核算是不完整的，因为它未对那些尚未用现金支付的政府负债进行核算。这样，在这种会计基础下形成的政府负债信息是不全面的，政府并不能直接利用它对政府负债风险做出判断。但是在权责发生制下，这些隐性负债将无法逃脱政府会计的核算与披露。在政府会计基础的过渡时期，我国政府会计可以采取“双制”并存的过渡方法，这样既可以确保原有的政府运行体制可以正常运转，避免出现大的问题；又可以对我国负债信息的披露起到完善作用，为我国政府会计以后的发展积累一定的经验。
2、丰富法律法规与法律约束
提到法律约束，首先想到的可能就是我国的《预算法》和《担保法》这两部与我国政府负债关系较为密切的法律了。一个为政府的各项财政支出与举债与否提供统筹规划的依据与标杆，帮助政府更好的发挥其职能；一个是对政府担保进行规范与约束，防止政府因不良担保造成负债过高现象的出现。要想规范好地方政府债务完善这两部法律，废除其中与新时代下不相符合的法条似乎是最为有效的工具。在新颁布的《预算法》中允许政府发债券这一改革举措，也体现了我国政府也在积极寻求预防地方政府债务风险的方法。
（四）增加负债偿还保障，建立完善偿债机制
借鉴美国的市政债的做法。我国在新颁布的预算法中也允许政府发债券。但要偿债机制并非只是发行个市政债那么简单。市政债只能说是其中比较重要的且有成熟经验可以借鉴的一种还债方式。除此之外，还有很多比较好的经验是我们可以学习的。例如将责任进行系统的分化，落实到部门单位甚至是个人，完善政府的问责机制；同时因谁形成的负债，就由谁来偿还，切实执行政府制定的短期偿债计划；为确保能按时偿还债务，政府应减少对收入不稳定的项目的投资；政府还可以设立偿债准备金制度，制定长期的偿债规划，防止政府负债风险的过于集中，按时按点的逐步偿还政府债务；可以效仿社会的基金组织，由政府组建一个基金组织，当政府出现还债危机时，来为政府偿还债务。
四、结论
通过对我国负债的分析，可以看出我国负债规模过大且存在大量的隐性负债，对风险的防范较为困难，而造成这种现象的原因，表面上看是政府不规范的举债行为和管理意识上的淡薄造成的，但其根本原因在于我国财政体制与负债管理上的缺失与漏洞，例如政府负债会计管理上不全面，对负债的披露不到位，法律约束较少等。这直接导致了我国政府负债在利用上的低效与风险上的加剧。因此，在防范政府负债风险时，首先就要进行制度完善，加强管理与披露，其次就是要规范政府行为，提高风险意识。此外，还应借鉴外国负债管理经验，建立具有中国特色的偿债机制，为我国负债偿还建立保障。
参考文献：
[1]吴莹，刘家君.政府负债会计处理与责任考核[J].会计之友2011年第6期下：86～88.
[3]李永刚.刍议地方政府显性负债风险及其化解[J].经济观察.2011年，第7期：78～85.
[4]叶永刚，郑小娟，宋凌峰.地方政府负债能力及债务风险研究[J].经济管理.2013年第5期：10～18.
[5]钟永红.美国市政债券偿债机制经验及启示[J].征信.2015年第1期：61～65.
[6]谢宜豪.我国地方政府负债状况分析[J].中国财政：76.
[7]Moody’s Investors Service.U.S Municipal Bond Defaultsand Recoveries， 1970-2013[DB/OL].2014-05-06.http：//www.moodys.com.
[8]Julian Bommer.Robin Spence，Mustafa Erdic，Shigeko Tabuchi.Development of an earthquake loss model for Turkish catastrophe insuance [J].Journal ofSeismology.2011，（3）：34～36.