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随着市场化进程的深入和经济社会的迅速发展，分散的林地经营模式已经越来越不能适应经济发展的要求，逐渐阻碍了林业的发展和林农收入的提高。因此，进行林地制度改革、实行与经济发展相适应的林地规模经营的呼声越来越高，实行林地流转也成为理论界和实践过程中进行林地制度改革的一个重要选择。
林地制度作为农村地区的一项基本制度，其重要性毋庸质疑。促进林地流转是在新时期的经济社会背景下，克服林地家庭分散经营缺点的重要途径，也是发展现代林业的必然要求。具体来说，只有林地进行了合理的流转，才可能实行林业的规模化经营，提高林业生产的组织化程度，从而适应迅速变化和发展的经济市场化和全球化的竞争要求。广大学者和实践工作者已经普遍认识和接受了合理推进林地流转的重要性。
实际上，全国的林地流转水平一直处在比较低的水平线上。即使在浙江省的沿海经济发达地区，流转林地也仅占全省林地总面积的一小部分。改革开放以来，浙江的改革一直走在全国各省最前列，尤其是省内私营经济的发展速度。浙江省内大量的农户开始从土地中摆脱出来，从事二、三产业，产业结构发生了巨大的变化，土地包括林地的生产效率和农户对土地、林地的依赖程度大幅度下降。在这种情况之下，浙江省农村土地林地的流转行为日益盛行，转让、转包、反租倒包、林地信托等多种有益的探索层出不穷。因此，浙江省有着丰富的农地流转创新实践经验，相关的研究成果也可以做为典型经验向全国其他地区推广。但是对浙江土地林地流转情况的调查发现，尽管浙江省的林地流转总体不错，但是其整体上还是处在一个比较低的水平，农户对于流转出他们承包的林地还是存在着很多的顾虑。
在实现林地流转的过程中，农民进行土地流转的意志至关重要，直接关系到林地流转是否能够完成。在通过大量的阅读和社会调查之后，笔者发现农户流转林地的意愿仍处于非常低的水平，即使在国家有关部门以非常明确的方式鼓励农户进行土地流转，农户的意愿也没有预期那样高。林地产权制度不清晰、缺乏必要的机构提供流转信息、农村地区缺乏必要的社会保障体系等因素使农户在流出林地的过程中存在诸多顾虑，严重影响了农户流转林地的激情和主动性，制约了农村地区林地流转水平和林地规模经营程度的提高。这说明，实践过程中的林地流转还是存在许多制约因素，如林地产权不清晰、林地流转或交易服务平台缺失以及农村社会保障体系不完善等，这些都极大地阻碍了林地流转制度改革的进程。
制约林地流转的原因
虽然林地流转的重要性已经越来越为人们所认识和接受，但林地产权不清晰、农村社会保障缺位等因素制约了农户流转林地的积极性。
浙江农村地区的林地基本上实行的是集体所有制，即林地所有权的拥有者属于集体，这个集体包括乡集体、村集体或者村民小组，林地的所有权关系看似非常清晰，集体是唯一明确规定的土地合法所有者。但是细想之下，这种所有制关系还是存在着很大的问题。首先，集体并不是一个非常明确的概念，法律和国家政策对于集体也并没有给出一个非常清晰的具体界定，在实行改革开放之后，农村地区已经实现了公社化到村民自治小组的转变，原先的集体组织已经很少干预到村民的经济生活，在很多地区，集体其实早已经名存实亡。其次，集体所拥有的权利也是一份不完整的权利，林地所有者的权利受到了极大的限制。集体对于涉及林地的许多事情其实并没有决定的权利，这些权利依然属于国家，在这种情况下，农户对于林地到底属于谁很难有一个明确的认识。而林地要作为一种商品进行流转就必须符合商品的基本属性，即拥有明确的所有权关系，显然，我国现行的农村林地产权制度决定了我国农村的林地并不具备这样的条件。不清晰的林地产权制度极大的限制了农民流转林地的行为。在这种情况下，农户对于流转林地存在着诸多的顾虑和错误的观念，制约了农户流转林地水平的提高。
农村社会保障缺位也是制约林地流转的重要原因。建国之后，我国长期实行城乡二元制发展模式，广大农村地区不论经济发展水平还是农民的生活水平都和城市存在着巨大的差距，即使近几年，中央已经认识到乡村地区社会经济发展的滞后将会成为我国经济发展的一个瓶颈问题，并且也已经加大了对农村地区发展的支持力度，但是长期城乡二元发展模式所造成的影响已经不是短时间里能够消弭的。林地对于许多农民而言，不仅仅是简单的生产资料，它还承担着农民的就业保障和养老等基本的社会保障功能，尤其是在就业和养老两大基本保障没有得到解决之前，土地包括林地就是农户的命根子，绝不会轻易放弃。
农户愿意转让出林地的前提是他们能够摆脱对林地的依赖，即在非农产业获得就业机会，并能获得不低于转让出林地之前的收入水平，因此非农产业能够容纳农户就业的水平直接关系到农户是否愿意进行林地流转活动。在被调查的农户中我们发现，超过三分之一的农户认为缺乏稳定的二、三产业就业渠道是他们进行林地流转时的主要顾虑。
农村地区基本的社会保障，如养老、疾病保险等保障制度的不健全也是农户不愿进行土地林地转让活动的主要顾虑。在城市居民享受相当完善的保障制度的同时，占我国人口最大比例的农民却完全被排除在城市的保障体制之外，即使在经济发展最为发达的浙江地区，农民享受的也只有最基本的大病、养老等几项，在这种情况下，农民还得承担比城市居民更多的保险支出。在被调查的农户中我们发现，如果在政府能够为农户建立基本的养老等保障措施的前提下，有近一半农户愿意放弃林地承包权，远远高于进行林地流转的实际水平，显然，保障措施的缺失极大地制约了农户流转林地的行为。
在整个林地流转过程中，林地流出主体一般为分散经营的农户，流入主体则多数为林业经营大户或农业龙头企业。显然，两者在生产经营的规模、效益与理念等方面存在很大差异，相互之间的需求与供给信息也很容易出现不称。因此，需要中介服务组织为林地流出和流入主体提供流转所需的各种信息、技术和组织服务，中介服务组织一般由地方政府及其相关部门或村集体组织成立。在浙江省，虽然土地流转的中介服务组织已经有了很大的发展，但林地流转的中介组织几乎还没有，也就不可能形成一个自下而上、网络状、多功能的中介服务体系，造成林地流转主体之间的信息很不对称，尤其是很多分散經营的农户根本就不知道林地可以在一定范围内进行流转，这种现象在很大程度上都是由于缺乏中介服务组织的信息服务而造成的。
林地流转中介服务组织的匮乏，必然会造成林地供求双方的信息流动受阻，尤其是对力量分散的农户而言，由于自身条件的限制，他们很难自己去收集进行流转所必要的信息，因此他们需要一个相应的平台为他们提供必要的信息。但是目前情况下一方面还很少存在林地使用权流转的经营公司，另一方面农村合作组织的功能发挥也不够，而从严重影响了农户流转 林地的行为。
解决制约流转林地因素的对策
针对上述制约农户转让林地的原因，笔者提出了相应的几点对策及建议。
第一，加强政策宣传，营造流转氛围。我国的林地流轉已经开展十几年了，但进展甚微，主要原因是认识不到位。因此必须加强宣传力度，加强政策宣传和理论指导，在全社会全面推动林地流转的氛围，扶正基层干部和广大农户对流转林地的正确认识，突破干部思想障碍，充分认识到林地流转的重要性和必要性，进一步明确它是家庭承包经营权体制的延续和完善，是市场经济条件下优化林地资源配置、推进农村城镇化、逐步转移农村剩余劳动力、不断增加农民收入的根本出路。同时也要努力克服农户的恋土观念，使其充分认识林地流转将对于建设现代化农业和增加其个人收入带来的多重意义，减少其对林地的过分依赖，提高农户流转林地的积极性。
第二，要明确产权归属。减少林地纠纷，明确农村林地的产权归属，使其与农民日益增长的土地产权意识相适应，避免大规模的林地权益纷争发生。以国家法的形式重新明确集体概念、行使集体权利的人格化主体及其权利，明确农村林地归属，赋予农民长期而又稳定的林地使用权，明确农户承包林地的性质，以法律形式进一步明确农户以林地承包经营权进行流转的权利。农村林地产权的物权化和股权化是今后改革可以考虑的一个方向。
第三，完善保障体系，增加非农就业。逐步健全农村社会保障体制，重点优先发展农民养老、疾病保险，减少农户流出土地的后顾之忧。在经济发达的地区可以适当完善其他保险，逐步缩小城乡保障体制上存在的差距。同时可以在局部地区尝试优先为土地流转主体建立比较完善的社会保障，调动农户流转林地的积极性。在城市化进程较长一段时期内，重点发展中小城市，有意识地加大中小城市中劳动密集型产业的发展力度，增加农民在二、三产业的就业岗位；搞活集体经济和乡镇企业发展模式，扩大乡镇及农村地区劳动力自我消化能力；推行农民工培训工程，增加农民流出林地后的就业渠道。
第四，发展林地市场，培育市场主体。加快农村林地流转市场的培育，加大市场在农户流转林地时发挥的作用，按市场定价，保障农户流转林地所能得到必要合理的经济补偿。总结中介服务组织的发展模式，探索符合各地实际的制度，为需要进行土地流转的农户搭建信息沟通与组织服务的平台。村级组织应该发挥其了解民情的优势，积极参与到中介服务组织中去。此外，在局部地区可以尝试在政府的有力指导下可以尝试成立一些专门从事经营土地林地使用权的企业。大力发展农业龙头企业，扶持农业生产，为该类组织提供政策扶持和专业指导，扩大农业规模化经营程度，增加对流入林地的需求量。
第五，加强制度改革，规范政府行为。加大政府改革林地流转制度的力度，规范政府在指导农户进行林地流转的行为，杜绝政府部门强迫流转等与民争利的行为，减少政府行为对农户流转林地带来的负面影响，增大政府对为农户流转林地提供服务力度，指导农户进行规范化的林地流转，完善林地流转手续，减少林地流转纠纷。
(作者单位系浙江东阳农技推广中心)
(责编：丛萍)
林地制度作为农村地区的一项基本制度，其重要性毋庸质疑。促进林地流转是在新时期的经济社会背景下，克服林地家庭分散经营缺点的重要途径，也是发展现代林业的必然要求。具体来说，只有林地进行了合理的流转，才可能实行林业的规模化经营，提高林业生产的组织化程度，从而适应迅速变化和发展的经济市场化和全球化的竞争要求。广大学者和实践工作者已经普遍认识和接受了合理推进林地流转的重要性。
实际上，全国的林地流转水平一直处在比较低的水平线上。即使在浙江省的沿海经济发达地区，流转林地也仅占全省林地总面积的一小部分。改革开放以来，浙江的改革一直走在全国各省最前列，尤其是省内私营经济的发展速度。浙江省内大量的农户开始从土地中摆脱出来，从事二、三产业，产业结构发生了巨大的变化，土地包括林地的生产效率和农户对土地、林地的依赖程度大幅度下降。在这种情况之下，浙江省农村土地林地的流转行为日益盛行，转让、转包、反租倒包、林地信托等多种有益的探索层出不穷。因此，浙江省有着丰富的农地流转创新实践经验，相关的研究成果也可以做为典型经验向全国其他地区推广。但是对浙江土地林地流转情况的调查发现，尽管浙江省的林地流转总体不错，但是其整体上还是处在一个比较低的水平，农户对于流转出他们承包的林地还是存在着很多的顾虑。
在实现林地流转的过程中，农民进行土地流转的意志至关重要，直接关系到林地流转是否能够完成。在通过大量的阅读和社会调查之后，笔者发现农户流转林地的意愿仍处于非常低的水平，即使在国家有关部门以非常明确的方式鼓励农户进行土地流转，农户的意愿也没有预期那样高。林地产权制度不清晰、缺乏必要的机构提供流转信息、农村地区缺乏必要的社会保障体系等因素使农户在流出林地的过程中存在诸多顾虑，严重影响了农户流转林地的激情和主动性，制约了农村地区林地流转水平和林地规模经营程度的提高。这说明，实践过程中的林地流转还是存在许多制约因素，如林地产权不清晰、林地流转或交易服务平台缺失以及农村社会保障体系不完善等，这些都极大地阻碍了林地流转制度改革的进程。
制约林地流转的原因
虽然林地流转的重要性已经越来越为人们所认识和接受，但林地产权不清晰、农村社会保障缺位等因素制约了农户流转林地的积极性。
浙江农村地区的林地基本上实行的是集体所有制，即林地所有权的拥有者属于集体，这个集体包括乡集体、村集体或者村民小组，林地的所有权关系看似非常清晰，集体是唯一明确规定的土地合法所有者。但是细想之下，这种所有制关系还是存在着很大的问题。首先，集体并不是一个非常明确的概念，法律和国家政策对于集体也并没有给出一个非常清晰的具体界定，在实行改革开放之后，农村地区已经实现了公社化到村民自治小组的转变，原先的集体组织已经很少干预到村民的经济生活，在很多地区，集体其实早已经名存实亡。其次，集体所拥有的权利也是一份不完整的权利，林地所有者的权利受到了极大的限制。集体对于涉及林地的许多事情其实并没有决定的权利，这些权利依然属于国家，在这种情况下，农户对于林地到底属于谁很难有一个明确的认识。而林地要作为一种商品进行流转就必须符合商品的基本属性，即拥有明确的所有权关系，显然，我国现行的农村林地产权制度决定了我国农村的林地并不具备这样的条件。不清晰的林地产权制度极大的限制了农民流转林地的行为。在这种情况下，农户对于流转林地存在着诸多的顾虑和错误的观念，制约了农户流转林地水平的提高。
农村社会保障缺位也是制约林地流转的重要原因。建国之后，我国长期实行城乡二元制发展模式，广大农村地区不论经济发展水平还是农民的生活水平都和城市存在着巨大的差距，即使近几年，中央已经认识到乡村地区社会经济发展的滞后将会成为我国经济发展的一个瓶颈问题，并且也已经加大了对农村地区发展的支持力度，但是长期城乡二元发展模式所造成的影响已经不是短时间里能够消弭的。林地对于许多农民而言，不仅仅是简单的生产资料，它还承担着农民的就业保障和养老等基本的社会保障功能，尤其是在就业和养老两大基本保障没有得到解决之前，土地包括林地就是农户的命根子，绝不会轻易放弃。
农户愿意转让出林地的前提是他们能够摆脱对林地的依赖，即在非农产业获得就业机会，并能获得不低于转让出林地之前的收入水平，因此非农产业能够容纳农户就业的水平直接关系到农户是否愿意进行林地流转活动。在被调查的农户中我们发现，超过三分之一的农户认为缺乏稳定的二、三产业就业渠道是他们进行林地流转时的主要顾虑。
农村地区基本的社会保障，如养老、疾病保险等保障制度的不健全也是农户不愿进行土地林地转让活动的主要顾虑。在城市居民享受相当完善的保障制度的同时，占我国人口最大比例的农民却完全被排除在城市的保障体制之外，即使在经济发展最为发达的浙江地区，农民享受的也只有最基本的大病、养老等几项，在这种情况下，农民还得承担比城市居民更多的保险支出。在被调查的农户中我们发现，如果在政府能够为农户建立基本的养老等保障措施的前提下，有近一半农户愿意放弃林地承包权，远远高于进行林地流转的实际水平，显然，保障措施的缺失极大地制约了农户流转林地的行为。
在整个林地流转过程中，林地流出主体一般为分散经营的农户，流入主体则多数为林业经营大户或农业龙头企业。显然，两者在生产经营的规模、效益与理念等方面存在很大差异，相互之间的需求与供给信息也很容易出现不称。因此，需要中介服务组织为林地流出和流入主体提供流转所需的各种信息、技术和组织服务，中介服务组织一般由地方政府及其相关部门或村集体组织成立。在浙江省，虽然土地流转的中介服务组织已经有了很大的发展，但林地流转的中介组织几乎还没有，也就不可能形成一个自下而上、网络状、多功能的中介服务体系，造成林地流转主体之间的信息很不对称，尤其是很多分散經营的农户根本就不知道林地可以在一定范围内进行流转，这种现象在很大程度上都是由于缺乏中介服务组织的信息服务而造成的。
林地流转中介服务组织的匮乏，必然会造成林地供求双方的信息流动受阻，尤其是对力量分散的农户而言，由于自身条件的限制，他们很难自己去收集进行流转所必要的信息，因此他们需要一个相应的平台为他们提供必要的信息。但是目前情况下一方面还很少存在林地使用权流转的经营公司，另一方面农村合作组织的功能发挥也不够，而从严重影响了农户流转 林地的行为。
解决制约流转林地因素的对策
针对上述制约农户转让林地的原因，笔者提出了相应的几点对策及建议。
第一，加强政策宣传，营造流转氛围。我国的林地流轉已经开展十几年了，但进展甚微，主要原因是认识不到位。因此必须加强宣传力度，加强政策宣传和理论指导，在全社会全面推动林地流转的氛围，扶正基层干部和广大农户对流转林地的正确认识，突破干部思想障碍，充分认识到林地流转的重要性和必要性，进一步明确它是家庭承包经营权体制的延续和完善，是市场经济条件下优化林地资源配置、推进农村城镇化、逐步转移农村剩余劳动力、不断增加农民收入的根本出路。同时也要努力克服农户的恋土观念，使其充分认识林地流转将对于建设现代化农业和增加其个人收入带来的多重意义，减少其对林地的过分依赖，提高农户流转林地的积极性。
第二，要明确产权归属。减少林地纠纷，明确农村林地的产权归属，使其与农民日益增长的土地产权意识相适应，避免大规模的林地权益纷争发生。以国家法的形式重新明确集体概念、行使集体权利的人格化主体及其权利，明确农村林地归属，赋予农民长期而又稳定的林地使用权，明确农户承包林地的性质，以法律形式进一步明确农户以林地承包经营权进行流转的权利。农村林地产权的物权化和股权化是今后改革可以考虑的一个方向。
第三，完善保障体系，增加非农就业。逐步健全农村社会保障体制，重点优先发展农民养老、疾病保险，减少农户流出土地的后顾之忧。在经济发达的地区可以适当完善其他保险，逐步缩小城乡保障体制上存在的差距。同时可以在局部地区尝试优先为土地流转主体建立比较完善的社会保障，调动农户流转林地的积极性。在城市化进程较长一段时期内，重点发展中小城市，有意识地加大中小城市中劳动密集型产业的发展力度，增加农民在二、三产业的就业岗位；搞活集体经济和乡镇企业发展模式，扩大乡镇及农村地区劳动力自我消化能力；推行农民工培训工程，增加农民流出林地后的就业渠道。
第四，发展林地市场，培育市场主体。加快农村林地流转市场的培育，加大市场在农户流转林地时发挥的作用，按市场定价，保障农户流转林地所能得到必要合理的经济补偿。总结中介服务组织的发展模式，探索符合各地实际的制度，为需要进行土地流转的农户搭建信息沟通与组织服务的平台。村级组织应该发挥其了解民情的优势，积极参与到中介服务组织中去。此外，在局部地区可以尝试在政府的有力指导下可以尝试成立一些专门从事经营土地林地使用权的企业。大力发展农业龙头企业，扶持农业生产，为该类组织提供政策扶持和专业指导，扩大农业规模化经营程度，增加对流入林地的需求量。
第五，加强制度改革，规范政府行为。加大政府改革林地流转制度的力度，规范政府在指导农户进行林地流转的行为，杜绝政府部门强迫流转等与民争利的行为，减少政府行为对农户流转林地带来的负面影响，增大政府对为农户流转林地提供服务力度，指导农户进行规范化的林地流转，完善林地流转手续，减少林地流转纠纷。
(作者单位系浙江东阳农技推广中心)
(责编：丛萍)