论文部分内容阅读
2001年发布的国务院《城市房屋拆迁管理条例》（以下称《条例》）与2003年发布的《城市房屋拆迁估价指导意见》（以下称《指导意见》），对于我国房地产业的发展与城市基础设施建设发挥了积极的重要作用。但随着我国市场经济的发展，城市房屋的拆迁到了亟需进行调整的重要关口，以符合党中央提出的构建和谐社会的基本方针，因此，我国城市房屋拆迁法规也亟需进行重构和完善。
一、《条例》偏重于城市建设的开展，而对公民民事权利的保护强调不够
2001年发布的《条例》是对1991年国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》的修订，但经修订的《条例》，仅对于城市建设中房屋拆迁的行政管理和执行效率方面考虑得更加周密了，对于公民民事权利的保护及如何保障被拆迁人利益还是强调得很少。这对于作为弱势群体的被拆迁人是不公平的。
1.《条例》中的一些规定使部分不合法的强制拆迁合法化，并且使被拆迁人处于法律上不平等的地位。
《条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决送达之日起3个月内向人民法院起诉。
拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”
《条例》第17条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”
这两项规定就使许多不合法且不合理的强制拆迁合法化。并且，政府部门不论是在公益性拆迁中还是商业性拆迁中，都可以直接干涉拆迁纠纷，决定拆迁补偿是否合理。在法院做出裁决之前，无论房屋拆迁管理部门的裁决是否合理正确，都可以先拆除房屋。也就是说，无论出现什么情况，房屋肯定是要拆除的，即使法院判决被拆迁人胜诉。
从法理上来讲，开发商与被拆迁人本是平等的民事主体，在商业性拆迁的法律关系中，双方地位平等，凡双方不能自行解决的问题，应通过民事诉讼程序最终由法院裁决。行政部门事先强行拆迁，是行政权对司法权的粗暴干预。
2.政府在拆迁工作中扮演了“双重角色”，因此难以保障被拆迁人的利益。
根据《条例》的规定，拆迁行为取得合法性的唯一要求就是取得房屋拆迁许可证。而这一房屋拆迁许可制度本身就是一种行政手段。这样，在房屋的拆迁过程中，政府先是房屋拆迁许可的授权者，后来又成为判定拆迁是否合理的裁判者。只要政府规划建设项目需要，房屋拆迁中即不受任何其他的约束。这样使被拆迁人完全处于弱势地位，才会导致湖南嘉禾县政府能挂出“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”这样可笑的横幅。
二、《指导意见》中有关评估操作规定中的漏洞
1.国家相关部门对评估机构的选择规定，限制了评估方法的正确应用。
我国社会中介服务机构已逐渐走向市场，但各个价值评估协会都归口于相应的国家部委。于是，在制订相关的规章时，总会出台一些各自行业的保护政策。城市房屋的拆迁评估就是一个明显的例子，建设部在《指导意见》第四条规定：“拆迁估价由具有房地产评估资格的估价机构承担，估价报告必须由专职房地产估价师签字。”但在城市房屋土地过户时，国土资源部门只认可持有土地评估资格的评估机构出具的评估报告。
一些地方政府为调和矛盾，只能将拆迁评估分别交由房地产与土地与两个评估机构去完成，此时就出现了不履行《指导意见》中关于“一般应当采用市场比较法”规定的情形。一些分别进行评估的城市房屋的评估过程是，其房产的建筑采用成本法评估，土地评估只根据土地的使用性质和土地级别进行评估，然后再将两个评估结果相加。这样的城市房屋拆迁评估价值能合理吗？
此外，一些县市在进行房屋拆迁时，因当地无房地产估价机构，还需从外地聘请，从而增加了评估的成本。而由行政指定必须是具备某种资格的评估机构才能拆迁评估的最严重后果是，由于不是根据专业素质和职业道德的水平来挑选评估机构，只能导致评估结果可靠性的下降。
2.房屋拆迁评估价格的确定依据缺乏说服力。
《指导意见》第三条规定：“房屋拆迁评估价格是指为确定被拆迁房屋的货币补偿金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，对其房地产价格进行的评估。”第十一条规定：“拆迁估价时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日。”而在拆迁许可证颁发日，被拆迁房屋周围的各种新的公共配套设施与商业环境往往都尚未形成，即房屋区位的未来价值还未出现，其价格当然低。但这一未来价值是客观存在的，在拆迁后，新的房地产价格可能会几倍甚至几十倍的增长，这样，根据《指导意见》评估的补偿款根本无法回来购买原地的住房。因此，当拆迁的目的为了进行商业性开发时，则应该将未来商业收益的折现值中的一部分作为被拆迁人的补偿，不然则是不公平与不合理的。
3.没有强调价值评估服务只是一种中介服务。
城市房屋拆迁评估服务是一种中介性质的专业性服务，这一服务是由拆迁人出资购买的。而房屋最后的拆迁补偿价格的决定权完全属于拆迁人，与提供拆迁补偿价值服务的评估机构无关。但我们解读《条例》和《指导意见》全文，都没有能发现两者对评估机构性质或评估结果性质的明确说明，从而使拆迁中的各方当事人都不了解评估机构与评估结果在拆迁中的地位，从而可能将拆迁中产生的一些矛盾引向评估机构。
三、尽快完善相关法规，使城市房屋的拆迁符合构建和谐社会的基本方针
1.以《宪法》为准则，明令禁止非法拆迁。
《宪法》第五条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”第三十三条第三款规定：“国家尊重和保障人权。”第三十九条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”。2007年3月颁布的《物权法》第六十八条也已经规定：“国家保护私人的所有权，禁止以拆迁、征收的名义非法改变私人财产的权属关系。”作为法规性质的《条例》，应当在房屋拆迁立法中，严格遵守《宪法》中的基本原则，合乎上述《宪法》中的精神与《物权法》中的规定。
2.政府应退出商业性拆迁活动。
在房屋拆迁中，有的是为公共利益进行的拆迁，有的是纯为商业利益而进行的拆迁，但《条例》中目前并没有将两者进行区分。凡国家财政投入、非赢利性的修建公共道路、兴办医疗、文化、军事等设施而拆迁房屋的，是公益性拆迁，政府在这种拆迁中可以有较多的发言权。而在公益性拆迁之外的商业性拆迁，是投资者为了赚取利润而进行的拆迁，这种拆迁应结合城市发展的需要来看待其正当性，并且必须依照商业模式来拆迁，在补偿费用和安置上应给予所有权人及时、充分的补偿，决不能像现在这样让开发商大饱私囊。
政府除对房屋拆迁许可证的申请进行审查与颁发这一许可证之外，完全可以不参与商业性房屋拆迁中的实际操作，而由开发商或者相关建设单位直接与被拆迁人协商拆迁事宜，按照市场化的模式进行操作。政府只对拆迁进行监督和管理，做好专职的“裁判员”，这对于当今政府职能的转变和维护政府的形象，都具有重要的意义。
3.改进和完善城市房屋拆迁中的评估管理机制，确保被拆迁人的利益。
在城市房屋拆迁过程中，提供拆迁补偿价值服务的评估机构虽然没有拆迁补偿价格的决定权，但其拥有提供咨询的权为，因此，规范拆迁补偿价值评估的管理也是非常重要的。
⑴ 国家应从宏观层面，统一行业管理政策，减少政府干预，理顺各中介服务机构协会之间的关系，使其真正走向市场。
⑵ 国家应建立监督机制，强化拆迁管理部门的职能，尤其是需要对评估机构进行监督。
⑶ 国家应审核与批准由中介机构的协会组织所制定的符合实际的评估方法，并应明确拆迁房屋评估价值与拆迁补偿价格之间的关系。应规定拆迁人不但要补偿被拆迁人因拆迁产生的直接损失，还应补偿被拆迁人因失去房屋产生的各种无形损失。如被拆迁人因生活资源的转移或中断而引起的交通、就医、入学不便以及总体生活成本增加等一系列的损失，都应给予合理的补偿。
⑷ 国家应规范拆迁评估的委托程序。进行拆迁评估的评估机构由拆迁人与被拆迁人共同选定。拆迁人和被拆迁人在评估机构的确定中不能达成一致的，由政府的房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中选择。
拆迁评估费用必须在评估工作开始之前确定，并由政府拆迁管理部门代付，防止拆迁人利用评估费用来左右评估结果。评估结果应向被拆迁人公示。总之，要提高拆迁评估的透明度，提倡公正、公平与公开。
（作者单位：山东省莱州宏正会计师事务所）
一、《条例》偏重于城市建设的开展，而对公民民事权利的保护强调不够
2001年发布的《条例》是对1991年国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》的修订，但经修订的《条例》，仅对于城市建设中房屋拆迁的行政管理和执行效率方面考虑得更加周密了，对于公民民事权利的保护及如何保障被拆迁人利益还是强调得很少。这对于作为弱势群体的被拆迁人是不公平的。
1.《条例》中的一些规定使部分不合法的强制拆迁合法化，并且使被拆迁人处于法律上不平等的地位。
《条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决送达之日起3个月内向人民法院起诉。
拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”
《条例》第17条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”
这两项规定就使许多不合法且不合理的强制拆迁合法化。并且，政府部门不论是在公益性拆迁中还是商业性拆迁中，都可以直接干涉拆迁纠纷，决定拆迁补偿是否合理。在法院做出裁决之前，无论房屋拆迁管理部门的裁决是否合理正确，都可以先拆除房屋。也就是说，无论出现什么情况，房屋肯定是要拆除的，即使法院判决被拆迁人胜诉。
从法理上来讲，开发商与被拆迁人本是平等的民事主体，在商业性拆迁的法律关系中，双方地位平等，凡双方不能自行解决的问题，应通过民事诉讼程序最终由法院裁决。行政部门事先强行拆迁，是行政权对司法权的粗暴干预。
2.政府在拆迁工作中扮演了“双重角色”，因此难以保障被拆迁人的利益。
根据《条例》的规定，拆迁行为取得合法性的唯一要求就是取得房屋拆迁许可证。而这一房屋拆迁许可制度本身就是一种行政手段。这样，在房屋的拆迁过程中，政府先是房屋拆迁许可的授权者，后来又成为判定拆迁是否合理的裁判者。只要政府规划建设项目需要，房屋拆迁中即不受任何其他的约束。这样使被拆迁人完全处于弱势地位，才会导致湖南嘉禾县政府能挂出“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”这样可笑的横幅。
二、《指导意见》中有关评估操作规定中的漏洞
1.国家相关部门对评估机构的选择规定，限制了评估方法的正确应用。
我国社会中介服务机构已逐渐走向市场，但各个价值评估协会都归口于相应的国家部委。于是，在制订相关的规章时，总会出台一些各自行业的保护政策。城市房屋的拆迁评估就是一个明显的例子，建设部在《指导意见》第四条规定：“拆迁估价由具有房地产评估资格的估价机构承担，估价报告必须由专职房地产估价师签字。”但在城市房屋土地过户时，国土资源部门只认可持有土地评估资格的评估机构出具的评估报告。
一些地方政府为调和矛盾，只能将拆迁评估分别交由房地产与土地与两个评估机构去完成，此时就出现了不履行《指导意见》中关于“一般应当采用市场比较法”规定的情形。一些分别进行评估的城市房屋的评估过程是，其房产的建筑采用成本法评估，土地评估只根据土地的使用性质和土地级别进行评估，然后再将两个评估结果相加。这样的城市房屋拆迁评估价值能合理吗？
此外，一些县市在进行房屋拆迁时，因当地无房地产估价机构，还需从外地聘请，从而增加了评估的成本。而由行政指定必须是具备某种资格的评估机构才能拆迁评估的最严重后果是，由于不是根据专业素质和职业道德的水平来挑选评估机构，只能导致评估结果可靠性的下降。
2.房屋拆迁评估价格的确定依据缺乏说服力。
《指导意见》第三条规定：“房屋拆迁评估价格是指为确定被拆迁房屋的货币补偿金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，对其房地产价格进行的评估。”第十一条规定：“拆迁估价时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日。”而在拆迁许可证颁发日，被拆迁房屋周围的各种新的公共配套设施与商业环境往往都尚未形成，即房屋区位的未来价值还未出现，其价格当然低。但这一未来价值是客观存在的，在拆迁后，新的房地产价格可能会几倍甚至几十倍的增长，这样，根据《指导意见》评估的补偿款根本无法回来购买原地的住房。因此，当拆迁的目的为了进行商业性开发时，则应该将未来商业收益的折现值中的一部分作为被拆迁人的补偿，不然则是不公平与不合理的。
3.没有强调价值评估服务只是一种中介服务。
城市房屋拆迁评估服务是一种中介性质的专业性服务，这一服务是由拆迁人出资购买的。而房屋最后的拆迁补偿价格的决定权完全属于拆迁人，与提供拆迁补偿价值服务的评估机构无关。但我们解读《条例》和《指导意见》全文，都没有能发现两者对评估机构性质或评估结果性质的明确说明，从而使拆迁中的各方当事人都不了解评估机构与评估结果在拆迁中的地位，从而可能将拆迁中产生的一些矛盾引向评估机构。
三、尽快完善相关法规，使城市房屋的拆迁符合构建和谐社会的基本方针
1.以《宪法》为准则，明令禁止非法拆迁。
《宪法》第五条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”第三十三条第三款规定：“国家尊重和保障人权。”第三十九条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”。2007年3月颁布的《物权法》第六十八条也已经规定：“国家保护私人的所有权，禁止以拆迁、征收的名义非法改变私人财产的权属关系。”作为法规性质的《条例》，应当在房屋拆迁立法中，严格遵守《宪法》中的基本原则，合乎上述《宪法》中的精神与《物权法》中的规定。
2.政府应退出商业性拆迁活动。
在房屋拆迁中，有的是为公共利益进行的拆迁，有的是纯为商业利益而进行的拆迁，但《条例》中目前并没有将两者进行区分。凡国家财政投入、非赢利性的修建公共道路、兴办医疗、文化、军事等设施而拆迁房屋的，是公益性拆迁，政府在这种拆迁中可以有较多的发言权。而在公益性拆迁之外的商业性拆迁，是投资者为了赚取利润而进行的拆迁，这种拆迁应结合城市发展的需要来看待其正当性，并且必须依照商业模式来拆迁，在补偿费用和安置上应给予所有权人及时、充分的补偿，决不能像现在这样让开发商大饱私囊。
政府除对房屋拆迁许可证的申请进行审查与颁发这一许可证之外，完全可以不参与商业性房屋拆迁中的实际操作，而由开发商或者相关建设单位直接与被拆迁人协商拆迁事宜，按照市场化的模式进行操作。政府只对拆迁进行监督和管理，做好专职的“裁判员”，这对于当今政府职能的转变和维护政府的形象，都具有重要的意义。
3.改进和完善城市房屋拆迁中的评估管理机制，确保被拆迁人的利益。
在城市房屋拆迁过程中，提供拆迁补偿价值服务的评估机构虽然没有拆迁补偿价格的决定权，但其拥有提供咨询的权为，因此，规范拆迁补偿价值评估的管理也是非常重要的。
⑴ 国家应从宏观层面，统一行业管理政策，减少政府干预，理顺各中介服务机构协会之间的关系，使其真正走向市场。
⑵ 国家应建立监督机制，强化拆迁管理部门的职能，尤其是需要对评估机构进行监督。
⑶ 国家应审核与批准由中介机构的协会组织所制定的符合实际的评估方法，并应明确拆迁房屋评估价值与拆迁补偿价格之间的关系。应规定拆迁人不但要补偿被拆迁人因拆迁产生的直接损失，还应补偿被拆迁人因失去房屋产生的各种无形损失。如被拆迁人因生活资源的转移或中断而引起的交通、就医、入学不便以及总体生活成本增加等一系列的损失，都应给予合理的补偿。
⑷ 国家应规范拆迁评估的委托程序。进行拆迁评估的评估机构由拆迁人与被拆迁人共同选定。拆迁人和被拆迁人在评估机构的确定中不能达成一致的，由政府的房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中选择。
拆迁评估费用必须在评估工作开始之前确定，并由政府拆迁管理部门代付，防止拆迁人利用评估费用来左右评估结果。评估结果应向被拆迁人公示。总之，要提高拆迁评估的透明度，提倡公正、公平与公开。
（作者单位：山东省莱州宏正会计师事务所）