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摘要：人民信访是具有中国特色的民愿表达和纠纷解决机制， 面对民主化和法治化的新形势，传统的信访制度暴露出了许多问题和不足，因此需要对信访制度进行重新思考和设计，使之能服务于新时期建设法治国家与和谐社会的治理需求。
关键词：信访制度；司法权威；法律监督
中图分类号：Ｄ630.1 文献标识码：A 文章编号：1672-3309（2008）08-0065-03
信访是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的重要的民主政治制度，在实践和加强党的先进性建设中，在落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加强党的执政能力建设方面发挥了极为重要的作用。它是人民群众依法行使民主权利，管理国家事物，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式;是国家机关发扬社会主义民主，听取人民群众意见、建议和要求，接受人民群众监督的重要渠道。信访制度作为我国民主政治制度的一个重要组成部分，长期以来，为促进人民群众与党和政府的良性沟通，为尊重和保障人权，实现政治和社会稳定做出了不可磨灭的贡献。然而，随着社会转型而引发的各类矛盾的增加及公民权利意识的不断提高，现行的信访制度面临危机。改革中产生的许多问题，如法律不完备、执法不严、司法不公和政策偏失等等，都通过各种渠道汇集到信访部门，使信访成为社会公众关注的焦点。但人们发现，在矛盾面前，信访制度已相对滞后。虽然2005年5月国务院发布了新修订的《信访条例》，但信访工作的被动局面并未得到根本扭转，信访制度面临的困境依然存在。因此，信访制度必须要改革、要完善、要创新。但是究竟如何改呢？
一、推进司法制度改革，树立司法权威
现代社会，被人类经验认可的主流权利救济制度是司法中心主义下的诉权模式，它是人类文明的成果，是权利救济获得普遍性和终极性解决的机制，在当事人对行政裁决、行政复议作出的处理不服的情况下，应允许其向法院起诉。另外，更重要的是，除了依照法定程序提起再审，任何国家机关都不能变更、废弃法院的裁判，法院是专司纠纷解决的机关，其应该以其至高的独立性、严格的程序性和公正性而成为维护社会正义的保障。但是，在我国并没有形成司法权为中心的权利救济制度体系。因此，要适应现代社会要求，建构以司法权为核心的权利救济制度体系，确立司法的最高权利救济权威，就是要把权利受到侵害的公民从家庭的血缘关系、从居民委员会或村民委员会的地缘关系、从单位的计划管制关系、从国家机关的非权力化关系(调解关系)中解脱出来，正是这种解脱，才能显示司法权对权利救济的积极意义。
在当前法治相对薄弱和不完善、法治精神还没彻底深入人心、司法救济途径的功效性还没充分发挥出来的情况下，信访制度的权利救济功能仍有其价值，难以终结。但随着现代社会的发展和现代法治的进步，要求公民权利救济的途径必须走规范的、程序的、法治的路径。在目前情况下，弱化信访的权利救济功能甚至取消信访制度要经历一个很长的过程。信访并非权利救济和保障的独木桥，信访更应信“法”，信访和法治不矛盾，信访相对于司法救济和立法救济承担的是一种补充救济的角色，即使法治很完善了，这种救济方式也可能有存在的必要。
要逐步确立司法对公民权利救济的权威性，树立司法的最终裁判权威，这才是中国信访走出制度困境的根本出路，才是中国信访制度改革的路径选择，更是建设社会主义政治文明、建设社会主义法治国家的重要保障。
二、完善人大信访制度，完善法律监督体系
在国外，议会监督专员只对产生争议的问题进行调查、提出建议而不做出裁决，因而具有独立性和超然性，在监督国家机关和公职人员公正合法地行使权力时而具有独特的作用。
在我国，各级人民代表大会是国家的权力机关，各级行政机关、审判机关和检察机关由相应的人民代表大会产生，并对它负责，受它监督。各级人大及其常委会对同级行政机关、审判机关和检察机关享有询问权、质询权，对其领导人享有罢免权。同时县级以上的地方人大常委会有“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”的权力，“各级人大代表对各方面工作的建议、批评和意见由本级人大常委会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复”。此规定为我国建立议会监督专员制度提供了条件，只需稍加改造就可以建立起具有中国特色的信访委员会制度，对行使国家权力的立法机关、行政机关、审判机关和检察机关及其工作人员的违法失职行为进行监督。在具体做法上，可以考虑在各级人民代表大会常务委员会下设立信访委员会，由同级人民代表大会任命精通法律专业知识且秉性正直的人大代表为专职监察专员，并赋予其调查权、建议权、报告权等广泛职权，应公民、法人和其他组织的申请对行使国家权力的国家机关及其工作人员进行监督，以救济公民被侵害的权利。
三、规范争议机制，完善信访与复议、诉讼的衔接
就我国整个救济、监督和解决争议机制而言，其问题在于：其一，缺乏整体设计，各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够。例如，信访与复议、信访与诉讼如何协调和衔接，有时是复议、诉讼完了又信访，信访完了又复议、诉讼，有时是复议、诉讼不受理而去信访，信访不受理又去复议、诉讼；其二，复议、诉讼门槛过高，限制过严，许多案件如通过复议、诉讼法律程序，问题本可获得解决，但当事人一旦被迫踏上信访之途，往往是不仅问题解决不了，人在信访路上还下不来。以致使信访队伍越来越大，上访者越来越多。
信访与行政复议、诉讼的衔接问题是指经过行政复议、诉讼以后，相关权利人可不可以就有关事项申请信访的问题。做好信访和行政复议衔接工作应该注意以下问题：
1．应当认真研究信访事项所反映的法律关系。信访事项所反映的法律关系错综复杂，不能简单地作行政法律关系、民事法律关系、刑事法律关系划分。信访人的请求权可以是基于行政法、民商法、刑法上的侵权法律规范而主张的权利保障或救济，也可以是基于宪法、组织法而产生的参政权、议政权。信访事项可以是个人的直接利益或间接利益，甚至可以是与信访人无关的他人利益或公共利益。就性质而言，信访的事项可以是法律问题，也可以是政策问题，甚至可以是道德问题。在一些重大复杂的信访案件中，还可能是各种关系的交织和相互渗透。认真研究信访事项，抓住问题的主要矛盾和矛盾的主要方面，才能正确选择解决信访事项的渠道。对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，引导信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，引导信访人依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。即使是信访机关应该受理的事项，在具体解决的过程中，也要根据信访事项所反映的法律关系，确定办理部门及其管辖层级。
2．应当发挥信访和行政复议在保障公众合法权益方面的不同功能。《信访条例》的颁布实施不仅拓宽了政府与社会公众之间沟通的桥梁，而且在行政系统内部建立了信访和行政复议衔接的机制。认真研究《信访条例》和《行政复议法》，充分发挥信访制度和行政复议制度的不同功能，是科学化解社会矛盾的客观需要。从总体上看，信访的功能主要表现在保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保（下转７２页）（上接６７页）护信访人的合法权益等方面，复议的功能主要表现为防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权等方面。权益保护是信访和行政复议的共同功能。在解决信访事项的过程中，要根据二者的不同功能，分别发挥各自调整社会秩序的作用。
3．应当遵循公正、兼顾效率的原则，积极稳妥地解决社会公众所关心的问题。无论是信访还是行政复议，凡解决社会公众关心的问题，都要力求公正。这里的公正包含两个方面的内容:一方面，要力求每一个案件的解决程序及解决结果的公正；另一方面，要力求使每一个社会公众都有及时通过信访或行政复议解决所关心问题的机会及机会均等。信访处理机关或行政复议机关不能片面于某一具体案件的公正，而影响了其他案件的受理，损害他案的均等机会。为了防止行政诉讼中“缠诉”现象的发生，信访和行政复议终结程序应该准确把握。对于反复信访、重复复议的现象要依法控制。对信访与复议的衔接及复议与信访的衔接问题要认真研究，准确把握，避免信访事项在二者之间循环往复。同时，无论是信访处理机关还是行政复议机关，都要讲究行政效率，对社会公众所反映的问题不推诿、不敷衍、不拖延，从而实现行政资源效益的最大化。
四、信访权力实现所需的配套制度
处于诸多复杂关系之中的信访权力如果没有其他权力机关的支持和认可，几乎寸步难行。目前我国信访制度当中，由于配套协调制度尚未建立起来，往往造成信访机关的权力发挥受限，解决问题也总是显得力不从心、举步维艰。如果在与信访制度相关的制度层面，结合制度的性质、功能和职责，设定与信访制度相配合的衔接制度，就可以使信访变成一种具有重要作用的制度方式。
（责任编辑：方 涵）
参考文献：
［1］ 于建嵘.信访制度动摇国家治理根基［J］.改革内参，2004， (31):31.
［2］ 李红勃.人民信访制度的现代重构［J］.黑龙江省政法管理干部学院学报，2007，（01）.
关键词：信访制度；司法权威；法律监督
中图分类号：Ｄ630.1 文献标识码：A 文章编号：1672-3309（2008）08-0065-03
信访是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的重要的民主政治制度，在实践和加强党的先进性建设中，在落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加强党的执政能力建设方面发挥了极为重要的作用。它是人民群众依法行使民主权利，管理国家事物，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式;是国家机关发扬社会主义民主，听取人民群众意见、建议和要求，接受人民群众监督的重要渠道。信访制度作为我国民主政治制度的一个重要组成部分，长期以来，为促进人民群众与党和政府的良性沟通，为尊重和保障人权，实现政治和社会稳定做出了不可磨灭的贡献。然而，随着社会转型而引发的各类矛盾的增加及公民权利意识的不断提高，现行的信访制度面临危机。改革中产生的许多问题，如法律不完备、执法不严、司法不公和政策偏失等等，都通过各种渠道汇集到信访部门，使信访成为社会公众关注的焦点。但人们发现，在矛盾面前，信访制度已相对滞后。虽然2005年5月国务院发布了新修订的《信访条例》，但信访工作的被动局面并未得到根本扭转，信访制度面临的困境依然存在。因此，信访制度必须要改革、要完善、要创新。但是究竟如何改呢？
一、推进司法制度改革，树立司法权威
现代社会，被人类经验认可的主流权利救济制度是司法中心主义下的诉权模式，它是人类文明的成果，是权利救济获得普遍性和终极性解决的机制，在当事人对行政裁决、行政复议作出的处理不服的情况下，应允许其向法院起诉。另外，更重要的是，除了依照法定程序提起再审，任何国家机关都不能变更、废弃法院的裁判，法院是专司纠纷解决的机关，其应该以其至高的独立性、严格的程序性和公正性而成为维护社会正义的保障。但是，在我国并没有形成司法权为中心的权利救济制度体系。因此，要适应现代社会要求，建构以司法权为核心的权利救济制度体系，确立司法的最高权利救济权威，就是要把权利受到侵害的公民从家庭的血缘关系、从居民委员会或村民委员会的地缘关系、从单位的计划管制关系、从国家机关的非权力化关系(调解关系)中解脱出来，正是这种解脱，才能显示司法权对权利救济的积极意义。
在当前法治相对薄弱和不完善、法治精神还没彻底深入人心、司法救济途径的功效性还没充分发挥出来的情况下，信访制度的权利救济功能仍有其价值，难以终结。但随着现代社会的发展和现代法治的进步，要求公民权利救济的途径必须走规范的、程序的、法治的路径。在目前情况下，弱化信访的权利救济功能甚至取消信访制度要经历一个很长的过程。信访并非权利救济和保障的独木桥，信访更应信“法”，信访和法治不矛盾，信访相对于司法救济和立法救济承担的是一种补充救济的角色，即使法治很完善了，这种救济方式也可能有存在的必要。
要逐步确立司法对公民权利救济的权威性，树立司法的最终裁判权威，这才是中国信访走出制度困境的根本出路，才是中国信访制度改革的路径选择，更是建设社会主义政治文明、建设社会主义法治国家的重要保障。
二、完善人大信访制度，完善法律监督体系
在国外，议会监督专员只对产生争议的问题进行调查、提出建议而不做出裁决，因而具有独立性和超然性，在监督国家机关和公职人员公正合法地行使权力时而具有独特的作用。
在我国，各级人民代表大会是国家的权力机关，各级行政机关、审判机关和检察机关由相应的人民代表大会产生，并对它负责，受它监督。各级人大及其常委会对同级行政机关、审判机关和检察机关享有询问权、质询权，对其领导人享有罢免权。同时县级以上的地方人大常委会有“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”的权力，“各级人大代表对各方面工作的建议、批评和意见由本级人大常委会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复”。此规定为我国建立议会监督专员制度提供了条件，只需稍加改造就可以建立起具有中国特色的信访委员会制度，对行使国家权力的立法机关、行政机关、审判机关和检察机关及其工作人员的违法失职行为进行监督。在具体做法上，可以考虑在各级人民代表大会常务委员会下设立信访委员会，由同级人民代表大会任命精通法律专业知识且秉性正直的人大代表为专职监察专员，并赋予其调查权、建议权、报告权等广泛职权，应公民、法人和其他组织的申请对行使国家权力的国家机关及其工作人员进行监督，以救济公民被侵害的权利。
三、规范争议机制，完善信访与复议、诉讼的衔接
就我国整个救济、监督和解决争议机制而言，其问题在于：其一，缺乏整体设计，各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够。例如，信访与复议、信访与诉讼如何协调和衔接，有时是复议、诉讼完了又信访，信访完了又复议、诉讼，有时是复议、诉讼不受理而去信访，信访不受理又去复议、诉讼；其二，复议、诉讼门槛过高，限制过严，许多案件如通过复议、诉讼法律程序，问题本可获得解决，但当事人一旦被迫踏上信访之途，往往是不仅问题解决不了，人在信访路上还下不来。以致使信访队伍越来越大，上访者越来越多。
信访与行政复议、诉讼的衔接问题是指经过行政复议、诉讼以后，相关权利人可不可以就有关事项申请信访的问题。做好信访和行政复议衔接工作应该注意以下问题：
1．应当认真研究信访事项所反映的法律关系。信访事项所反映的法律关系错综复杂，不能简单地作行政法律关系、民事法律关系、刑事法律关系划分。信访人的请求权可以是基于行政法、民商法、刑法上的侵权法律规范而主张的权利保障或救济，也可以是基于宪法、组织法而产生的参政权、议政权。信访事项可以是个人的直接利益或间接利益，甚至可以是与信访人无关的他人利益或公共利益。就性质而言，信访的事项可以是法律问题，也可以是政策问题，甚至可以是道德问题。在一些重大复杂的信访案件中，还可能是各种关系的交织和相互渗透。认真研究信访事项，抓住问题的主要矛盾和矛盾的主要方面，才能正确选择解决信访事项的渠道。对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，引导信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，引导信访人依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。即使是信访机关应该受理的事项，在具体解决的过程中，也要根据信访事项所反映的法律关系，确定办理部门及其管辖层级。
2．应当发挥信访和行政复议在保障公众合法权益方面的不同功能。《信访条例》的颁布实施不仅拓宽了政府与社会公众之间沟通的桥梁，而且在行政系统内部建立了信访和行政复议衔接的机制。认真研究《信访条例》和《行政复议法》，充分发挥信访制度和行政复议制度的不同功能，是科学化解社会矛盾的客观需要。从总体上看，信访的功能主要表现在保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保（下转７２页）（上接６７页）护信访人的合法权益等方面，复议的功能主要表现为防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权等方面。权益保护是信访和行政复议的共同功能。在解决信访事项的过程中，要根据二者的不同功能，分别发挥各自调整社会秩序的作用。
3．应当遵循公正、兼顾效率的原则，积极稳妥地解决社会公众所关心的问题。无论是信访还是行政复议，凡解决社会公众关心的问题，都要力求公正。这里的公正包含两个方面的内容:一方面，要力求每一个案件的解决程序及解决结果的公正；另一方面，要力求使每一个社会公众都有及时通过信访或行政复议解决所关心问题的机会及机会均等。信访处理机关或行政复议机关不能片面于某一具体案件的公正，而影响了其他案件的受理，损害他案的均等机会。为了防止行政诉讼中“缠诉”现象的发生，信访和行政复议终结程序应该准确把握。对于反复信访、重复复议的现象要依法控制。对信访与复议的衔接及复议与信访的衔接问题要认真研究，准确把握，避免信访事项在二者之间循环往复。同时，无论是信访处理机关还是行政复议机关，都要讲究行政效率，对社会公众所反映的问题不推诿、不敷衍、不拖延，从而实现行政资源效益的最大化。
四、信访权力实现所需的配套制度
处于诸多复杂关系之中的信访权力如果没有其他权力机关的支持和认可，几乎寸步难行。目前我国信访制度当中，由于配套协调制度尚未建立起来，往往造成信访机关的权力发挥受限，解决问题也总是显得力不从心、举步维艰。如果在与信访制度相关的制度层面，结合制度的性质、功能和职责，设定与信访制度相配合的衔接制度，就可以使信访变成一种具有重要作用的制度方式。
（责任编辑：方 涵）
参考文献：
［1］ 于建嵘.信访制度动摇国家治理根基［J］.改革内参，2004， (31):31.
［2］ 李红勃.人民信访制度的现代重构［J］.黑龙江省政法管理干部学院学报，2007，（01）.