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[摘要]以农村社区建设为载体是建设社会主义新农村的有效途径,而农村社区管理体制的不断创新和完善,是新农村建设能否取得胜利的重要保障。广西农村社区建设取得了巨大成绩,但在管理体制等方面仍存在组织体系不完善、社区管理的各主体职、权、责界限不清等许多问题,我们应通过重建社区管理的财力投入和支撑体系等措施,构建和完善农村社区管理体制。
[关键词]广西;农村社区;管理体制
[中图分类号]C93-0 [文献标识码]A [文章编号]1674-604X(2009)11-0040-06
收稿日期:2009-10-15
作者简介:龙娟(1984-),女,湖南常德人,广西师范学院经济管理学院研究生,研究方向为公共服务。
改革开放以来,特别是进入90年代以后,我国的工业化和城市化速度十分迅猛,城市化水平得到极大的提高,但我国现在仍有近八亿的人口居住在农村,农村仍是我国绝大多数人口的分布地区,所以农村社区在今后仍是我国社区的主要类型。“背靠大西南,面向东南亚”的广西,区位优势十分明显,随着国家对中西部地区经济发展的倾斜战略,广西发展的广阔前景正日益显现,而广西农村社区的发展与整个广西社会的发展和进步息息相关。如何加快农村社区的发展速度和促进农村社区的可持续发展将成为广西发展一个值得进行探讨的课题。本文拟从管理体制的构建与完善视角分析农村社区的健康、和谐发展。
1.广西农村社区的发展历程以及发展现状
我国提出推进农村社区建设的思路,经历了一个循序渐进的过程。2003年10月,党的十六届三中全会提出了“农村社区服务”、农村“社区保障”、“城乡社区自我管理、自我服务”的要求。2006年7月,民政部党组在全国民政工作年中情况分析会上,从贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的角度,第一次向民政系统提出了“开展农村社区建设试点”的要求。此后不久,民政部下发了《关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》(民函[2006]288号),对试点工作进行了部署。中央的要求和民政部的号召,得到了各地的积极反应,山东、江苏、浙江、天津、广东、福建、安徽、湖北、青海、上海等省(区、市)对开展农村社区建设进行了研究部署,开展了试点工作。2006年10月,党的十六届六中全会讨论通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》首次完整地提出了“农村社区建设”的概念,并要求把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。党中央、国务院对农村社区建设的深刻阐述和明确定位,为我们开展农村社区建设指明了方向。
广西农村社区的建设较全国农村社区建设的时间表来说也并不晚,2007年7月24日至25日,全区农村社区建设试点工作会议在列入全国农村社区建设实验县的资源县召开。会议传达了全国农村社区建设工作座谈会精神,启动全区农村社区建设试点工作:每个县选择3—5个农村社区作为农村社区建设试点单位,每个市选择2—3个乡(镇)作为农村社区建设试点单位,自治区重点抓好武鸣县、宜州市、资源县、灵山县、扶绥县、富川瑶族自治县、平果县等7个全国、全区农村社区建设实验县(市)的建设,用一年左右时间,建成一批村民自治、管理有序、服务完善、文明祥和的新型农村社区建设示范点。结合我区实际情况,农村社区建设试点工作分4个阶段推进:第一阶段:宣传发动,调查摸底。通过召开会议、印发宣传资料、张贴标语、电视广播宣传等形式,广泛宣传农村社区建设的目的、意义和作用,使各级和各有关部门充分认识开展农村社区建设的重要意义,增强群众参与农村社区建设的积极性,营造良好的社会氛围。第二阶段:成立机构,制订方案。各县(市、区)和有试点工作任务的乡(镇)村务公开民主管理工作领导(协调)小组成立农村社区建设工作指导组,负责本地区的农村社区建设试点工作,并按照自治区的总体要求,结合本地实际,制定农村社区建设试点工作方案。第三阶段:组织实施,推动试点。各地派出农村社区建设工作指导组,深入基层,指导各农村社区建设试点村开展试点工作;各农村社区建设试点村的村级党组织和村民委员会根据试点工作方案,认真组织实施。农村社区建设试点村的各类志愿者组织、民间组织和专业合作经济组织在法律规定的范围内开展活动,支持并协助村级党组织、村民委员会做好农村社区建设试点工作。第四阶段:检查验收,总结推广。农村社区建设试点工作结束后,各地对试点工作进行认真总结,交流试点工作经验,为全面推进农村社区建设提供方法、途径、措施。各地在组织实施中可根据实际确定各阶段工作计划和工作时限。
2.广西农村社区管理体制面临的问题
广西的农村社区建设处于起步探索阶段,在管理体制等方面仍面临许多问题。
2.1 农村社区管理的组织体系不完善
从大部分农村地区的实际情况来看,村委会是法律确认的社区管理的主导力量,除此以外,农村社区之内少有其他正式的社区内组织。由于体制问题、传统文化心理等因素,农村实行村民自治之后,村民就把过去对集体的依赖转变成对村委会的依赖,加之社区中介组织发展的滞后,村民参与政治的能力低下。此外,村委会,其作为当前主要的社区组织和本该作为指导机构的乡镇机构存在着事实上的依附关系,在表达和传递民意、管理社区事务以及提供社区公共服务中的作用非常有限。村委会一方面成为政府的办事机构,而不是村民的权益性保护组织;另一方面村委会“全能化”趋向日趋明显,似乎村委会应该而且可以满足村民的所有需求。在一些地方,由于正式的社区自治组织作用有限,难以在社区公共生活领域有所作为。总的说来,农村社区管理的各种组织体系在现阶段还很不完善。
2.2 参与社区管理的各主体职、权、责界限不清
2.2.1体现在村“两委”的关系上
《中华人民共和国村民委员会组织法》对一些具体问题的规定过于原则、笼统,缺乏可操作性,成为导致“两委”关系失调、乡村关系紧张的制度根源。许多学者对“两委”关系的现状做了深入研究,其中郭正林的归纳和概括具有代表性。他认为,目前在“两委”关系的实际运作中,主要有四种模式:第一,“党强村强”型结构,就是村党支部于村委会在明确分工的基础上,建立了民主合作的制度机制。第二,“党弱村强”型结构,就是村委会主导村政事务,成为事实上的权力中心。第三,“党强村弱”型结构,党支部的组织吸纳力、社会动员力和政治监控力都比较强,党支部在群众中威信较高,受党支部支配的村委会只是个执行机构。第四,“党弱村弱”型结构,就是党支部与村委会都软弱涣散,不能按照制度规范发挥应有的作用。现阶段,广西大多数农村地区属于“党强村弱”型结构,这种权力结构一般具有“行政化”的特征。村党支部在农村社区中的角色较强并表现出一定程度的强势,这会使村民的权利及政治主体性模糊弱化。
2.2.2体现在村委会与乡镇机构以及事业单位的关系上
在实际运作过程中,由于乡镇政府组织功能(主要体现为税收、计划生育、社区治安等行政性功能,以及教育、卫生、农村基础设施等社会服务性功能)下沉,权力集中在乡镇政府手中,事务却转嫁给村组织。对于村委会来说村委会其主要职责就变为完成乡镇政府交代事项,社区自身的功能弱化,依据《村民委员组织法》规定村民委员会的职能为村民自我管理、自我教育、自我服务。但是乡镇政府的习惯性思维就是把“社区”看作传统“单位”的替代物,沿袭“纵向到底”的政府管理模式,将自己的触角延伸到社区,总想把社区组织纳入自己的队伍。所以“村组织”名为村民自治,但其控制权并不在村民手中,而在乡镇政府那里,由于“村组织”手中掌握的资源很少,其权力基础十分薄弱,只能依靠乡镇政府的支持。
2.2.3体现在村民与村委会的关系上
农村社区管理组织体系的不完善,使得村民参与政治的能力低下,由于村民参与村务往往缺乏经验,而村委会事实上作为乡镇政府职能的延伸也使得其权利与义务的对等性受到削弱,同时其为了完成“任务”的决策过程不可能做到真正的民主。所以,在一些地区,农民选择消极参与社区事务。
2.3 社区财力投入和支撑体系不合理
农村社区管理体制的构建和完善离不开一定的财力支持。但长期以来,我国城乡经济社会发展很不平衡,城市发展很快,农村发展滞后,以农村支持城市的政策导致国家从农村汲取了大量资源,对农村地区各项事业的投入却不足。一方面,由于农村剩余资源的有限性和财源不足,使得村级组织体制运转受阻,职能发挥不充分,为村民提供有价值的服务存在困难,即使现在税费改革后中央补贴农民直补到户,依然不能解决公共物品供给不足的问题。另一方面,乡村两级取消收费项目,村的公共工程和公共事业(如小型水利、道路交通、用水用电、公共卫生)通过“一事一议”的方式解决。这就造成两种后果:一是有些县级政府有甩包袱的心理,对村公共工程和公共事业不愿再承担责任;二是农民交税后,认为村公共工程应由收税的政府承担,不愿再交钱,这使得村委会缺乏财力为村民办事。
2.4 社区管理的运行机制和手段单一
社区管理机制在当前仍局限于自上而下的“行政支配型”运行机制,单纯依靠行政机关和领导者的权力,通过强制性的行政命令直接去管理社区的事务,在管理事务的过程中仅仅发挥行政系统的主导作用。乡镇政府在对村民委员会指导时,更多地将其当作下级政府机构。“村民自治组织”也以乡、县两级政府权力的支持作为靠山。从基层组织活动的具体考察来看,他们在推动计划时,有时候根本没有机会让村民参与发展计划的拟定,召开村民会议只是政策传达的手段,同时,由于缺乏持续而有效的参与,也让村民不明白计划的重要性与对农村生活会产生何种影响。村民如果不服从社区组织的安排,一般情况下,他们只能调动乡镇政府或县政府的力量来解决。总的来说,多数的农村社区内部不能消除分歧从而达成一致,社区生活处于被组织状态。
3.广西农村社区管理体制的构建和完善
农村社区管理体制的构建和完善离不开对理想的农村社区的设想。借鉴于韦克难在《社区管理》一书中对城乡社区边界及特征的描述,我们可以这样描述一个理想的农村社区应该具有的特征:农村社区是一个微观的地域性社会,区别于城市社区,并且因为其自然地理条件和人文地理条件的不同,农村社区也可相互有所区别;理想的农村社区应该是一个具有较健全的公共服务设施和服务机构、较完善的整合人际关系的社会服务体系的微观地域性社会;理想的农村社区应该是一个有利于国家、各类社会组织和各类专门化机构进行活动与管理的微观地域性社会。农村社区是农村社会的基础,是农民生活的基本区域。因此,广西农村社区管理体制建设要立足于凸显和实现农村社区的上述特征。那么,农村社区究竟确定在什么区域范围之内呢?就广西农村的具体情况来看,我们暂将农村社区的大小范围设定为行政村,一个行政村就是一个农村社区。
3.1 明确农村社区管理体制改革的目标取向
3.1.1农村社区建设要按照城乡统筹发展的需要和农村社区的需求,在各利益相关方共同参与、协商合作下进行的社区规划和社区建设,是在原行政村的基础上进行的区位调整、结构调整、公共设施建设和原居住环境的改建,以及社区组织结构、管理机制、服务机制等诸多方面的改变。
3.1.2农村社区建设必须在村民委员会的领导下,在政府的指导和支持下,在社区居民的广泛参与下,根据社会条件的变化对农村社区结构的重新调整,包括社区区位、人口户籍、产业、组织、管理和生活环境的改变和建设。
3.1.3农村社区建设要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,协调推进社区的全面建设。最后,农村社区建设不仅是农村自身的发展建设过程,还是国家“城市反哺农村”,“保障农民的物质利益、尊重农民的民主权利”,“缩小贫富差距”等公共政策的落实过程。
3.2 重建社区管理的财力投入和支撑体系
我国现阶段要大力促进城乡区域协调发展,落实工业反哺农业、城市支持农村的方针。构建和完善农村社区管理体制必须加强国家对农村社区管理的财政投入倾斜力度和支撑体系:目前的农村社区管理的经费投入机制中,政府投入是最主要的,应该建立从中央财政到地方各级财政的农村社区管理专项财政预算,从而使得比较随意的农村社区管理财政投入拥有一个相对稳定的来源,特别是中央财政列入农村社区管理经费,将极大程度地激励地方财政相应投入;按照多元主体共同参与农村社区管理的逻辑,建立政府以外的多元化成本承担机制,如社区自治组织收益、村民集资、企业及其他社会团体捐赠等,还应该考虑从福彩、体彩中切出一块用于农村社区管理的经费投入,建立农村社区管理发展基金,形成多元化农村社区管理经费投入机制;应从中央财政中加强对中西部地区的财政倾斜和支持,以确保农村社区管理的相对均衡发展,建立广西农村社区管理补助和奖励资金体系,根据项目进行补助和奖励,激发工作的积极性。
3.3 重构社区管理的组织体系和其社区管理的各主体职、权、责关系
3.3.1社区党支部的主要职责
社区党支部职能应是监督和保障,深化村民自治,提高农村社区管理的民主化水平,开展农村社区建设。首先要从加强农村自治组织建设,健全村民自治入手,充分调动农民群众的积极性。要以社区建设为契机,进一步深化村民自治。严格依照《村委会组织法》和有关文件的要求,进一步健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制,完善村委会直接选举制度,规范村民会议、村民代表会议制度,健全村务公开和民主管理制度,保证农民群众的各项民主权利落实到位。
3.3.2专业性服务应该由社会性服务组织提供
原先依附于政府的各种事业单位,如:供水、供电、供气、农业技术推广等基础设施提供机构;文体中心、幼儿园、小学、医疗保健中心等教育、文化医疗类机构;慈善、福利类组织都要从依附于县或乡镇的行政系统中独立出来,成为独立的社会性服务组织;此外,还应培育农民协会、农村经济合作社等各类服务于农民社会、经济生活的中介组织。社会性服务组织与政府的关系应该是:前者是具体的服务者或生产者,政府则是服务的安排者、管理者和监督者。
3.3.3社区外的政府立法机构和指导机构应该负责制定与应用法律制度
社区外的政府立法机构和指导机构应该负责制定与应用法律制度以确立地方性的集体选择规则,并指导社区利益相关者建立民主协商机制。开展群众性法制教育活动,加强农村社区矫正工作。妥善处理农村各种社会矛盾,把矛盾化解在基层。
3.3.4村委主要负责社区内共同利益的主张和维护
村委会必须从与政府部门、党组织、村集体经济组织所形成的“纠缠不清”的关系中摆脱出来,主要负责社区内的公共事务。社区内部小范围的公共事务,可以通过村民自主结盟来提供,这可以预防村民对村委会的过度依赖。
3.3.5私人物品不能由村委会包办
凡是可以通过市场提供的物品是私人物品,应该由市场提供,村委会不应包办代替;而村委会创办的便民、利民服务网点,可以通过承包租赁的方式由个体户和私营企业来具体经营。在这种新的管理组织体系中,不论是正式组织还是非正式组织之间都应该是水平式的权力关系,是面对面的协商关系结构,而不是垂直式的权力关系结构。
3.4 实行农村社区管理机制和手段的创新
要把建设农村社区作为对传统的农村体制进行变革的重要契机来抓,对农村管理体制的创新紧紧地注入农村社区建设,确实使农村社区这种体制与原来的农村传统管理体制有根本的不同。
3.4.1对农村社区管理体制和机制进行创新
打破农村管理和体制设置方面的传统模式,探索创建新的管理体制和管理模式;把原行政村实行居民小区化管理;把社区经济和社会事业发展实行行业化管理;打破原行政村建制模式,成立居民小区,把原来的行政村村民自治改为社区居民自治;打破传统的村民小组设置模式,成立行业合作组织;打破以村和地域为单位的党组织设置模式,撤销以原行政村为单位的党组织,建立社区党总支部领导下的行业、产业和群体党支部设置模式。
3.4.2改变自上而下的行政主导型管理机制
建立法律约束机制、协商对话机制和参与机制需要政府通过“社区外政府立法机构”强制性输入法律、法规和政策以及“社区外政府指导机构”的强有力指导和协调,逐步建立社区内政府机构、社区自治组织、社区中介组织、村企、村民之间的民主协商机制,合作治理社区公共事务,有效满足村民需求,从而构建社区内的民主协商规则。
3.4.3要充分发挥广西民政部门在农村社区管理中的职能作用
首先,要加强调查研究,当好党委和政府的参谋、助手。其次,要搭建社区平台,为政府各部门和社会力量参与和推进农村社区管理提供服务。最后,要整合民政资源,为推进农村社区管理发挥积极作用。广西民政部门作为农村社区管理的倡导者和组织者,更应当带头搞好民政资源的开发、利用和整合,在推进农村社区管理中发挥示范作用。
3.4.4在农村社区管理中培育和发展私营机构
要改变以往不重成本、不讲效益、不注重投入效果的缺陷,引入竞争机制,发挥市场竞争在农村管理中的作用,提高社区管理的管理效率。政府可以把部分公共事业承包给私营部门,支持私营机构(特别是为农村社区居民提供服务的私营机构)的发展,政府只负责制定私营机构的标准和管理条例,并监督承包合同的执行。还要改变对农村社区公共事业供给资金的方式。如国际上大力推行的凭单制度,既有利于削弱职业性利益集团对政府公共服务决策的影响,使企业为争夺消费者手中的有价证券而展开竞争,从而提高服务质量,也有利于杜绝政府部门在提供公务服务中的权力寻租现象,对此应该予以借鉴。
3.4.5加强农村社区管理队伍的建设
在推行新的农村社区管理体制过程中,抓好管理队伍建设是至关重要的。一方面要加紧对现有的管理队伍建设。通过转变管理者的观念,提高农村社区工作者的思想觉悟,培养农村社区工作者的角色意识;通过更新知识,掌握新的管理技能和方法,提高其管理能力和水平。另一方面,要积极引进人才,改变现有管理队伍的结构,其中包括年龄结构、知识结构和专业结构等。改变现有管理队伍中普遍存在的年龄偏大、文化偏低、专业知识偏少的现状。最后,实施全民社区教育计划,提高农村社区居民的整体素质,调动广大村民共同参与农村社区管理的积极性,培养他们的社区意识。在社区管理队伍建设的重点上,要着重抓好农村社区管理委员会专职管理人员队伍、从事社区企业与项目经营的法人或自然人队伍建设,保证其在农村社区管理中的主体地位。随着农村社区发展的推进,农村社区的管理与服务将呈专业化趋势,因此政府在大力推行农村社区建设的同时,逐步将专业化引入社会工作领域是将政府工作与农村社区工作区分开来的关键环节;积极探索在农村社区管理中引入专业社会工作的方法和途径,研究设置社区社会工作岗位,吸纳社会工作人才到农村服务。
[参考文献]
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[12]娄成武,孙萍.社区管理[M].北京:高等教育出版社,2006:75.
[责编 袁妮]
[关键词]广西;农村社区;管理体制
[中图分类号]C93-0 [文献标识码]A [文章编号]1674-604X(2009)11-0040-06
收稿日期:2009-10-15
作者简介:龙娟(1984-),女,湖南常德人,广西师范学院经济管理学院研究生,研究方向为公共服务。
改革开放以来,特别是进入90年代以后,我国的工业化和城市化速度十分迅猛,城市化水平得到极大的提高,但我国现在仍有近八亿的人口居住在农村,农村仍是我国绝大多数人口的分布地区,所以农村社区在今后仍是我国社区的主要类型。“背靠大西南,面向东南亚”的广西,区位优势十分明显,随着国家对中西部地区经济发展的倾斜战略,广西发展的广阔前景正日益显现,而广西农村社区的发展与整个广西社会的发展和进步息息相关。如何加快农村社区的发展速度和促进农村社区的可持续发展将成为广西发展一个值得进行探讨的课题。本文拟从管理体制的构建与完善视角分析农村社区的健康、和谐发展。
1.广西农村社区的发展历程以及发展现状
我国提出推进农村社区建设的思路,经历了一个循序渐进的过程。2003年10月,党的十六届三中全会提出了“农村社区服务”、农村“社区保障”、“城乡社区自我管理、自我服务”的要求。2006年7月,民政部党组在全国民政工作年中情况分析会上,从贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的角度,第一次向民政系统提出了“开展农村社区建设试点”的要求。此后不久,民政部下发了《关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》(民函[2006]288号),对试点工作进行了部署。中央的要求和民政部的号召,得到了各地的积极反应,山东、江苏、浙江、天津、广东、福建、安徽、湖北、青海、上海等省(区、市)对开展农村社区建设进行了研究部署,开展了试点工作。2006年10月,党的十六届六中全会讨论通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》首次完整地提出了“农村社区建设”的概念,并要求把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。党中央、国务院对农村社区建设的深刻阐述和明确定位,为我们开展农村社区建设指明了方向。
广西农村社区的建设较全国农村社区建设的时间表来说也并不晚,2007年7月24日至25日,全区农村社区建设试点工作会议在列入全国农村社区建设实验县的资源县召开。会议传达了全国农村社区建设工作座谈会精神,启动全区农村社区建设试点工作:每个县选择3—5个农村社区作为农村社区建设试点单位,每个市选择2—3个乡(镇)作为农村社区建设试点单位,自治区重点抓好武鸣县、宜州市、资源县、灵山县、扶绥县、富川瑶族自治县、平果县等7个全国、全区农村社区建设实验县(市)的建设,用一年左右时间,建成一批村民自治、管理有序、服务完善、文明祥和的新型农村社区建设示范点。结合我区实际情况,农村社区建设试点工作分4个阶段推进:第一阶段:宣传发动,调查摸底。通过召开会议、印发宣传资料、张贴标语、电视广播宣传等形式,广泛宣传农村社区建设的目的、意义和作用,使各级和各有关部门充分认识开展农村社区建设的重要意义,增强群众参与农村社区建设的积极性,营造良好的社会氛围。第二阶段:成立机构,制订方案。各县(市、区)和有试点工作任务的乡(镇)村务公开民主管理工作领导(协调)小组成立农村社区建设工作指导组,负责本地区的农村社区建设试点工作,并按照自治区的总体要求,结合本地实际,制定农村社区建设试点工作方案。第三阶段:组织实施,推动试点。各地派出农村社区建设工作指导组,深入基层,指导各农村社区建设试点村开展试点工作;各农村社区建设试点村的村级党组织和村民委员会根据试点工作方案,认真组织实施。农村社区建设试点村的各类志愿者组织、民间组织和专业合作经济组织在法律规定的范围内开展活动,支持并协助村级党组织、村民委员会做好农村社区建设试点工作。第四阶段:检查验收,总结推广。农村社区建设试点工作结束后,各地对试点工作进行认真总结,交流试点工作经验,为全面推进农村社区建设提供方法、途径、措施。各地在组织实施中可根据实际确定各阶段工作计划和工作时限。
2.广西农村社区管理体制面临的问题
广西的农村社区建设处于起步探索阶段,在管理体制等方面仍面临许多问题。
2.1 农村社区管理的组织体系不完善
从大部分农村地区的实际情况来看,村委会是法律确认的社区管理的主导力量,除此以外,农村社区之内少有其他正式的社区内组织。由于体制问题、传统文化心理等因素,农村实行村民自治之后,村民就把过去对集体的依赖转变成对村委会的依赖,加之社区中介组织发展的滞后,村民参与政治的能力低下。此外,村委会,其作为当前主要的社区组织和本该作为指导机构的乡镇机构存在着事实上的依附关系,在表达和传递民意、管理社区事务以及提供社区公共服务中的作用非常有限。村委会一方面成为政府的办事机构,而不是村民的权益性保护组织;另一方面村委会“全能化”趋向日趋明显,似乎村委会应该而且可以满足村民的所有需求。在一些地方,由于正式的社区自治组织作用有限,难以在社区公共生活领域有所作为。总的说来,农村社区管理的各种组织体系在现阶段还很不完善。
2.2 参与社区管理的各主体职、权、责界限不清
2.2.1体现在村“两委”的关系上
《中华人民共和国村民委员会组织法》对一些具体问题的规定过于原则、笼统,缺乏可操作性,成为导致“两委”关系失调、乡村关系紧张的制度根源。许多学者对“两委”关系的现状做了深入研究,其中郭正林的归纳和概括具有代表性。他认为,目前在“两委”关系的实际运作中,主要有四种模式:第一,“党强村强”型结构,就是村党支部于村委会在明确分工的基础上,建立了民主合作的制度机制。第二,“党弱村强”型结构,就是村委会主导村政事务,成为事实上的权力中心。第三,“党强村弱”型结构,党支部的组织吸纳力、社会动员力和政治监控力都比较强,党支部在群众中威信较高,受党支部支配的村委会只是个执行机构。第四,“党弱村弱”型结构,就是党支部与村委会都软弱涣散,不能按照制度规范发挥应有的作用。现阶段,广西大多数农村地区属于“党强村弱”型结构,这种权力结构一般具有“行政化”的特征。村党支部在农村社区中的角色较强并表现出一定程度的强势,这会使村民的权利及政治主体性模糊弱化。
2.2.2体现在村委会与乡镇机构以及事业单位的关系上
在实际运作过程中,由于乡镇政府组织功能(主要体现为税收、计划生育、社区治安等行政性功能,以及教育、卫生、农村基础设施等社会服务性功能)下沉,权力集中在乡镇政府手中,事务却转嫁给村组织。对于村委会来说村委会其主要职责就变为完成乡镇政府交代事项,社区自身的功能弱化,依据《村民委员组织法》规定村民委员会的职能为村民自我管理、自我教育、自我服务。但是乡镇政府的习惯性思维就是把“社区”看作传统“单位”的替代物,沿袭“纵向到底”的政府管理模式,将自己的触角延伸到社区,总想把社区组织纳入自己的队伍。所以“村组织”名为村民自治,但其控制权并不在村民手中,而在乡镇政府那里,由于“村组织”手中掌握的资源很少,其权力基础十分薄弱,只能依靠乡镇政府的支持。
2.2.3体现在村民与村委会的关系上
农村社区管理组织体系的不完善,使得村民参与政治的能力低下,由于村民参与村务往往缺乏经验,而村委会事实上作为乡镇政府职能的延伸也使得其权利与义务的对等性受到削弱,同时其为了完成“任务”的决策过程不可能做到真正的民主。所以,在一些地区,农民选择消极参与社区事务。
2.3 社区财力投入和支撑体系不合理
农村社区管理体制的构建和完善离不开一定的财力支持。但长期以来,我国城乡经济社会发展很不平衡,城市发展很快,农村发展滞后,以农村支持城市的政策导致国家从农村汲取了大量资源,对农村地区各项事业的投入却不足。一方面,由于农村剩余资源的有限性和财源不足,使得村级组织体制运转受阻,职能发挥不充分,为村民提供有价值的服务存在困难,即使现在税费改革后中央补贴农民直补到户,依然不能解决公共物品供给不足的问题。另一方面,乡村两级取消收费项目,村的公共工程和公共事业(如小型水利、道路交通、用水用电、公共卫生)通过“一事一议”的方式解决。这就造成两种后果:一是有些县级政府有甩包袱的心理,对村公共工程和公共事业不愿再承担责任;二是农民交税后,认为村公共工程应由收税的政府承担,不愿再交钱,这使得村委会缺乏财力为村民办事。
2.4 社区管理的运行机制和手段单一
社区管理机制在当前仍局限于自上而下的“行政支配型”运行机制,单纯依靠行政机关和领导者的权力,通过强制性的行政命令直接去管理社区的事务,在管理事务的过程中仅仅发挥行政系统的主导作用。乡镇政府在对村民委员会指导时,更多地将其当作下级政府机构。“村民自治组织”也以乡、县两级政府权力的支持作为靠山。从基层组织活动的具体考察来看,他们在推动计划时,有时候根本没有机会让村民参与发展计划的拟定,召开村民会议只是政策传达的手段,同时,由于缺乏持续而有效的参与,也让村民不明白计划的重要性与对农村生活会产生何种影响。村民如果不服从社区组织的安排,一般情况下,他们只能调动乡镇政府或县政府的力量来解决。总的来说,多数的农村社区内部不能消除分歧从而达成一致,社区生活处于被组织状态。
3.广西农村社区管理体制的构建和完善
农村社区管理体制的构建和完善离不开对理想的农村社区的设想。借鉴于韦克难在《社区管理》一书中对城乡社区边界及特征的描述,我们可以这样描述一个理想的农村社区应该具有的特征:农村社区是一个微观的地域性社会,区别于城市社区,并且因为其自然地理条件和人文地理条件的不同,农村社区也可相互有所区别;理想的农村社区应该是一个具有较健全的公共服务设施和服务机构、较完善的整合人际关系的社会服务体系的微观地域性社会;理想的农村社区应该是一个有利于国家、各类社会组织和各类专门化机构进行活动与管理的微观地域性社会。农村社区是农村社会的基础,是农民生活的基本区域。因此,广西农村社区管理体制建设要立足于凸显和实现农村社区的上述特征。那么,农村社区究竟确定在什么区域范围之内呢?就广西农村的具体情况来看,我们暂将农村社区的大小范围设定为行政村,一个行政村就是一个农村社区。
3.1 明确农村社区管理体制改革的目标取向
3.1.1农村社区建设要按照城乡统筹发展的需要和农村社区的需求,在各利益相关方共同参与、协商合作下进行的社区规划和社区建设,是在原行政村的基础上进行的区位调整、结构调整、公共设施建设和原居住环境的改建,以及社区组织结构、管理机制、服务机制等诸多方面的改变。
3.1.2农村社区建设必须在村民委员会的领导下,在政府的指导和支持下,在社区居民的广泛参与下,根据社会条件的变化对农村社区结构的重新调整,包括社区区位、人口户籍、产业、组织、管理和生活环境的改变和建设。
3.1.3农村社区建设要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,协调推进社区的全面建设。最后,农村社区建设不仅是农村自身的发展建设过程,还是国家“城市反哺农村”,“保障农民的物质利益、尊重农民的民主权利”,“缩小贫富差距”等公共政策的落实过程。
3.2 重建社区管理的财力投入和支撑体系
我国现阶段要大力促进城乡区域协调发展,落实工业反哺农业、城市支持农村的方针。构建和完善农村社区管理体制必须加强国家对农村社区管理的财政投入倾斜力度和支撑体系:目前的农村社区管理的经费投入机制中,政府投入是最主要的,应该建立从中央财政到地方各级财政的农村社区管理专项财政预算,从而使得比较随意的农村社区管理财政投入拥有一个相对稳定的来源,特别是中央财政列入农村社区管理经费,将极大程度地激励地方财政相应投入;按照多元主体共同参与农村社区管理的逻辑,建立政府以外的多元化成本承担机制,如社区自治组织收益、村民集资、企业及其他社会团体捐赠等,还应该考虑从福彩、体彩中切出一块用于农村社区管理的经费投入,建立农村社区管理发展基金,形成多元化农村社区管理经费投入机制;应从中央财政中加强对中西部地区的财政倾斜和支持,以确保农村社区管理的相对均衡发展,建立广西农村社区管理补助和奖励资金体系,根据项目进行补助和奖励,激发工作的积极性。
3.3 重构社区管理的组织体系和其社区管理的各主体职、权、责关系
3.3.1社区党支部的主要职责
社区党支部职能应是监督和保障,深化村民自治,提高农村社区管理的民主化水平,开展农村社区建设。首先要从加强农村自治组织建设,健全村民自治入手,充分调动农民群众的积极性。要以社区建设为契机,进一步深化村民自治。严格依照《村委会组织法》和有关文件的要求,进一步健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制,完善村委会直接选举制度,规范村民会议、村民代表会议制度,健全村务公开和民主管理制度,保证农民群众的各项民主权利落实到位。
3.3.2专业性服务应该由社会性服务组织提供
原先依附于政府的各种事业单位,如:供水、供电、供气、农业技术推广等基础设施提供机构;文体中心、幼儿园、小学、医疗保健中心等教育、文化医疗类机构;慈善、福利类组织都要从依附于县或乡镇的行政系统中独立出来,成为独立的社会性服务组织;此外,还应培育农民协会、农村经济合作社等各类服务于农民社会、经济生活的中介组织。社会性服务组织与政府的关系应该是:前者是具体的服务者或生产者,政府则是服务的安排者、管理者和监督者。
3.3.3社区外的政府立法机构和指导机构应该负责制定与应用法律制度
社区外的政府立法机构和指导机构应该负责制定与应用法律制度以确立地方性的集体选择规则,并指导社区利益相关者建立民主协商机制。开展群众性法制教育活动,加强农村社区矫正工作。妥善处理农村各种社会矛盾,把矛盾化解在基层。
3.3.4村委主要负责社区内共同利益的主张和维护
村委会必须从与政府部门、党组织、村集体经济组织所形成的“纠缠不清”的关系中摆脱出来,主要负责社区内的公共事务。社区内部小范围的公共事务,可以通过村民自主结盟来提供,这可以预防村民对村委会的过度依赖。
3.3.5私人物品不能由村委会包办
凡是可以通过市场提供的物品是私人物品,应该由市场提供,村委会不应包办代替;而村委会创办的便民、利民服务网点,可以通过承包租赁的方式由个体户和私营企业来具体经营。在这种新的管理组织体系中,不论是正式组织还是非正式组织之间都应该是水平式的权力关系,是面对面的协商关系结构,而不是垂直式的权力关系结构。
3.4 实行农村社区管理机制和手段的创新
要把建设农村社区作为对传统的农村体制进行变革的重要契机来抓,对农村管理体制的创新紧紧地注入农村社区建设,确实使农村社区这种体制与原来的农村传统管理体制有根本的不同。
3.4.1对农村社区管理体制和机制进行创新
打破农村管理和体制设置方面的传统模式,探索创建新的管理体制和管理模式;把原行政村实行居民小区化管理;把社区经济和社会事业发展实行行业化管理;打破原行政村建制模式,成立居民小区,把原来的行政村村民自治改为社区居民自治;打破传统的村民小组设置模式,成立行业合作组织;打破以村和地域为单位的党组织设置模式,撤销以原行政村为单位的党组织,建立社区党总支部领导下的行业、产业和群体党支部设置模式。
3.4.2改变自上而下的行政主导型管理机制
建立法律约束机制、协商对话机制和参与机制需要政府通过“社区外政府立法机构”强制性输入法律、法规和政策以及“社区外政府指导机构”的强有力指导和协调,逐步建立社区内政府机构、社区自治组织、社区中介组织、村企、村民之间的民主协商机制,合作治理社区公共事务,有效满足村民需求,从而构建社区内的民主协商规则。
3.4.3要充分发挥广西民政部门在农村社区管理中的职能作用
首先,要加强调查研究,当好党委和政府的参谋、助手。其次,要搭建社区平台,为政府各部门和社会力量参与和推进农村社区管理提供服务。最后,要整合民政资源,为推进农村社区管理发挥积极作用。广西民政部门作为农村社区管理的倡导者和组织者,更应当带头搞好民政资源的开发、利用和整合,在推进农村社区管理中发挥示范作用。
3.4.4在农村社区管理中培育和发展私营机构
要改变以往不重成本、不讲效益、不注重投入效果的缺陷,引入竞争机制,发挥市场竞争在农村管理中的作用,提高社区管理的管理效率。政府可以把部分公共事业承包给私营部门,支持私营机构(特别是为农村社区居民提供服务的私营机构)的发展,政府只负责制定私营机构的标准和管理条例,并监督承包合同的执行。还要改变对农村社区公共事业供给资金的方式。如国际上大力推行的凭单制度,既有利于削弱职业性利益集团对政府公共服务决策的影响,使企业为争夺消费者手中的有价证券而展开竞争,从而提高服务质量,也有利于杜绝政府部门在提供公务服务中的权力寻租现象,对此应该予以借鉴。
3.4.5加强农村社区管理队伍的建设
在推行新的农村社区管理体制过程中,抓好管理队伍建设是至关重要的。一方面要加紧对现有的管理队伍建设。通过转变管理者的观念,提高农村社区工作者的思想觉悟,培养农村社区工作者的角色意识;通过更新知识,掌握新的管理技能和方法,提高其管理能力和水平。另一方面,要积极引进人才,改变现有管理队伍的结构,其中包括年龄结构、知识结构和专业结构等。改变现有管理队伍中普遍存在的年龄偏大、文化偏低、专业知识偏少的现状。最后,实施全民社区教育计划,提高农村社区居民的整体素质,调动广大村民共同参与农村社区管理的积极性,培养他们的社区意识。在社区管理队伍建设的重点上,要着重抓好农村社区管理委员会专职管理人员队伍、从事社区企业与项目经营的法人或自然人队伍建设,保证其在农村社区管理中的主体地位。随着农村社区发展的推进,农村社区的管理与服务将呈专业化趋势,因此政府在大力推行农村社区建设的同时,逐步将专业化引入社会工作领域是将政府工作与农村社区工作区分开来的关键环节;积极探索在农村社区管理中引入专业社会工作的方法和途径,研究设置社区社会工作岗位,吸纳社会工作人才到农村服务。
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