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【摘要】随着农村家庭结构日趋小型化和“空心化”，农村家庭自助型养老服务功能正在逐渐弱化，养老服务社会化成为缓解供需矛盾的最佳途径。浙江诸暨市不断探索与经济社会发展水平相协调的农村空巢老人社会养老服务体系，构建了“政府主导、社区推动、社会参与、市场运作”的多中心治理模式，确保广大农村空巢老人安享晚年。
【关键词】农村养老服务 空巢老人 社会养老 诸暨市
随着农村家庭结构日趋小型化和“空心化”，农村家庭自助型养老服务功能正在逐渐弱化，传统的养老模式难以为继，农村养老服务供给不足的现状使得日益高涨的养老服务需求难以得到有效满足，在这一背景下，养老服务社会化成为缓解供需矛盾的最佳途径。近年来，为了积极应对人口老龄化，浙江省诸暨市围绕“推进科学发展、建设幸福诸暨”这一主题，按照“一切为了发展、发展为了民生”的理念，不断探索与当地经济社会发展水平相协调的农村空巢老人社会养老服务体系，构建了“政府主导、社区推动、社会参与、市场运作”的多中心治理模式，确保广大农村空巢老人老有所养、安享晚年。
政府主导，加大政策支持和资金投入力度
加大政策扶持力度。首先，加强组织领导，强化责任考核。从2007年开始诸暨市人民政府就出台一系列加快推进养老服务体系建设的政策文件，并成立了以分管副市长为组长，民政、财政、卫生等多部门负责人为成员的养老服务工作领导小组，各乡镇（街道）也成立相应的组织机构，还將老龄工作和老龄事业发展列入市委、市政府对市级机关各部门和镇乡（街道）岗位目标责任制考核范围。
其次，多途径保障养老服务机构的用地。对福利性和非营利性养老服务机构项目建设用地，采取政府划拨方式供地；对营利性养老服务机构项目建设用地，可根据土地用途，依据养老服务机构具体类型，参照成本逼近法等方法进行地价评估后，采取招标拍卖挂牌出让方式供地；鼓励用地单位在符合城市规划的前提下，充分利用工业厂房、仓储用房、学校、办公楼等存量房产和土地兴办养老服务机构；支持农村集体经济组织使用村级建设留用地兴办养老服务机构。
最后，切实落实税费优惠政策。养老院提供的育养服务免征营业税；对符合条件并认定为非营利组织的养老服务机构的收入，免征企业所得税；对企事业单位、社会团体和个人等社会力量通过获得公益性捐赠税前扣除资格的社会团体、基金会，或者县级以上人民政府及其组成部门和直属机构向福利性、非营利性的老年服务机构的公益性捐赠支出，按规定予以税前扣除；对福利性、非营利性的老年服务机构自用的房产、土地免征房产税和城镇土地使用税；对养老院占用耕地免征耕地占用税；社会福利院、敬老院、养老院、老年公寓等养老服务机构，缴纳水利建设专项资金确有困难的，报经税务部门批准，可予以减免照顾。
加大资金投入力度。一是养老服务补助。即对最低生活保障家庭中的失能、失智空巢老人，政府给予养老服务补贴。据笔者调查，2012年7月牌头镇发放的最低生活保障金，合计332户、467人、总金额111103元，遍及全镇27个村。根据年龄和困难程度的不同，最低每月补贴100元，最高每月补贴426元；对集中供养和散居代管的“五保户”、失能或半失能的空巢老人每月给予580元的供养补贴，分别补贴给敬老院或代管的农村社区，分两次发放，集中供养的年初第一次发放100元，年中再发放余下的480元；散居代管的年初第一次发放250元，年中再发放余下的330元。位于西山下村的牌头镇敬老院是由镇政府按每位老人每月580元补贴给敬老院，用于老人的日常生活所需开支；另外还有由老人自我支配的补贴，每人每年200元，是由镇政府通过银行打进老人自己的帐户里、由老人自我管理的。①二是建设资金补助。对新建（改建）的农村社区居家养老服务中心（站），根据面积、设施、功能等情况，经验收合格后，由市财政一次性给予1～3万元的建设经费补助。三是床位设置补助。从2012年起，市财政在省财政补助的基础上，对用房自建床位数达到50张以上，取得各项资质并有50%以上床位投入使用的非营利性民办养老服务机构，按实际使用床位数一次性给予每张床位4000元的补助；对租用房屋且租用期5年以上并取得各项资质的非营利性民办养老服务机构，按实际使用床位数给予每张床位每年1000元的补助，连续补助3年。四是政府购买服务。诸暨市对空巢、高龄、困难老人的养老服务实行政府埋单，自2010年4月“诸暨市居家养老服务中心”正式运行仅5个月时间，已有32位无生活来源、无子女、无劳动能力的“三无”老人享受到了由政府埋单的居家养老服务，政府为他们每人每天出资10元，购买相应的服务②。
社区推动，探索“银龄互助”居家养老新模式
诸暨市现有农村社区502个，至2010年底“星光老年计划”覆盖率已达100%，同时，每个村都成立了“农村老年协会”。在社区的组织和推动下，依托“农村老年协会”和“星光老年之家”，设立农村社区居家养老服务中心（站）和日间照料中心，在服务中心（站）里，设有食堂、卧室、娱乐室、电影室等，面向全村老年人开设，每个老人都可以在那里接受“日托”式养老服务；通过银龄互助、邻里互助、志愿服务等多种形式，为农村空巢老人提供最基本的养老服务。同时，通过建立“市财政补贴、镇街配套、福彩公益金资助、村集体资助、社会捐赠”等多渠道融资的经费保障机制，确保有钱办事。③
地处诸暨南部的王家井镇，是典型的“空心村”，这些空巢老人的养老问题如何解决呢？2011年4月，诸暨市首先在王家井镇23个行政村开展试点推行“家庭照料为主体、社区服务为依托、志愿者帮扶为补充”的居家养老模式，在每个村设立农村社区居家养老服务站，每个行政村拥有老年活动室，使农村老年人和城里老年人一样能老有所养、老有所乐、老有所学。如新旭社区有60岁以上的老人312人，点全村总人口的20.3%，已有287名老人成为村老年协会会员。村里还专门成立了一支30多人组成的志愿者队伍，其中既有村干部、党员、留守妇女、民兵，也有不少“年轻的”老年人。志愿者分头与村里70岁以上的高龄老人结对，为他们提供各种生活帮助，其中身体残疾或家庭经济困难的老人是帮扶的重点。在“银龄互助”模式中，志愿者们经常上门探视结对的老人，定期为他们送米、面、油等生活用品。 机构托养，市场运作，走社会化之路
为有效解决农村养老服务有效需求严重不足与养老机构资源利用率不高、微利甚至负债运行之间的矛盾，诸暨市政府积极引导、鼓励并扶持民间资本进入养老服务领域，走“公助民办、公建民营”的社会化发展之路。
知名民营企业接管敬老院，提升养老服务质量和水平。海亮集团有限公司是诸暨一家跨地区、多元化、外向型的知名民营企业集团，2011年，接管了店口两家敬老院，改名为浙江海亮慈善基金会店口敬老院。这所敬老院是由海亮集团投资2000万元修建的，主体建筑面积为6000多平方米、户外花园面积为5000平方米的，共有70个标间，面积都在30平方米以上，可同時容纳140名老人。2012年9月19日，店口镇首批22名“五保”老人正式入住。
民办养老机构托管公办敬老院，实现养老服务的规范化和档次化。诸暨市富润老年康乐中心是由诸暨市人民政府和富润集团共同投资兴办的老年社会福利机构，2003年7月1日，正式落成启用，从2007年开始，康乐中心通过与镇乡（街道）协商洽谈，以协议的形式陆续托管了五泄、草塔、街亭、陈宅等10多家敬老院，挂牌市老年康乐中心分院，在继续照顾“五保”、“三无”老人的同时，吸收自费老人，这些受托管的敬老院中，自费老人比例已经达到一半以上，共计150人左右。在这种模式下，敬老院运营实现了规范化、档次化，把其成功的经营理念和管理服务模式由城市延伸到了农村，为农村空巢老人养老服务社会化走出了一条新路子。
公办敬老院转型为区域性托养中心，拓展养老服务对象和范围。随着社会老人要求入住养老机构的逐渐增多，乡镇（街道）敬老院主动转变观念，利用闲置床位主动接收社会老人自费老人，积极实行服务对象公众化。在保障“五保”、“三无”老人入住的前提下，充分利用闲置床位满足社会老人入院养老的需求。如山下湖镇敬老院实现了向山下湖老年托养中心的转型，不断加大硬件设施投入，进一步加强内部管理服务，入住五保老人20人，接收社会老人22人，实现了面向全区域的托老服务，使敬老院在走向社会化的路子上迈出了新的步伐。④
（作者为浙江农林大学天目学院副教授；本文系浙江省民政厅、浙江省社科联课题“多中心治理视角下的农村空巢老人社会化养老服务体系研究”的阶段性研究成果，项目编号：12MZLT079TJ）
注释
①根据笔者在牌头镇西山下村敬老院调研时，与该院院长及工作人员座谈交流时的访谈记录整理。
②钟宏娇：“政府埋单与市场化运作结合诸暨在探索这样的养老模式”，《绍兴晚报》，2010年9月11日。
③何超群，许友章：“诸暨市：‘两条腿’撑起农村居家养老”，《绍兴日报》，2010年10月12日。
④根据笔者在山下湖镇敬老院调研时，与该院院长及工作人员座谈交流时的访谈记录整理。
【关键词】农村养老服务 空巢老人 社会养老 诸暨市
随着农村家庭结构日趋小型化和“空心化”，农村家庭自助型养老服务功能正在逐渐弱化，传统的养老模式难以为继，农村养老服务供给不足的现状使得日益高涨的养老服务需求难以得到有效满足，在这一背景下，养老服务社会化成为缓解供需矛盾的最佳途径。近年来，为了积极应对人口老龄化，浙江省诸暨市围绕“推进科学发展、建设幸福诸暨”这一主题，按照“一切为了发展、发展为了民生”的理念，不断探索与当地经济社会发展水平相协调的农村空巢老人社会养老服务体系，构建了“政府主导、社区推动、社会参与、市场运作”的多中心治理模式，确保广大农村空巢老人老有所养、安享晚年。
政府主导，加大政策支持和资金投入力度
加大政策扶持力度。首先，加强组织领导，强化责任考核。从2007年开始诸暨市人民政府就出台一系列加快推进养老服务体系建设的政策文件，并成立了以分管副市长为组长，民政、财政、卫生等多部门负责人为成员的养老服务工作领导小组，各乡镇（街道）也成立相应的组织机构，还將老龄工作和老龄事业发展列入市委、市政府对市级机关各部门和镇乡（街道）岗位目标责任制考核范围。
其次，多途径保障养老服务机构的用地。对福利性和非营利性养老服务机构项目建设用地，采取政府划拨方式供地；对营利性养老服务机构项目建设用地，可根据土地用途，依据养老服务机构具体类型，参照成本逼近法等方法进行地价评估后，采取招标拍卖挂牌出让方式供地；鼓励用地单位在符合城市规划的前提下，充分利用工业厂房、仓储用房、学校、办公楼等存量房产和土地兴办养老服务机构；支持农村集体经济组织使用村级建设留用地兴办养老服务机构。
最后，切实落实税费优惠政策。养老院提供的育养服务免征营业税；对符合条件并认定为非营利组织的养老服务机构的收入，免征企业所得税；对企事业单位、社会团体和个人等社会力量通过获得公益性捐赠税前扣除资格的社会团体、基金会，或者县级以上人民政府及其组成部门和直属机构向福利性、非营利性的老年服务机构的公益性捐赠支出，按规定予以税前扣除；对福利性、非营利性的老年服务机构自用的房产、土地免征房产税和城镇土地使用税；对养老院占用耕地免征耕地占用税；社会福利院、敬老院、养老院、老年公寓等养老服务机构，缴纳水利建设专项资金确有困难的，报经税务部门批准，可予以减免照顾。
加大资金投入力度。一是养老服务补助。即对最低生活保障家庭中的失能、失智空巢老人，政府给予养老服务补贴。据笔者调查，2012年7月牌头镇发放的最低生活保障金，合计332户、467人、总金额111103元，遍及全镇27个村。根据年龄和困难程度的不同，最低每月补贴100元，最高每月补贴426元；对集中供养和散居代管的“五保户”、失能或半失能的空巢老人每月给予580元的供养补贴，分别补贴给敬老院或代管的农村社区，分两次发放，集中供养的年初第一次发放100元，年中再发放余下的480元；散居代管的年初第一次发放250元，年中再发放余下的330元。位于西山下村的牌头镇敬老院是由镇政府按每位老人每月580元补贴给敬老院，用于老人的日常生活所需开支；另外还有由老人自我支配的补贴，每人每年200元，是由镇政府通过银行打进老人自己的帐户里、由老人自我管理的。①二是建设资金补助。对新建（改建）的农村社区居家养老服务中心（站），根据面积、设施、功能等情况，经验收合格后，由市财政一次性给予1～3万元的建设经费补助。三是床位设置补助。从2012年起，市财政在省财政补助的基础上，对用房自建床位数达到50张以上，取得各项资质并有50%以上床位投入使用的非营利性民办养老服务机构，按实际使用床位数一次性给予每张床位4000元的补助；对租用房屋且租用期5年以上并取得各项资质的非营利性民办养老服务机构，按实际使用床位数给予每张床位每年1000元的补助，连续补助3年。四是政府购买服务。诸暨市对空巢、高龄、困难老人的养老服务实行政府埋单，自2010年4月“诸暨市居家养老服务中心”正式运行仅5个月时间，已有32位无生活来源、无子女、无劳动能力的“三无”老人享受到了由政府埋单的居家养老服务，政府为他们每人每天出资10元，购买相应的服务②。
社区推动，探索“银龄互助”居家养老新模式
诸暨市现有农村社区502个，至2010年底“星光老年计划”覆盖率已达100%，同时，每个村都成立了“农村老年协会”。在社区的组织和推动下，依托“农村老年协会”和“星光老年之家”，设立农村社区居家养老服务中心（站）和日间照料中心，在服务中心（站）里，设有食堂、卧室、娱乐室、电影室等，面向全村老年人开设，每个老人都可以在那里接受“日托”式养老服务；通过银龄互助、邻里互助、志愿服务等多种形式，为农村空巢老人提供最基本的养老服务。同时，通过建立“市财政补贴、镇街配套、福彩公益金资助、村集体资助、社会捐赠”等多渠道融资的经费保障机制，确保有钱办事。③
地处诸暨南部的王家井镇，是典型的“空心村”，这些空巢老人的养老问题如何解决呢？2011年4月，诸暨市首先在王家井镇23个行政村开展试点推行“家庭照料为主体、社区服务为依托、志愿者帮扶为补充”的居家养老模式，在每个村设立农村社区居家养老服务站，每个行政村拥有老年活动室，使农村老年人和城里老年人一样能老有所养、老有所乐、老有所学。如新旭社区有60岁以上的老人312人，点全村总人口的20.3%，已有287名老人成为村老年协会会员。村里还专门成立了一支30多人组成的志愿者队伍，其中既有村干部、党员、留守妇女、民兵，也有不少“年轻的”老年人。志愿者分头与村里70岁以上的高龄老人结对，为他们提供各种生活帮助，其中身体残疾或家庭经济困难的老人是帮扶的重点。在“银龄互助”模式中，志愿者们经常上门探视结对的老人，定期为他们送米、面、油等生活用品。 机构托养，市场运作，走社会化之路
为有效解决农村养老服务有效需求严重不足与养老机构资源利用率不高、微利甚至负债运行之间的矛盾，诸暨市政府积极引导、鼓励并扶持民间资本进入养老服务领域，走“公助民办、公建民营”的社会化发展之路。
知名民营企业接管敬老院，提升养老服务质量和水平。海亮集团有限公司是诸暨一家跨地区、多元化、外向型的知名民营企业集团，2011年，接管了店口两家敬老院，改名为浙江海亮慈善基金会店口敬老院。这所敬老院是由海亮集团投资2000万元修建的，主体建筑面积为6000多平方米、户外花园面积为5000平方米的，共有70个标间，面积都在30平方米以上，可同時容纳140名老人。2012年9月19日，店口镇首批22名“五保”老人正式入住。
民办养老机构托管公办敬老院，实现养老服务的规范化和档次化。诸暨市富润老年康乐中心是由诸暨市人民政府和富润集团共同投资兴办的老年社会福利机构，2003年7月1日，正式落成启用，从2007年开始，康乐中心通过与镇乡（街道）协商洽谈，以协议的形式陆续托管了五泄、草塔、街亭、陈宅等10多家敬老院，挂牌市老年康乐中心分院，在继续照顾“五保”、“三无”老人的同时，吸收自费老人，这些受托管的敬老院中，自费老人比例已经达到一半以上，共计150人左右。在这种模式下，敬老院运营实现了规范化、档次化，把其成功的经营理念和管理服务模式由城市延伸到了农村，为农村空巢老人养老服务社会化走出了一条新路子。
公办敬老院转型为区域性托养中心，拓展养老服务对象和范围。随着社会老人要求入住养老机构的逐渐增多，乡镇（街道）敬老院主动转变观念，利用闲置床位主动接收社会老人自费老人，积极实行服务对象公众化。在保障“五保”、“三无”老人入住的前提下，充分利用闲置床位满足社会老人入院养老的需求。如山下湖镇敬老院实现了向山下湖老年托养中心的转型，不断加大硬件设施投入，进一步加强内部管理服务，入住五保老人20人，接收社会老人22人，实现了面向全区域的托老服务，使敬老院在走向社会化的路子上迈出了新的步伐。④
（作者为浙江农林大学天目学院副教授；本文系浙江省民政厅、浙江省社科联课题“多中心治理视角下的农村空巢老人社会化养老服务体系研究”的阶段性研究成果，项目编号：12MZLT079TJ）
注释
①根据笔者在牌头镇西山下村敬老院调研时，与该院院长及工作人员座谈交流时的访谈记录整理。
②钟宏娇：“政府埋单与市场化运作结合诸暨在探索这样的养老模式”，《绍兴晚报》，2010年9月11日。
③何超群，许友章：“诸暨市：‘两条腿’撑起农村居家养老”，《绍兴日报》，2010年10月12日。
④根据笔者在山下湖镇敬老院调研时，与该院院长及工作人员座谈交流时的访谈记录整理。