论文部分内容阅读
摘要：十八届三中全会提出审核预算的重点向支出预算和政策拓展，这意味着我国预算管理模式由传统控制型向结果导向型转变。当前，要从理念和制度上进行创新，以确保改革目标的实现。
关键词：国家治理；现代财政；预算审核；绩效评价
中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-00-01
十八届三中全会以推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，提出我国全面深化改革的战略部署。三中全会提出了建立现代财政制度的改革方向，改进年度预算的审核方式是三中全会确定的财政改革的重要内容。
一、概念与内涵
三中全会提出：“审核预算的重点由财政收支平状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”这意味着改革后财政收入依法征收，税收不再是任务，而是预期，审核预算重点关注支出的安排，要审核支出用于哪些方面，体现了哪些政策导向，是否切实可行，是否能够保证国家完成下一年度的工作。
审核预算的重点改变蕴含着深刻的内涵：一是税收法治原则的确立。审核预算的重点改变意味着收入预算不再作为审核的范围，收入规模根据国内外政治经济形势情况科学预计、依法征收，以后只是作为预算草案的说明性文件，不再需要审批。这意味着财政收入只能由事先确定的法律法规决定，特别是作为财政收入主体的税收收入，征收规模完全取决于税收法律法规。审核预算的重点改变要求扭转以前只注重收入计划、侧重行政手段、将税收法律视为工具的落后理念，要求收入部门树立法治意识，运用法治思维开展收入征管，事实上在思想和工作上确立了税收法治的原则。二是强调支出预算与政策的衔接。审核预算的重点改变意味着支出预算和政策方向同样重要，审核预算时要将二者结合起来。事实上，单纯的支出规模并不能说明预算是否合理，必须要关注支出数字背后的政策，政策的合理与否才是预算审核的核心，支出规模应是政策的表现形式。预算审核的这一转变，有利于推进对预算的实质性审查，带动预算编制和执行质量的提高，充分发挥预算在现代国家治理中的作用。三是高度重视预算资金的使用绩效。审核预算的重点改变意味着，不仅预算编制和审查批准阶段要关注预算支出的政策因素，还要在决算过程中对预算资金的使用绩效做出评价。相对于以前单纯注重投入控制的预算管理模式，改革后将更加侧重于结果导向的预算管理模式。
二、现行做法和存在的问题
审核预算的重点改变是基于对现实的深入思考而提出的破题性改革。以前审核预算，主要关注收支平衡状态和赤字规模，导致实际工作中产生了许多问题。
从收入方面来看，每年各级人大通过的预算草案，确定了各级政府的收入预算，也就是征管部门的“任务”。在实际工作中，受管理水平等因素影响，各级政府编制的收入预算科学性和准确性较差，这为收入预算的人为调节创造了条件。加上征管部门对法治的漠视，导致各级征管部门只为完成“任务”而征税，完全脱离了法治轨道，产生了顺周期问题。从支出方面来看，目前审核预算审核尽管也关注政策，但目的还是为了确定支出规模的合理性，按照现行预算法规定，只要收支处于平衡状态，赤字不突破人大批准的规模，没有超预算举借债务，行政部门可以自行调整预算。预算法的这条规定使得预算批准后行政部门许多破坏预算严肃性的活动，如法律变化或出台影响支出规模的新政策、不同类级和款级科目之间调剂、上下级资金划转、通过权责发生制调整支出、大量结余结转财政资金等，都在法律规定的监管范围之外，事实上导致预算失真。
从人大审查监督来看，由于审核预算以收支平衡为中心，人大的审查很少涉及预算的政策安排等核心内容，对预算进行修改的情况很少，仅仅进行过几次预算调整。人大审查很少从政策角度审查，多关注支出编制是否完整准确、是否细化透明，重点支出是不是有保障，转移支付资金安排是否科学合理，支出是否符合法律和预算的规定等一些财政预算管理问题，重点还是预算投入是否得到保障。而且，即便是这些问题，由于缺乏必要的审计力量辅助，审查工作只是口头上的沟通和交流，无法做到实质性审查。对赤字的审核也难以做到实质性审查。
总之，审核预算只关注收支平衡状态和赤字规模的做法，事实上导致了我国预算审核流于形式，尤其是人大对预算的审查监督，在某种程度上只是在履行法定程序。
三、几点思考
审核预算的重点改变，实际上改变了目前的预算运行体制机制，提出了建立现代预算制度的目标，意味着对现行预算制度进行全方位改革。简单来说，包含三个基本内涵：
一是树立规范、公开、透明、问效的预算理念。过去那种不规范、不透明，到处渗透着部门利益、投机空间的预算管理理念，要全部摒弃。
二是针对过去的财政制度设计模糊、操作随意或无法操作、制度漏洞频现的情况，要建立规范透明的各项预算管理制度，让国家的各项财政活动有章可循、有据可依。
三是规范国家权力运作机制，进一步确定党对国家工作的全面领导、理顺人大对政府的监督机制、全面树立社会主义法治国家理念。过去那些权大于法，破坏法治理念的做法，必须得到全面根治；人大作为国家最高权力机关的职能作用，在法治的框架下应该得到切实履行；预算成为国家治理的重要抓手，围绕预算的各项活动要在各职能机关依法依制度规定有序开展。
总得看，审核预算重点的转移适应我国社会经济进一步发展和政府治理能力提高的现实需要，但这项改革已涉及到国家治理的深层次调整，需要各方面坚定改革信心，通过强有力的措施和办法积极推进。
参考文献：
[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2013.
[2]郭道晖.论人大权力与人民权力 [J].北京：宪法学、行政法学，2012（8）.
[3]马骏等.公共预算：比较研究[M].北京：中央编译出版社，2011.
关键词：国家治理；现代财政；预算审核；绩效评价
中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-00-01
十八届三中全会以推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，提出我国全面深化改革的战略部署。三中全会提出了建立现代财政制度的改革方向，改进年度预算的审核方式是三中全会确定的财政改革的重要内容。
一、概念与内涵
三中全会提出：“审核预算的重点由财政收支平状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”这意味着改革后财政收入依法征收，税收不再是任务，而是预期，审核预算重点关注支出的安排，要审核支出用于哪些方面，体现了哪些政策导向，是否切实可行，是否能够保证国家完成下一年度的工作。
审核预算的重点改变蕴含着深刻的内涵：一是税收法治原则的确立。审核预算的重点改变意味着收入预算不再作为审核的范围，收入规模根据国内外政治经济形势情况科学预计、依法征收，以后只是作为预算草案的说明性文件，不再需要审批。这意味着财政收入只能由事先确定的法律法规决定，特别是作为财政收入主体的税收收入，征收规模完全取决于税收法律法规。审核预算的重点改变要求扭转以前只注重收入计划、侧重行政手段、将税收法律视为工具的落后理念，要求收入部门树立法治意识，运用法治思维开展收入征管，事实上在思想和工作上确立了税收法治的原则。二是强调支出预算与政策的衔接。审核预算的重点改变意味着支出预算和政策方向同样重要，审核预算时要将二者结合起来。事实上，单纯的支出规模并不能说明预算是否合理，必须要关注支出数字背后的政策，政策的合理与否才是预算审核的核心，支出规模应是政策的表现形式。预算审核的这一转变，有利于推进对预算的实质性审查，带动预算编制和执行质量的提高，充分发挥预算在现代国家治理中的作用。三是高度重视预算资金的使用绩效。审核预算的重点改变意味着，不仅预算编制和审查批准阶段要关注预算支出的政策因素，还要在决算过程中对预算资金的使用绩效做出评价。相对于以前单纯注重投入控制的预算管理模式，改革后将更加侧重于结果导向的预算管理模式。
二、现行做法和存在的问题
审核预算的重点改变是基于对现实的深入思考而提出的破题性改革。以前审核预算，主要关注收支平衡状态和赤字规模，导致实际工作中产生了许多问题。
从收入方面来看，每年各级人大通过的预算草案，确定了各级政府的收入预算，也就是征管部门的“任务”。在实际工作中，受管理水平等因素影响，各级政府编制的收入预算科学性和准确性较差，这为收入预算的人为调节创造了条件。加上征管部门对法治的漠视，导致各级征管部门只为完成“任务”而征税，完全脱离了法治轨道，产生了顺周期问题。从支出方面来看，目前审核预算审核尽管也关注政策，但目的还是为了确定支出规模的合理性，按照现行预算法规定，只要收支处于平衡状态，赤字不突破人大批准的规模，没有超预算举借债务，行政部门可以自行调整预算。预算法的这条规定使得预算批准后行政部门许多破坏预算严肃性的活动，如法律变化或出台影响支出规模的新政策、不同类级和款级科目之间调剂、上下级资金划转、通过权责发生制调整支出、大量结余结转财政资金等，都在法律规定的监管范围之外，事实上导致预算失真。
从人大审查监督来看，由于审核预算以收支平衡为中心，人大的审查很少涉及预算的政策安排等核心内容，对预算进行修改的情况很少，仅仅进行过几次预算调整。人大审查很少从政策角度审查，多关注支出编制是否完整准确、是否细化透明，重点支出是不是有保障，转移支付资金安排是否科学合理，支出是否符合法律和预算的规定等一些财政预算管理问题，重点还是预算投入是否得到保障。而且，即便是这些问题，由于缺乏必要的审计力量辅助，审查工作只是口头上的沟通和交流，无法做到实质性审查。对赤字的审核也难以做到实质性审查。
总之，审核预算只关注收支平衡状态和赤字规模的做法，事实上导致了我国预算审核流于形式，尤其是人大对预算的审查监督，在某种程度上只是在履行法定程序。
三、几点思考
审核预算的重点改变，实际上改变了目前的预算运行体制机制，提出了建立现代预算制度的目标，意味着对现行预算制度进行全方位改革。简单来说，包含三个基本内涵：
一是树立规范、公开、透明、问效的预算理念。过去那种不规范、不透明，到处渗透着部门利益、投机空间的预算管理理念，要全部摒弃。
二是针对过去的财政制度设计模糊、操作随意或无法操作、制度漏洞频现的情况，要建立规范透明的各项预算管理制度，让国家的各项财政活动有章可循、有据可依。
三是规范国家权力运作机制，进一步确定党对国家工作的全面领导、理顺人大对政府的监督机制、全面树立社会主义法治国家理念。过去那些权大于法，破坏法治理念的做法，必须得到全面根治；人大作为国家最高权力机关的职能作用，在法治的框架下应该得到切实履行；预算成为国家治理的重要抓手，围绕预算的各项活动要在各职能机关依法依制度规定有序开展。
总得看，审核预算重点的转移适应我国社会经济进一步发展和政府治理能力提高的现实需要，但这项改革已涉及到国家治理的深层次调整，需要各方面坚定改革信心，通过强有力的措施和办法积极推进。
参考文献：
[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2013.
[2]郭道晖.论人大权力与人民权力 [J].北京：宪法学、行政法学，2012（8）.
[3]马骏等.公共预算：比较研究[M].北京：中央编译出版社，2011.