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教育部适时出台《关于确定教育管办评分离改革试点单位和试点任务的通知》(教政法厅函[2015]49号),标志着我国教育管办评分离改革正式进入试点阶段。教育部教育发展研究中心主任张力说:“从管办评的要义的角度看,认为今后的工作重点应放在三个层面:扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构,改进和加强教育评估监测。”以管办评分离为契机,不断深化我国教育领域的综合改革,进一步改革人才培养模式,加快推进教育现代化进程,此举可谓是教育改革的一个时代进步。
“管办评分离”政策适时出台
进入21世纪后,随着全面推进素质教育,以考试为教学杠杆的评价体制改革逐渐受到关注。2004年《2003-2007年教育振兴行动计划》首次较为全面系统地提出加快考试评价制度改革,健全教育督导与评估体系等策略。评价作为衡量教育发展水平和指引教育发展方向的工具,地位越来越重要。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“政校分开、管办分离”,要求建设现代学校制度、落实和扩大学校办学自主权、深化办学体制的改革思路。2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出:“深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构。强化国家教育督导,委托社会组织开展教育评估监测。”
今年5月,教育部发布《关于深入推进教育管办评分离、促进政府职能转变的若干意见》,明确了管办评分离的行动路线图。10月份刚刚颁布的《关于确定教育管办评分离改革试点单位和试点任务的通知》,确定北京市东城区教育委员会、上海市教育委员会、无锡市教育局、浙江省教育厅、青岛市教育局、重庆市江津区人民政府、成都市教育局、克拉玛依市教育局为全国教育管办评分离改革综合试点单位,乌兰察布市教育局、沈阳市教育局、佛山市顺德区教育局、西北大学为单项试点单位。《通知》指出,各试点单位要尽快全面启动试点工作,2016年9月前形成阶段性成果。成立以主要负责人为组长的领导小组,建立部门协调机制,保证试点工作有序推进。
对此,北京教育科学研究院助理研究员高兵说:目前关于“管办评分离”政策的焦点是政府简政放权,扩大省级政府教育统筹权,落实学校办学自主权,推进现代学校制度建设,引入第三方评价等。可参见下图。
“管”从教育放权开始
所谓教育放权,即教育管理部门把权力下放;简而言之,就是中央向地方放权,政府向学校放权。2014年2月,国务院教育督导委员会出台了《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》,可以看作是中央对推进“管办评分离”最直接的回应。教育部部长袁贵仁曾经表示:教育部门放权有两个,一个是使省级政府有更大的教育统筹权,一个是所有政府要向学校放权,特别是高等学校办学自主权。
那么放权之后,政府怎么管呢?教育部教育发展研究中心副主任杨银付表示:过去对省级政府放权不够、管得太多,在一些领域管理重心偏低。放权之后政府管理应该从微观向宏观转变,从直接向间接转变,从管理向服务转变。比如,以标准提升代替过去“靠项目要支持”的工作模式,标准提升了,相关投入会更大;用规则来营造良好、公平的教育环境;用财政杠杆来缩小城乡办学差距等。
从地方探索实验层面来看,潍坊市坊子区、上海市浦东新区等地进行的一些探索,为“管办评分离”试点工作的展开积累了许多有益经验。以上海市浦东新区为例,早在2005年就开始进行了初步探索。当时,浦东新区基础教育学生46.7万人,中小学幼儿园632所,若算上分校、分园,学校总数超过1000所,且校际差异较大,既有全国、全上海市顶尖的重点学校,又有典型的农村学校。“客观的现实,倒逼我们浦东只能选择放弃精细化管理,选择‘小政府、大社会’的管理模式,试图构建一个政府宏观管理、学校自主办学和社会专业评价的教育管办评分离之路。”浦东新区教育局基教处刘文杰介绍说,改革之初,浦东新区对管办评中各方的角色进行了简单梳理,把区域事业规划、资源配置、公共财政投入、政策设计、质量监控、服务平台建设等属于政府职能的,划归政府;把教职工聘任、课程开发、教育教学组织、自我评价等属于学校职能的,让给学校;把知情权、参与权、监督权以及社会对教育的评估等属于社会职能的,还给社会;把可供多元选择的教育服务、多元多层次国际教育、民办教育等市场职能的,划转给市场。
学校应以特色与活力赢得尊重
推进教育管办评分离,促进政府职能转变,离不开一线校长的清醒认知和大力推动。来自“2015年中国长三角校长高峰论坛”的一项现场调查显示:有三分之二的校长认为,落实学校办学主体地位、激发学校办学活力,最主要的障碍是政府的政府管理教育越位、缺位、错位。不少校长认为,管办评分离之后,教育的核心落在学校办学。不但要依法办学明晰权责,更要以特色和活力赢得尊重肯定。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出:“适应中国国情和时代要求,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校、社会之间新型关系。”这为学校依法自主办学指明了方向。对此,教育部副部长刘利民指出:一是教育行政部门应制订加强中小学现代学校制度建设的指导意见,指导本地区家庭、学校和社区开展合作协商;二是制订家长委员会章程,明晰家委会权利义务和合作协商的内容。鼓励学校开展家长、社区参与学校管理方法途径和合作方式研究;三是组织交流推广各地各校依法治理、民主管理、自主办学、社会参与的现代学校制度建设经验。
在鼓励学校自主办学方面,山东省潍坊市坊子区走在了各地的前列。坊子区也因此荣获2012年“第三届地方教育制度创新奖”。作为一个教育基础薄弱的县区,在硬件设施不完善的情况下,潍坊市坊子区积极探索改革,简政放权,将办学自主权交给学校,真正建设现代学校管理制度,难能可贵。主要措施有:实行校长公开竞聘上岗,校长在区教育局核定的副校长职数内,按规定程序提名副校长,须达到全体教职工85%以上满意率方可通过,并在区教育局备案,组成学校班子;学校班子在区教育局核定的内设机构和中层干部职数内,按规定程序自主设置内部机构,由副校长聘任中层干部;以七马路小学和韩尔庄小学为自主办学试点学校,区教育局按照学校编制、班额、生源等情况核定学校岗位数量,将岗位指标下达至学校,学校结合实际明确各岗位的条件、任务、合理使用;学校与聘任教师实行合同制管理,全区内统一调配使用;区教育局协同区财政局,及时、足额拨付学校办学经费,学校按照部门预算要求实行综合预算管理,并按照“变事前审批为事后监管”的原则,不再对学校预算内生均公用经费开支的具体事项进行事前审批;将班级管理团队激励机制经费财政拨款部分纳入学校绩效工资总量,学校按照“一校一方案”的原则自主制定奖励性绩效工资分配方案,自主分配。 独立性评价是保障
教育评价在中国整个教育制度建设中是一个薄弱环节,现在中国教育评价主要是通过考试测评,而考试测评又更多地侧重在学业知识的考评上,它很难去全面评价学生和学校,更难全面评价地方教育部门。“教育治理体系管办评一家,尤其评价完全是政府说了算,是造成人们对教育不满的主要原因。管理是你、举办是你、评价还是你,好是你说,不好也是你说,完全没有话语权的大众怎么会没有逆反心理?”国家督学、贵州省教育厅副厅长李奇勇表示。
然而,当前学术界对“评价”还存在着一些疑问和争议:谁有资格评价?如何在当前诚信体系还不健全的环境下保障评价的独立性?如果除政府和学校以外的评价都应视为第三方评价机构,那么“督导”究竟是政府管理行为,还是评价行为?第三方评价机构对谁负责?第三方机构是仅评价学校办学效果,还是既评价学校办学效果,又评价政府治理效果?
国家教育发展研究中心教育体制改革研究室主任王烽认为,“政府管理部门不是专业机构,但可以利用专业化评价检测结果,实施管理,调整政策。政府不宜自己出去搞评价,评价也不应进入政府的权力清单。”王烽提醒说,“我们的教育评价应当给学校预留足够的自主发展空间。一般而言,好的学校没有统一的标准,好的学校各具特色,好的学校需要个性发展。所以,政府出台的质量标准应是基本质量标准,不应是高的质量标准。如果一个高的质量标准,大家都追求的话,所有学校就很有可能都办成一个模样。”
从第三方专业教育评估层面来看,上海市教育评估院、重庆市教育评估院、江苏省教育评估院等,均不同程度地接受各级教育行政部门、各类教育机构和其他单位的委托,开展相关评估及服务工作。以上海浦东新区为例,2005年时,教育类的社会组织、专业化组织仅9家,而今达到47家。浦东新区政府以购买服务、通过持续给项目等方式培育教育评估、教育培训服务等专业化的社会中介组织。截至目前,浦东新区额外投入财政专项经费5850万元,实施了65个委托管理项目。浦东新区教育局基教处刘文杰介绍说:“在推进第三方教育评估方面,我们有一套完整的招投标制度,教育局和第三方委托机构之间是一种协议关系、契约关系,第三方评估机构依据协议对学校开展初态评估、中期评估、终结性评估,然后进行前后比较,通过观测被评估学校在同类学校中是否有明显进步,来反映我们额外的委托管理经费的实际效益。”
“管办评分离”政策适时出台
进入21世纪后,随着全面推进素质教育,以考试为教学杠杆的评价体制改革逐渐受到关注。2004年《2003-2007年教育振兴行动计划》首次较为全面系统地提出加快考试评价制度改革,健全教育督导与评估体系等策略。评价作为衡量教育发展水平和指引教育发展方向的工具,地位越来越重要。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“政校分开、管办分离”,要求建设现代学校制度、落实和扩大学校办学自主权、深化办学体制的改革思路。2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出:“深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构。强化国家教育督导,委托社会组织开展教育评估监测。”
今年5月,教育部发布《关于深入推进教育管办评分离、促进政府职能转变的若干意见》,明确了管办评分离的行动路线图。10月份刚刚颁布的《关于确定教育管办评分离改革试点单位和试点任务的通知》,确定北京市东城区教育委员会、上海市教育委员会、无锡市教育局、浙江省教育厅、青岛市教育局、重庆市江津区人民政府、成都市教育局、克拉玛依市教育局为全国教育管办评分离改革综合试点单位,乌兰察布市教育局、沈阳市教育局、佛山市顺德区教育局、西北大学为单项试点单位。《通知》指出,各试点单位要尽快全面启动试点工作,2016年9月前形成阶段性成果。成立以主要负责人为组长的领导小组,建立部门协调机制,保证试点工作有序推进。
对此,北京教育科学研究院助理研究员高兵说:目前关于“管办评分离”政策的焦点是政府简政放权,扩大省级政府教育统筹权,落实学校办学自主权,推进现代学校制度建设,引入第三方评价等。可参见下图。
“管”从教育放权开始
所谓教育放权,即教育管理部门把权力下放;简而言之,就是中央向地方放权,政府向学校放权。2014年2月,国务院教育督导委员会出台了《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》,可以看作是中央对推进“管办评分离”最直接的回应。教育部部长袁贵仁曾经表示:教育部门放权有两个,一个是使省级政府有更大的教育统筹权,一个是所有政府要向学校放权,特别是高等学校办学自主权。
那么放权之后,政府怎么管呢?教育部教育发展研究中心副主任杨银付表示:过去对省级政府放权不够、管得太多,在一些领域管理重心偏低。放权之后政府管理应该从微观向宏观转变,从直接向间接转变,从管理向服务转变。比如,以标准提升代替过去“靠项目要支持”的工作模式,标准提升了,相关投入会更大;用规则来营造良好、公平的教育环境;用财政杠杆来缩小城乡办学差距等。
从地方探索实验层面来看,潍坊市坊子区、上海市浦东新区等地进行的一些探索,为“管办评分离”试点工作的展开积累了许多有益经验。以上海市浦东新区为例,早在2005年就开始进行了初步探索。当时,浦东新区基础教育学生46.7万人,中小学幼儿园632所,若算上分校、分园,学校总数超过1000所,且校际差异较大,既有全国、全上海市顶尖的重点学校,又有典型的农村学校。“客观的现实,倒逼我们浦东只能选择放弃精细化管理,选择‘小政府、大社会’的管理模式,试图构建一个政府宏观管理、学校自主办学和社会专业评价的教育管办评分离之路。”浦东新区教育局基教处刘文杰介绍说,改革之初,浦东新区对管办评中各方的角色进行了简单梳理,把区域事业规划、资源配置、公共财政投入、政策设计、质量监控、服务平台建设等属于政府职能的,划归政府;把教职工聘任、课程开发、教育教学组织、自我评价等属于学校职能的,让给学校;把知情权、参与权、监督权以及社会对教育的评估等属于社会职能的,还给社会;把可供多元选择的教育服务、多元多层次国际教育、民办教育等市场职能的,划转给市场。
学校应以特色与活力赢得尊重
推进教育管办评分离,促进政府职能转变,离不开一线校长的清醒认知和大力推动。来自“2015年中国长三角校长高峰论坛”的一项现场调查显示:有三分之二的校长认为,落实学校办学主体地位、激发学校办学活力,最主要的障碍是政府的政府管理教育越位、缺位、错位。不少校长认为,管办评分离之后,教育的核心落在学校办学。不但要依法办学明晰权责,更要以特色和活力赢得尊重肯定。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出:“适应中国国情和时代要求,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校、社会之间新型关系。”这为学校依法自主办学指明了方向。对此,教育部副部长刘利民指出:一是教育行政部门应制订加强中小学现代学校制度建设的指导意见,指导本地区家庭、学校和社区开展合作协商;二是制订家长委员会章程,明晰家委会权利义务和合作协商的内容。鼓励学校开展家长、社区参与学校管理方法途径和合作方式研究;三是组织交流推广各地各校依法治理、民主管理、自主办学、社会参与的现代学校制度建设经验。
在鼓励学校自主办学方面,山东省潍坊市坊子区走在了各地的前列。坊子区也因此荣获2012年“第三届地方教育制度创新奖”。作为一个教育基础薄弱的县区,在硬件设施不完善的情况下,潍坊市坊子区积极探索改革,简政放权,将办学自主权交给学校,真正建设现代学校管理制度,难能可贵。主要措施有:实行校长公开竞聘上岗,校长在区教育局核定的副校长职数内,按规定程序提名副校长,须达到全体教职工85%以上满意率方可通过,并在区教育局备案,组成学校班子;学校班子在区教育局核定的内设机构和中层干部职数内,按规定程序自主设置内部机构,由副校长聘任中层干部;以七马路小学和韩尔庄小学为自主办学试点学校,区教育局按照学校编制、班额、生源等情况核定学校岗位数量,将岗位指标下达至学校,学校结合实际明确各岗位的条件、任务、合理使用;学校与聘任教师实行合同制管理,全区内统一调配使用;区教育局协同区财政局,及时、足额拨付学校办学经费,学校按照部门预算要求实行综合预算管理,并按照“变事前审批为事后监管”的原则,不再对学校预算内生均公用经费开支的具体事项进行事前审批;将班级管理团队激励机制经费财政拨款部分纳入学校绩效工资总量,学校按照“一校一方案”的原则自主制定奖励性绩效工资分配方案,自主分配。 独立性评价是保障
教育评价在中国整个教育制度建设中是一个薄弱环节,现在中国教育评价主要是通过考试测评,而考试测评又更多地侧重在学业知识的考评上,它很难去全面评价学生和学校,更难全面评价地方教育部门。“教育治理体系管办评一家,尤其评价完全是政府说了算,是造成人们对教育不满的主要原因。管理是你、举办是你、评价还是你,好是你说,不好也是你说,完全没有话语权的大众怎么会没有逆反心理?”国家督学、贵州省教育厅副厅长李奇勇表示。
然而,当前学术界对“评价”还存在着一些疑问和争议:谁有资格评价?如何在当前诚信体系还不健全的环境下保障评价的独立性?如果除政府和学校以外的评价都应视为第三方评价机构,那么“督导”究竟是政府管理行为,还是评价行为?第三方评价机构对谁负责?第三方机构是仅评价学校办学效果,还是既评价学校办学效果,又评价政府治理效果?
国家教育发展研究中心教育体制改革研究室主任王烽认为,“政府管理部门不是专业机构,但可以利用专业化评价检测结果,实施管理,调整政策。政府不宜自己出去搞评价,评价也不应进入政府的权力清单。”王烽提醒说,“我们的教育评价应当给学校预留足够的自主发展空间。一般而言,好的学校没有统一的标准,好的学校各具特色,好的学校需要个性发展。所以,政府出台的质量标准应是基本质量标准,不应是高的质量标准。如果一个高的质量标准,大家都追求的话,所有学校就很有可能都办成一个模样。”
从第三方专业教育评估层面来看,上海市教育评估院、重庆市教育评估院、江苏省教育评估院等,均不同程度地接受各级教育行政部门、各类教育机构和其他单位的委托,开展相关评估及服务工作。以上海浦东新区为例,2005年时,教育类的社会组织、专业化组织仅9家,而今达到47家。浦东新区政府以购买服务、通过持续给项目等方式培育教育评估、教育培训服务等专业化的社会中介组织。截至目前,浦东新区额外投入财政专项经费5850万元,实施了65个委托管理项目。浦东新区教育局基教处刘文杰介绍说:“在推进第三方教育评估方面,我们有一套完整的招投标制度,教育局和第三方委托机构之间是一种协议关系、契约关系,第三方评估机构依据协议对学校开展初态评估、中期评估、终结性评估,然后进行前后比较,通过观测被评估学校在同类学校中是否有明显进步,来反映我们额外的委托管理经费的实际效益。”