论文部分内容阅读
检察建议是指检察机关在监督法律实施的过程中,为了改善执法状况,改进行政管理和企业管理,防止和减少违法犯罪而提出改正建议的一种非诉讼监督方式,是对抗诉、纠正违法等刚性监督的有效补充,也是参与社会治安综合治理的重要手段。在检察工作中适用检察建议是近年来检察机关拓宽监督渠道、创新监督方法、增强监督效果的探索与实践,取得了较好的法律效果、政治效果和社会效果,但存在着定位不清、操作不规范等问题。笔者试对罗庄区院2005年以来检察建议的适用情况进行调查分析,进一步剖析问题及原因,并提出完善的建议。
一、 检察建议制发概况
2005年1月至2009年3月13日,罗庄区院共结合办案中发现的问题制发检察建议118份,其中侦监部门30份,公诉部门53份,预防部门29份,民行部门6份、自侦部门、控申部门无。见表一。
二、 检察建议适用的特点
(一)数量逐年上升
从表一可见,罗庄区院适用检察建议的数量呈现逐年上升趋势,2005年为18份、2006年21份、2007年和2008年持平均为35份,而2009年1月1日至3月13日为9件,占到2008年全年制发总数的四分之一强。表明对检察建议的重视程度在整体上有所提高。
(二)检察建议文书制作较规范
在检察工作实践中,各业务部门检察建议书的格式和内容都能严格按照最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼法律文书格式》第107样式的规定来制作,包括首部,正文,尾部三部分,其中正文都包含有以下几方面内容:第一,事实部分。着重陈述被建议单位在制度、机制、管理等方面存在的问题和隐患。第二,说理部分。以被建议单位已经发生的案件、行为、事件来论证对存在的问题采取相关措施的必要性。第三,建议部分。是立足前面的问题和分析提出预防犯罪、强化管理的整改措施,并且都经过了承办人承办、部门负责人审核、分管检察长决定三级审批,以院的名义制发。
(三)类型相对集中,功能不尽相同
罗庄区院制发的检察建议主要分为四种类型:一是纠正诉讼活动中的轻微违法违规行为,共有81份,占到总数的68.7%;二是为了预防犯罪,帮助相关单位建立完善规章制度以堵塞漏洞,共有34份,占总数的28.8%;三是建议法院对确有错误的民事行政裁判案件进行再审1份,占总数的0.8%;四是建议有关
单位对其尚不构成犯罪的工作人员给予党纪政纪处理,共有2
份,占总数1.7%。第一种和第四种是对纠正严重违法行为监督的补充,第二种是单纯的参与社会治安综合治理活动,第三种则是起到民事行政抗诉的功效。
(四)重视程度不同,部门差异较大
检察机关内设部门执法办案活动各不相同,在适用检察建议中也表现出较大的差异性,业务部门因其自身业务特点和条线考核要求,对检察建议的重视程度各不相同,因而在制发检察建议的数量、类型上相差较大,突出表现有制发数量不均衡和检察建议书用途不一致。
(五)回复、整改率高
在检察机关制发的118份检察建议中,共收到相关单位的回复118份,回复率高达100%。说明检察建议工作得到了所发单位的认可。从回复的内容上看,基本上都采纳了检察机关的建议,有明确的整改措施,这也从另一个方面反映出所发单位对检察建议的重视。
三、 检察建议适用过程中存在的问题及原因
(一)思想认识不同,导致各业务部门的检察建议工作进展不平衡。
检察建议是检察机关在实践中探索的新类型法律监督方式,但在检察机关内部对此仍有模糊认识。有的为完成业务考核任务勉力为之;有的认为查办案件是检察工作的“硬件”,看得见,摸得着,群众欢迎,而检察建议工作是“份外”的事,做与不做都无关紧要;有的认为在现行司法体制和管理体制下,检察机关多查办有影响有震动的案件才能打出声威,无权也无须对其他单位指手画脚;有的认为,发出检察建议书会影响与友邻单位的关系,容易给工作造成被动;有的由于自身专业知识不足,不敢监督,面对专业性强的问题,很难找出问题所在,或者发现问题也难以提出针对性的整改措施。由于检察业务部门和办案人员对检察建议的认识、重视程度不同,致使个业务部门之间工作的开展极不平衡。
(二)检察建议适用范围、功能不清,常与《纠正违法通知书》、《检察意见书》等监督文书相混
实践中,检察机关各业务部门并没有严格区分检察建议、检察意见和纠正违法通知书三者之间的不同,经常三者混用。如侦监部门对于诉讼中违法行为的监督仅限于检察建议纠正违法,其作用、功能、目的与纠正违法通知书并无不同,只是提出的强度上稍微缓和。便于公安机关接受而已。公诉部门对于诉讼中违法行为的监督同时运用了检察建议书、检察意见书和纠正违法通知书,但三者之间如何准确区分也没有明确,经常三者混用,并且根据条线的要求,创新出一种检察公函的方式。
(三)检察建议适用程序不尽相同,检察建议质量有待进一步提高
检察机关各业务部门开展检察工作由各业务条线进行部署和指导,业务部门在适用检察建议时的做法也不尽相同。一是内容表述中有差异。主要表现在援引依据、回复时间、联系方式等的表述,如有的没有写明制发人的联系方式,有的提出整改回复期限为一个月、一周,还有的则使用“尽快”、“抓紧”等模糊概念。二是在检察建议书的编号上比较混乱。各业务部门在适用检察建议时,虽然都能以院的名义制作检查建议书,但编号均由其自行编号,院里未进行统一的登记和编号。三是送达、报送要求不同。有的部门送达检察建议时,使用了送达回证,有的则没有使用送达回证,只是简单的送给相关单位了事。对于报送,有的需抄送上级院备案,有的没有此项要求。以上这些问题给检察建议的成文、发送、管理、查阅、效果反馈等都带来不利影响。
同时,由于上级检察机关对检察建议工作考核的唯一依据是有回复,而对于检察建议的质量没有明确的要求,致使一些办案人员在思想上对检察建议的针对性没有足够的重视,制作前不作认真调查,制作时也较轻率,问题把握不准,建议的改进措施不具体,使检察建议的质量不高,还有的只是为了完成上级布置的任务或为了考核而制发,导致检察建议效果全无。这不仅使检察建议流于形式,也使得被建议单位难以接受,影响其整改的积极性,或者勉强回复而心存不满,直接影响了监督的权威和效果。
四、 完善检察建议的若干思考
对于检察建议在司法适用中的完善,笔者认为可以从以下几个方面入手:
(一)明确检察建议的定位与适用范围
定位问题,事关检察建议的发展方向。定位明确,检察建议适用的范围、对象、格式、效力等才能进行统一,从而保证检察建议的严肃性和权威性。我们认为,检察建议既不能过于宽泛,脱离法律监督这个检察建议的基本定位,按照“一般法律监督”的方式予以运用;又不能过于狭窄,局限于非诉讼法律监督方式或参与社会治安综合治理工作。对于法律遵循、实施、执行过程中带有普遍性、倾向性的问题,对于服务大局、服务民生、综合治理、预防犯罪以及建章立制中突出的问题都可以提出检察建议。
(二)提高思想认识
检察建议运用中存在的一些问题与目前对其认识不够相关。一些部门和干警之只把检察建议作为一个可有可无的工作方法,也随时可以用其他的工作方法来替代,这对于检察建议的规范化、制度化建设非常不利。有必要通过学习、宣传来进一步提高干警对检察建议重要性的认识,将其作为新形势下创新监督方式的重要手段,完善、发展法律监督职能的重要途径,以有效弥补当前法律规定的法律监督框架中存在的缺陷与不足。
(三)规范检察建议的适用程序和质量要求
1.检察建议书提出的形式。检察建议虽然可以用口头形式提出,但书面形式应是检察建议的主要形式,对于影响比较大的案件,更应用书面检察建议提出,且应由院里统一登记编号后,使用送达回证进行送达。
2.规范制作内容的要求。虽然高检院对检察建议的制作格式有了统一规定,但对具体的制作内容没有细化。因此,应将检察建议书具备的内容要素作为格式要求明确下来,如通过办理什么案件查证了被建议单位存在管理上的什么问题,经研究对此作出哪几项既有针对性又有可操作性的检察建议等,并附有提请受建议单位及时反馈落实检察建议的期限、联系人等信息。
3.完善备案制度。检察建议书除送达被建议的有关单位外,应同时将副本抄报上级检察院。必要时,还可以抄送被建议单位的上级主管机关,以便督促被建议单位落实整改措施,同时要执行登记制度,以保证检察建议的质量和检察建议的严肃性。
4.完善检察业务目标管理考评机制。完善的激励机制是保证工作质量的不竭动力,所以要提高检察建议的质量,提高检察干警对检察建议的重视程度,必须将检察建议纳入检察业务目标管理考评的范围,建立考评机制,实行量化管理,将开展检察建议工作由软指标变成硬任务。第一,将检察建议的情况纳入年终考核范围,作为科室和个人评先的一项主要内容,作为评优、晋升的重要参考依据。第二,制定具体的考核标准,摒弃将检察建议的数量作为考核唯一标准的做法,要综合案件社会影响、检察建议质量、被建议单位采纳程度、社会评价等因素综合考评。第三,出台相应的激励机制,谋求检察建议在检察机关内部的平衡发展。
(四)建立相应的制度落实检察建议
检察建议作为一种手段和方法,没有自己独立的品格,它的性质取决于使用它的机关的性质和它的内容,并以检察职权的影响力和建议的针对性、科学性保证实施,而这些也需要依托完善、成熟的制度来落实。
1、建立检察建议回复制度。检察建议书要明确被建议单位落实或者提出异议的具体期限。被建议单位收到检察建议书后,应当按照要求进行改正,并将改正情况在规定期限内以书面形式反馈给检察机关。被建议单位对检察建议的内容提出异议的,应将不采纳检察建议决定,在规定期限内以书面形式回复检察机关。
2、建立检察建议的撤销、变更制度。发出检察建议的本院检察长或上级检察院发现检察建议的内容、形式、程序等不符合规定的,应予以撤销。被建议单位有异议的,检察机关应重新审查,发现确有错误的,应予撤销。检察建议部分内容不当,但不影响建议效果的,应及时向被建议单位说明变更。
3、检察建议不被采纳时,要有完善的配套监督方式。人民检察院在司法活动中,对人民法院等机关诉讼行为提出的检察建议,被建议单位不采纳的,应采取其他法定监督方式或者向有关人事主管部门提出检察建议,仍不被采纳的,应报同级人大常委会决定。人民检察院结合办案,对发案单位提出的检察建议不被采纳时,应向被建议单位所属的行业协会、主管部门等提出处理意见。
一、 检察建议制发概况
2005年1月至2009年3月13日,罗庄区院共结合办案中发现的问题制发检察建议118份,其中侦监部门30份,公诉部门53份,预防部门29份,民行部门6份、自侦部门、控申部门无。见表一。
二、 检察建议适用的特点
(一)数量逐年上升
从表一可见,罗庄区院适用检察建议的数量呈现逐年上升趋势,2005年为18份、2006年21份、2007年和2008年持平均为35份,而2009年1月1日至3月13日为9件,占到2008年全年制发总数的四分之一强。表明对检察建议的重视程度在整体上有所提高。
(二)检察建议文书制作较规范
在检察工作实践中,各业务部门检察建议书的格式和内容都能严格按照最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼法律文书格式》第107样式的规定来制作,包括首部,正文,尾部三部分,其中正文都包含有以下几方面内容:第一,事实部分。着重陈述被建议单位在制度、机制、管理等方面存在的问题和隐患。第二,说理部分。以被建议单位已经发生的案件、行为、事件来论证对存在的问题采取相关措施的必要性。第三,建议部分。是立足前面的问题和分析提出预防犯罪、强化管理的整改措施,并且都经过了承办人承办、部门负责人审核、分管检察长决定三级审批,以院的名义制发。
(三)类型相对集中,功能不尽相同
罗庄区院制发的检察建议主要分为四种类型:一是纠正诉讼活动中的轻微违法违规行为,共有81份,占到总数的68.7%;二是为了预防犯罪,帮助相关单位建立完善规章制度以堵塞漏洞,共有34份,占总数的28.8%;三是建议法院对确有错误的民事行政裁判案件进行再审1份,占总数的0.8%;四是建议有关
单位对其尚不构成犯罪的工作人员给予党纪政纪处理,共有2
份,占总数1.7%。第一种和第四种是对纠正严重违法行为监督的补充,第二种是单纯的参与社会治安综合治理活动,第三种则是起到民事行政抗诉的功效。
(四)重视程度不同,部门差异较大
检察机关内设部门执法办案活动各不相同,在适用检察建议中也表现出较大的差异性,业务部门因其自身业务特点和条线考核要求,对检察建议的重视程度各不相同,因而在制发检察建议的数量、类型上相差较大,突出表现有制发数量不均衡和检察建议书用途不一致。
(五)回复、整改率高
在检察机关制发的118份检察建议中,共收到相关单位的回复118份,回复率高达100%。说明检察建议工作得到了所发单位的认可。从回复的内容上看,基本上都采纳了检察机关的建议,有明确的整改措施,这也从另一个方面反映出所发单位对检察建议的重视。
三、 检察建议适用过程中存在的问题及原因
(一)思想认识不同,导致各业务部门的检察建议工作进展不平衡。
检察建议是检察机关在实践中探索的新类型法律监督方式,但在检察机关内部对此仍有模糊认识。有的为完成业务考核任务勉力为之;有的认为查办案件是检察工作的“硬件”,看得见,摸得着,群众欢迎,而检察建议工作是“份外”的事,做与不做都无关紧要;有的认为在现行司法体制和管理体制下,检察机关多查办有影响有震动的案件才能打出声威,无权也无须对其他单位指手画脚;有的认为,发出检察建议书会影响与友邻单位的关系,容易给工作造成被动;有的由于自身专业知识不足,不敢监督,面对专业性强的问题,很难找出问题所在,或者发现问题也难以提出针对性的整改措施。由于检察业务部门和办案人员对检察建议的认识、重视程度不同,致使个业务部门之间工作的开展极不平衡。
(二)检察建议适用范围、功能不清,常与《纠正违法通知书》、《检察意见书》等监督文书相混
实践中,检察机关各业务部门并没有严格区分检察建议、检察意见和纠正违法通知书三者之间的不同,经常三者混用。如侦监部门对于诉讼中违法行为的监督仅限于检察建议纠正违法,其作用、功能、目的与纠正违法通知书并无不同,只是提出的强度上稍微缓和。便于公安机关接受而已。公诉部门对于诉讼中违法行为的监督同时运用了检察建议书、检察意见书和纠正违法通知书,但三者之间如何准确区分也没有明确,经常三者混用,并且根据条线的要求,创新出一种检察公函的方式。
(三)检察建议适用程序不尽相同,检察建议质量有待进一步提高
检察机关各业务部门开展检察工作由各业务条线进行部署和指导,业务部门在适用检察建议时的做法也不尽相同。一是内容表述中有差异。主要表现在援引依据、回复时间、联系方式等的表述,如有的没有写明制发人的联系方式,有的提出整改回复期限为一个月、一周,还有的则使用“尽快”、“抓紧”等模糊概念。二是在检察建议书的编号上比较混乱。各业务部门在适用检察建议时,虽然都能以院的名义制作检查建议书,但编号均由其自行编号,院里未进行统一的登记和编号。三是送达、报送要求不同。有的部门送达检察建议时,使用了送达回证,有的则没有使用送达回证,只是简单的送给相关单位了事。对于报送,有的需抄送上级院备案,有的没有此项要求。以上这些问题给检察建议的成文、发送、管理、查阅、效果反馈等都带来不利影响。
同时,由于上级检察机关对检察建议工作考核的唯一依据是有回复,而对于检察建议的质量没有明确的要求,致使一些办案人员在思想上对检察建议的针对性没有足够的重视,制作前不作认真调查,制作时也较轻率,问题把握不准,建议的改进措施不具体,使检察建议的质量不高,还有的只是为了完成上级布置的任务或为了考核而制发,导致检察建议效果全无。这不仅使检察建议流于形式,也使得被建议单位难以接受,影响其整改的积极性,或者勉强回复而心存不满,直接影响了监督的权威和效果。
四、 完善检察建议的若干思考
对于检察建议在司法适用中的完善,笔者认为可以从以下几个方面入手:
(一)明确检察建议的定位与适用范围
定位问题,事关检察建议的发展方向。定位明确,检察建议适用的范围、对象、格式、效力等才能进行统一,从而保证检察建议的严肃性和权威性。我们认为,检察建议既不能过于宽泛,脱离法律监督这个检察建议的基本定位,按照“一般法律监督”的方式予以运用;又不能过于狭窄,局限于非诉讼法律监督方式或参与社会治安综合治理工作。对于法律遵循、实施、执行过程中带有普遍性、倾向性的问题,对于服务大局、服务民生、综合治理、预防犯罪以及建章立制中突出的问题都可以提出检察建议。
(二)提高思想认识
检察建议运用中存在的一些问题与目前对其认识不够相关。一些部门和干警之只把检察建议作为一个可有可无的工作方法,也随时可以用其他的工作方法来替代,这对于检察建议的规范化、制度化建设非常不利。有必要通过学习、宣传来进一步提高干警对检察建议重要性的认识,将其作为新形势下创新监督方式的重要手段,完善、发展法律监督职能的重要途径,以有效弥补当前法律规定的法律监督框架中存在的缺陷与不足。
(三)规范检察建议的适用程序和质量要求
1.检察建议书提出的形式。检察建议虽然可以用口头形式提出,但书面形式应是检察建议的主要形式,对于影响比较大的案件,更应用书面检察建议提出,且应由院里统一登记编号后,使用送达回证进行送达。
2.规范制作内容的要求。虽然高检院对检察建议的制作格式有了统一规定,但对具体的制作内容没有细化。因此,应将检察建议书具备的内容要素作为格式要求明确下来,如通过办理什么案件查证了被建议单位存在管理上的什么问题,经研究对此作出哪几项既有针对性又有可操作性的检察建议等,并附有提请受建议单位及时反馈落实检察建议的期限、联系人等信息。
3.完善备案制度。检察建议书除送达被建议的有关单位外,应同时将副本抄报上级检察院。必要时,还可以抄送被建议单位的上级主管机关,以便督促被建议单位落实整改措施,同时要执行登记制度,以保证检察建议的质量和检察建议的严肃性。
4.完善检察业务目标管理考评机制。完善的激励机制是保证工作质量的不竭动力,所以要提高检察建议的质量,提高检察干警对检察建议的重视程度,必须将检察建议纳入检察业务目标管理考评的范围,建立考评机制,实行量化管理,将开展检察建议工作由软指标变成硬任务。第一,将检察建议的情况纳入年终考核范围,作为科室和个人评先的一项主要内容,作为评优、晋升的重要参考依据。第二,制定具体的考核标准,摒弃将检察建议的数量作为考核唯一标准的做法,要综合案件社会影响、检察建议质量、被建议单位采纳程度、社会评价等因素综合考评。第三,出台相应的激励机制,谋求检察建议在检察机关内部的平衡发展。
(四)建立相应的制度落实检察建议
检察建议作为一种手段和方法,没有自己独立的品格,它的性质取决于使用它的机关的性质和它的内容,并以检察职权的影响力和建议的针对性、科学性保证实施,而这些也需要依托完善、成熟的制度来落实。
1、建立检察建议回复制度。检察建议书要明确被建议单位落实或者提出异议的具体期限。被建议单位收到检察建议书后,应当按照要求进行改正,并将改正情况在规定期限内以书面形式反馈给检察机关。被建议单位对检察建议的内容提出异议的,应将不采纳检察建议决定,在规定期限内以书面形式回复检察机关。
2、建立检察建议的撤销、变更制度。发出检察建议的本院检察长或上级检察院发现检察建议的内容、形式、程序等不符合规定的,应予以撤销。被建议单位有异议的,检察机关应重新审查,发现确有错误的,应予撤销。检察建议部分内容不当,但不影响建议效果的,应及时向被建议单位说明变更。
3、检察建议不被采纳时,要有完善的配套监督方式。人民检察院在司法活动中,对人民法院等机关诉讼行为提出的检察建议,被建议单位不采纳的,应采取其他法定监督方式或者向有关人事主管部门提出检察建议,仍不被采纳的,应报同级人大常委会决定。人民检察院结合办案,对发案单位提出的检察建议不被采纳时,应向被建议单位所属的行业协会、主管部门等提出处理意见。