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摘要：本文基于“元治理”理论，认为政府在大学生创新创业扶持系统中应同时承担起制度设计者、协调监督者、服务提供者三个角色，并针对当前我国政府扶持大学生创新创业角色定位上存在的问题，提出让制度设计者角色归位、协调监督者角色实位、服务提供者角色正位的对策建议。
关键词：元治理；政府扶持；大学生创新创业；角色
中图分类号：G642.477；D630.1 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）022-000-02
近年来，随着越来越多的大学生走上创业之路，大学生创新创业过程中暴露出的问题也越来越多。这其中，既有大学生个人的因素，也与我国政府扶持不力有关。本文拟从“元治理”理论出发，对我国政府扶持大学生创新创业的角色定位做出分析，并针对当前政府角色定位上存在的问题，提出角色重塑建议。
一、“元治理”视阈下政府扶持大学生创新创业的角色定位
1.“元治理”理论的要旨
元治理又被称作是“治理的治理”，由英国学者鲍伯.杰索普（Bob. Jessop）于1997年提出，是指将政府、市场和公民社会等治理模式有效地结合起来，充分整合各主体的资源和力量，对各治理模式的组织、制度或机制进行宏观安排，形成一种新的治理机制。
“元治理”理论旨在于消除政府、市场和公民社会三种治理模式之间因各自特点和立场不同而产生的对立冲突，促进三种治理模式的协同互补。其突出特点是特别强调政府在治理中担当的关键角色和重要作用，认为政府要：（1）在社会治理体系中要发挥主导作用，要做社会治理规则的主导者和制定者；（2）要做社会利益博弈的“平衡器”，避免社会各阶层因利益冲突而损害治理协作；（3）做治理政策落实情况的监督者和考核者；（4）要促进社会信息透明，使政府和其他社会力量在充分的信息交换中了解彼此的利益、立场，并通过对话、协作等方式，达成共同的治理目标。
2.“元治理”理论视阈下政府扶持大学生创新创业的角色定位：
制度设计者、协调监督者、服务提供者
大学生创新创业不仅是谋求生存与自我价值实现的重要路径，更关系到一国经济发展和社会安稳，这意味着，大学生创新创业是一项准公共产品，需要政府、企业、高校和其他社会主体共同扶持。按照“元治理”理论，要让各方治理主体积极参与并自发形成有序的治理结构，需要政府这个“同辈中的长者” 进行引领、协调，同时承担起大学生创业支持系统中的制度设计者、协调监督者、服务提供者三个角色。这是因为，作为“长者”的政府是最广泛公共利益的权威代表， 理应成为大学生创新创业支持体系中的领航者与制度设计者。当不同治理主体发生矛盾和冲突时，政府可以充当“上诉法庭”的角色，通过制定规则或者重组权力关系来支持较弱一方，从而使各方利益达到均衡状态。此外，政府可运用它的国家机器，对相关制度和政策的落实情况，进行必要的考核监督。随着我国将服务型政府作为执政的新理念，作为“同辈”的政府也要改变过去的政府中心主义思维，转为站在服务者的角度，协同其他治理主体提供环境、制度等纯公共创业服务产品。
二、“元治理”视阈下政府扶持大学生创新创业的角色缺失
近年来，我国各级政府纷纷出台了一系列扶持大学生创新创业的政策，也取得了一定的成效，但在角色定位上仍存在失位、虚位、错位等一系列问题，主要表现为：
1.制度设计者角色失位
与当前大学生创新创业的实际需求相比，我国的大学生创业扶持制度仍存一定的差距：第一，从文化制度看，整个社会重士抑商、贵官贱商的传统思想仍普遍存在，人们宁愿端“ 铁饭碗”， 也不愿尝试开拓式创业； 枪打出头鸟的中庸思想使人们自甘平庸， 不想创业；优胜劣汰的残酷市场竞争使人们害怕失败， 不敢创业； 创业教育和创业素质的缺乏使大学生不会创业。不愿、不想、不敢加上不会，极大地阻碍着大学生的创业意识、创业精神的萌发与发展。第二，从市场制度看，公平竞争的环境和成熟的市场机制尚未完全形成。当前我国不少地方重国有轻民营、重大轻小的所有制歧视和身份歧视依然存在。大学生创业主要是在民营领域内进行，而且大学生初创的企业，通常都是小微企业，无论在资金筹集、技术研发、市场营销或管理经验上，都无法与大企业在同一个层面和平台上竞争。民营小微企业生存环境的不甚理想严重制约着大学生的创业实践。同时，整个社会法律制度的不健全和社会信用制度的缺失也加剧了大学生创业的困难。第三，从政策制度看，大学生创新创业扶持政策政出多门，部门之间、部门与地方政府之间缺乏有效衔接和协调联动，政策交叉重复和政策空白并存，缺乏国家层面的顶层设计和统筹规划。政策着眼点仍处在“为大学生就业找出路”的无奈选择上，没有提升到“经济发展核心驱动力”的高度。
2.协调监督者角色虚位
大学生创业是一个系统工程，需要一个完整、成熟的支持体系，
这一体系主要是由创业环境、创业人才、创业服务、创业教育、创业投融资等相关要素组成，仅靠政府一己之力根本不可能完成。这就要求政府对多方关系进行协调，调配各方资源。然而当前我国不少政府在实际工作中没有担负起应有的协调职能，资源浪费、配合脱节的问题时有发生。如四川某州在2015年5月一个月内诞生了3个孵化平台，这些同质化的硬件投入既给欲入驻企业带来选择上的困難，也造成了资源的闲置浪费。其中一个校企共建的孵化平台 ，项目的审批、项目资金的争取、配套服务的便利化等方面都得依靠政府和社会中介机构等的支持，然而由于相关主体的配合不力，这个平台的孵化效率并不高。
另外，当前不少创业扶持政策执行效率低下，缺乏有效的考评监督。有的政策缺乏系统的梳理汇编，有的政策规定抽象笼统，有的申请手续繁复，执行部门不明确，加上宣传不到位，不仅导致创业者不知道利用政策优惠，甚至出现了相关部门无法落实大学生创业优惠政策的问题。如广东省2013年出台的“省本级财政补贴大学毕业生职业技能培训与鉴定、创业培训”项目，就是因政府相关职能部门互相推诿职责，一拖再拖，学生的鉴定、财政补贴等难以落实，使得学生创业的积极性受到一定程度的打击。 3.服务提供者角色错位
服务提供者角色错位是指本应由政府提供的公共产品和服务，政府没有尽职尽责，却包揽了本可以通过市场进行的私人产品和准公共产品的生产供给。体现在大学生创新创业问题上，一方面是大学生创业配套服务体系尚不健全。目前国家的优惠政策多局限在工商、税务等方面，在企业制度、人事制度和投资制度等方面尚显空白；对可能遭受经济、心理等多重打击的创业失败者，政府没有建立创业保障体系，也没有相应的大学生创业的社会福利制度；大学毕业生创业面临户口、档案和职称评定无保障等具体问题。另一方面，公共创业服务属于准公共服务的范畴，政府包揽资金补助、平台建设、创业培训等，不仅效率低下，更会引发设租寻租、资源浪费等社会问题。从我国当前的实践来看，政府直接生产公共服务、大包大揽的情况并不少见。
三、“元治理”视阈下政府扶持大学生创新创业的角色重塑
在当今国际竞争不断加剧，中国社会转型进一步加深的特殊时期，我国政府要重塑自身角色，通过角色归位、实位、正位，既当好扶持大学生创新创业的“舵手”，又能积极参与“划浆”服务。
1.制度设计者角色归位
一是政府要营造良好的创业文化氛围，大力推广创业文化，倡导创业精神，营造既能褒扬创业成功者，同時又能容忍失败者的氛围，让创业的学生感到“社会上有地位、政治上有荣誉、经济上有实惠”。 二是政府要努力创造并维护公平、合理、透明、法治的竞争环境，大力推进社会信用体系和法治建设，让不同所有制、不同规模的企业能够在成熟健全的市场机制下共生存、同发展。三是政府要加强顶层设计和统筹协调，要根据经济社会发展与国际竞争需要，制订国家中长期大学生创业扶持战略，将大学生创业纳入促进国家经济社会发展的框架中去。同时，要提高创新创业扶持政策的立法层次，厘清各主管部门的职责，形成多层次、高效率的政策合力。
2.协调监督者角色实位
除充当好“总设计者师”外，政府还应协调各方力量，努力形成以政府为主导、以高校为主体、以企业为支撑、全社会配合的“N位一体”的创业扶持格局。以构建创业教育体系为例，教育行政部门除要在指导思想、政策导向、管理取向对高校创业教育进行宏观指导和行政推动外，还应联合高校创业中心、各种孵化器和科技园、风险投资机构、创业培训机构、创业资质评定机构、创业者校友联合会、创业者协会、企业等等， 形成了一个官、学、产、社良性互动式发展的全社会创业教育体系。
为保证政策执行效率，政府还要不断强化政策实施机制和监督机制。政策制定要简明清晰，可操作性强；政策申请、执行程序尽可能简化，政府相关部门要承担起优惠政策搜集任务并将政策宣传到位。同时还要强化监督机制，通过大数据、互联网等监管方法创新，推进跨部门、跨主体的综合监管，对互相推诿、拖沓不作为的职能部门和相关人员，一经查明，决不姑息。
3.服务提供者角色正位
服务提供者角色正位是指政府要秉承“有所为，有所不为”的适度干预原则。“有所为”是指：一是将大学生创业者纳入失业保障管理体系，建议建立失业保险基金，基金由财政拨款和大学生在校期间交纳失业保障金两部分组成。同时考虑将大学生创业者纳入基本养老保险和医疗保险制度，让他们也拥有类似公务员的相对完善的医疗、养老等福利保障。另外还要完善创业救助工作。国家相关部门应该设立大学生创业失败者领取救助金的合理标准，为他们提供就业援助，最大限度地帮助他们再创业。二是研究落实大学毕业生创业者入户、档案和职称评定等人事问题。建议参照一般就业者的标准，由政府指定专门机构负责执行。三是建立多种形式的创业服务平台，如大学生自主创业服务中心、创业孵化器、创客服务网等，为创业者提供项目信息、项目入驻、政策咨询、法律服务、金融服务、代办手续等“一站式”服务。
“有所不为”是指：政府应该思考如何在与社会展开良性互动中开展更为有效的激励创业行为，而不是事必亲为。如从大学生创业的资金支持来看，政府在企业初创期给予种子基金扶持很有必要，但到了企业发展中后期， 企业完全有实力转向社会力量融资了，此时再由政府投钱就显得多此一举了。即使在初创期，政府也可以联合社会各方力量建立大学生创新创业基金”，从而使大学生创业融资渠道多元化。又如创业培训，完全可交由高校或社会培训机构来承担，政府给予部分补贴即可。不仅如此，政府还可以引导社会资本投资建设大学生自主创业孵化基地、创业指导服务机构、“众创空间”载体等，使政府的资金投入起到“四两拨千金”之效。
参考文献：
[1]许晓明.政府扶持大学生自主创业的政策分析.中国管理信息化[J].2015，18（13）.
[2]陈君.财政支持大学生创新创业的理论依据和对策——基于市场失灵理论[J].财会研究，2016，03.
[3]徐小洲，梅伟惠，倪好.大学生创业困境与制度创新[J].中国高教研究，2015，01.
[4]李澄.元治理理论综述[J].前沿，2013，21.
[5]齐玉辉.从经济学的视角谈大学生创业的显性价值[J].南京理工大学学报（社会科学版）.2014，09.
[6]刘平，黄群.社会系统视阈下地方政府促进大学生创业的政策效能研究[J].高校论坛，2014，05（上）.
[7]黄美蓉，丁三青，王希鹏.大学生创业中地方政府角色定位缺失与对策[J].企业经济，2012，05.
[8]大学生创业机制建构：高校与政府的作用[J].顾建国扬州大学学报（高教研究版），2008，12（03）.
[9]周淑怡.政府在支持大学生创业上的角色研究[D].硕士论文.
关键词：元治理；政府扶持；大学生创新创业；角色
中图分类号：G642.477；D630.1 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）022-000-02
近年来，随着越来越多的大学生走上创业之路，大学生创新创业过程中暴露出的问题也越来越多。这其中，既有大学生个人的因素，也与我国政府扶持不力有关。本文拟从“元治理”理论出发，对我国政府扶持大学生创新创业的角色定位做出分析，并针对当前政府角色定位上存在的问题，提出角色重塑建议。
一、“元治理”视阈下政府扶持大学生创新创业的角色定位
1.“元治理”理论的要旨
元治理又被称作是“治理的治理”，由英国学者鲍伯.杰索普（Bob. Jessop）于1997年提出，是指将政府、市场和公民社会等治理模式有效地结合起来，充分整合各主体的资源和力量，对各治理模式的组织、制度或机制进行宏观安排，形成一种新的治理机制。
“元治理”理论旨在于消除政府、市场和公民社会三种治理模式之间因各自特点和立场不同而产生的对立冲突，促进三种治理模式的协同互补。其突出特点是特别强调政府在治理中担当的关键角色和重要作用，认为政府要：（1）在社会治理体系中要发挥主导作用，要做社会治理规则的主导者和制定者；（2）要做社会利益博弈的“平衡器”，避免社会各阶层因利益冲突而损害治理协作；（3）做治理政策落实情况的监督者和考核者；（4）要促进社会信息透明，使政府和其他社会力量在充分的信息交换中了解彼此的利益、立场，并通过对话、协作等方式，达成共同的治理目标。
2.“元治理”理论视阈下政府扶持大学生创新创业的角色定位：
制度设计者、协调监督者、服务提供者
大学生创新创业不仅是谋求生存与自我价值实现的重要路径，更关系到一国经济发展和社会安稳，这意味着，大学生创新创业是一项准公共产品，需要政府、企业、高校和其他社会主体共同扶持。按照“元治理”理论，要让各方治理主体积极参与并自发形成有序的治理结构，需要政府这个“同辈中的长者” 进行引领、协调，同时承担起大学生创业支持系统中的制度设计者、协调监督者、服务提供者三个角色。这是因为，作为“长者”的政府是最广泛公共利益的权威代表， 理应成为大学生创新创业支持体系中的领航者与制度设计者。当不同治理主体发生矛盾和冲突时，政府可以充当“上诉法庭”的角色，通过制定规则或者重组权力关系来支持较弱一方，从而使各方利益达到均衡状态。此外，政府可运用它的国家机器，对相关制度和政策的落实情况，进行必要的考核监督。随着我国将服务型政府作为执政的新理念，作为“同辈”的政府也要改变过去的政府中心主义思维，转为站在服务者的角度，协同其他治理主体提供环境、制度等纯公共创业服务产品。
二、“元治理”视阈下政府扶持大学生创新创业的角色缺失
近年来，我国各级政府纷纷出台了一系列扶持大学生创新创业的政策，也取得了一定的成效，但在角色定位上仍存在失位、虚位、错位等一系列问题，主要表现为：
1.制度设计者角色失位
与当前大学生创新创业的实际需求相比，我国的大学生创业扶持制度仍存一定的差距：第一，从文化制度看，整个社会重士抑商、贵官贱商的传统思想仍普遍存在，人们宁愿端“ 铁饭碗”， 也不愿尝试开拓式创业； 枪打出头鸟的中庸思想使人们自甘平庸， 不想创业；优胜劣汰的残酷市场竞争使人们害怕失败， 不敢创业； 创业教育和创业素质的缺乏使大学生不会创业。不愿、不想、不敢加上不会，极大地阻碍着大学生的创业意识、创业精神的萌发与发展。第二，从市场制度看，公平竞争的环境和成熟的市场机制尚未完全形成。当前我国不少地方重国有轻民营、重大轻小的所有制歧视和身份歧视依然存在。大学生创业主要是在民营领域内进行，而且大学生初创的企业，通常都是小微企业，无论在资金筹集、技术研发、市场营销或管理经验上，都无法与大企业在同一个层面和平台上竞争。民营小微企业生存环境的不甚理想严重制约着大学生的创业实践。同时，整个社会法律制度的不健全和社会信用制度的缺失也加剧了大学生创业的困难。第三，从政策制度看，大学生创新创业扶持政策政出多门，部门之间、部门与地方政府之间缺乏有效衔接和协调联动，政策交叉重复和政策空白并存，缺乏国家层面的顶层设计和统筹规划。政策着眼点仍处在“为大学生就业找出路”的无奈选择上，没有提升到“经济发展核心驱动力”的高度。
2.协调监督者角色虚位
大学生创业是一个系统工程，需要一个完整、成熟的支持体系，
这一体系主要是由创业环境、创业人才、创业服务、创业教育、创业投融资等相关要素组成，仅靠政府一己之力根本不可能完成。这就要求政府对多方关系进行协调，调配各方资源。然而当前我国不少政府在实际工作中没有担负起应有的协调职能，资源浪费、配合脱节的问题时有发生。如四川某州在2015年5月一个月内诞生了3个孵化平台，这些同质化的硬件投入既给欲入驻企业带来选择上的困難，也造成了资源的闲置浪费。其中一个校企共建的孵化平台 ，项目的审批、项目资金的争取、配套服务的便利化等方面都得依靠政府和社会中介机构等的支持，然而由于相关主体的配合不力，这个平台的孵化效率并不高。
另外，当前不少创业扶持政策执行效率低下，缺乏有效的考评监督。有的政策缺乏系统的梳理汇编，有的政策规定抽象笼统，有的申请手续繁复，执行部门不明确，加上宣传不到位，不仅导致创业者不知道利用政策优惠，甚至出现了相关部门无法落实大学生创业优惠政策的问题。如广东省2013年出台的“省本级财政补贴大学毕业生职业技能培训与鉴定、创业培训”项目，就是因政府相关职能部门互相推诿职责，一拖再拖，学生的鉴定、财政补贴等难以落实，使得学生创业的积极性受到一定程度的打击。 3.服务提供者角色错位
服务提供者角色错位是指本应由政府提供的公共产品和服务，政府没有尽职尽责，却包揽了本可以通过市场进行的私人产品和准公共产品的生产供给。体现在大学生创新创业问题上，一方面是大学生创业配套服务体系尚不健全。目前国家的优惠政策多局限在工商、税务等方面，在企业制度、人事制度和投资制度等方面尚显空白；对可能遭受经济、心理等多重打击的创业失败者，政府没有建立创业保障体系，也没有相应的大学生创业的社会福利制度；大学毕业生创业面临户口、档案和职称评定无保障等具体问题。另一方面，公共创业服务属于准公共服务的范畴，政府包揽资金补助、平台建设、创业培训等，不仅效率低下，更会引发设租寻租、资源浪费等社会问题。从我国当前的实践来看，政府直接生产公共服务、大包大揽的情况并不少见。
三、“元治理”视阈下政府扶持大学生创新创业的角色重塑
在当今国际竞争不断加剧，中国社会转型进一步加深的特殊时期，我国政府要重塑自身角色，通过角色归位、实位、正位，既当好扶持大学生创新创业的“舵手”，又能积极参与“划浆”服务。
1.制度设计者角色归位
一是政府要营造良好的创业文化氛围，大力推广创业文化，倡导创业精神，营造既能褒扬创业成功者，同時又能容忍失败者的氛围，让创业的学生感到“社会上有地位、政治上有荣誉、经济上有实惠”。 二是政府要努力创造并维护公平、合理、透明、法治的竞争环境，大力推进社会信用体系和法治建设，让不同所有制、不同规模的企业能够在成熟健全的市场机制下共生存、同发展。三是政府要加强顶层设计和统筹协调，要根据经济社会发展与国际竞争需要，制订国家中长期大学生创业扶持战略，将大学生创业纳入促进国家经济社会发展的框架中去。同时，要提高创新创业扶持政策的立法层次，厘清各主管部门的职责，形成多层次、高效率的政策合力。
2.协调监督者角色实位
除充当好“总设计者师”外，政府还应协调各方力量，努力形成以政府为主导、以高校为主体、以企业为支撑、全社会配合的“N位一体”的创业扶持格局。以构建创业教育体系为例，教育行政部门除要在指导思想、政策导向、管理取向对高校创业教育进行宏观指导和行政推动外，还应联合高校创业中心、各种孵化器和科技园、风险投资机构、创业培训机构、创业资质评定机构、创业者校友联合会、创业者协会、企业等等， 形成了一个官、学、产、社良性互动式发展的全社会创业教育体系。
为保证政策执行效率，政府还要不断强化政策实施机制和监督机制。政策制定要简明清晰，可操作性强；政策申请、执行程序尽可能简化，政府相关部门要承担起优惠政策搜集任务并将政策宣传到位。同时还要强化监督机制，通过大数据、互联网等监管方法创新，推进跨部门、跨主体的综合监管，对互相推诿、拖沓不作为的职能部门和相关人员，一经查明，决不姑息。
3.服务提供者角色正位
服务提供者角色正位是指政府要秉承“有所为，有所不为”的适度干预原则。“有所为”是指：一是将大学生创业者纳入失业保障管理体系，建议建立失业保险基金，基金由财政拨款和大学生在校期间交纳失业保障金两部分组成。同时考虑将大学生创业者纳入基本养老保险和医疗保险制度，让他们也拥有类似公务员的相对完善的医疗、养老等福利保障。另外还要完善创业救助工作。国家相关部门应该设立大学生创业失败者领取救助金的合理标准，为他们提供就业援助，最大限度地帮助他们再创业。二是研究落实大学毕业生创业者入户、档案和职称评定等人事问题。建议参照一般就业者的标准，由政府指定专门机构负责执行。三是建立多种形式的创业服务平台，如大学生自主创业服务中心、创业孵化器、创客服务网等，为创业者提供项目信息、项目入驻、政策咨询、法律服务、金融服务、代办手续等“一站式”服务。
“有所不为”是指：政府应该思考如何在与社会展开良性互动中开展更为有效的激励创业行为，而不是事必亲为。如从大学生创业的资金支持来看，政府在企业初创期给予种子基金扶持很有必要，但到了企业发展中后期， 企业完全有实力转向社会力量融资了，此时再由政府投钱就显得多此一举了。即使在初创期，政府也可以联合社会各方力量建立大学生创新创业基金”，从而使大学生创业融资渠道多元化。又如创业培训，完全可交由高校或社会培训机构来承担，政府给予部分补贴即可。不仅如此，政府还可以引导社会资本投资建设大学生自主创业孵化基地、创业指导服务机构、“众创空间”载体等，使政府的资金投入起到“四两拨千金”之效。
参考文献：
[1]许晓明.政府扶持大学生自主创业的政策分析.中国管理信息化[J].2015，18（13）.
[2]陈君.财政支持大学生创新创业的理论依据和对策——基于市场失灵理论[J].财会研究，2016，03.
[3]徐小洲，梅伟惠，倪好.大学生创业困境与制度创新[J].中国高教研究，2015，01.
[4]李澄.元治理理论综述[J].前沿，2013，21.
[5]齐玉辉.从经济学的视角谈大学生创业的显性价值[J].南京理工大学学报（社会科学版）.2014，09.
[6]刘平，黄群.社会系统视阈下地方政府促进大学生创业的政策效能研究[J].高校论坛，2014，05（上）.
[7]黄美蓉，丁三青，王希鹏.大学生创业中地方政府角色定位缺失与对策[J].企业经济，2012，05.
[8]大学生创业机制建构：高校与政府的作用[J].顾建国扬州大学学报（高教研究版），2008，12（03）.
[9]周淑怡.政府在支持大学生创业上的角色研究[D].硕士论文.